Терміни конституційного права на літеру Ф
Французький конституціоналізм — особлива модель політи- ко-правової системи; притаманна Французькій Республіці теорія і практика управління публічними справами, що передбачає обмеження державної та будь-якої іншої публічної влади на основі й відповідно до Конституції з метою гарантування демократичного устрою, насамперед, прав і свобод громадян.
Французька конституційна традиція має дискретний характер, оскільки Конституція V Республіки є шістнадцятою за ліком в історії французького конституціоналізму. Для Франції загалом є притаманним ведення постійних політичних дебатів з приводу майбутньої побудови інститутів влади.1. Історія розвитку. У Франції теорія і практика конституціоналізму, який веде свій початок від Великої французької революції 1789 року, зазнала значних змін. Перша писана Конституція Франції 1791 року містила перелік позитивних прав особи, а найвищим та єдиним творцем права вважався законодавчий орган, який підлягав тільки політичному контролю з боку електорату. Відтоді у Франції тривалий час у конституційній сфері не визнавалася природно-правова (ліберальна) концепція прав людини, згідно з якою будь-який законодавчий акт, що порушує фундаментальні права людини, міг бути визнаний нечинним. Відповідно суди не мали повноважень визнавати позитивні закони нечинними на підставі конституційних принципів та норм.
Ці методологічні підходи в конституційній практиці Франції створили сприятливий ґрунт для розвитку позитивістської теорії, згідно з якою конституційне право — це система правових норм, що видані державою, виконання яких забезпечується державним примусом (санкціями). Над законами, що приймалися обраним народом парламентом, не існувало контролю, у тому числі й для забезпечення прав людини як головного чинника обмеження державної влади, а природне право не було юридичною підставою для визнання актів законодавця нечинними.
По суті тривалий історичний період французька держава була поліцейською (авторитарною) державою, аж поки у 1875 році не була прийнята Конституція Франції, яка закріплювала французький парламентаризм: сильний парламент, слабкий уряд і потужний державний апарат; права громадян в публічній сфері захищали спеціалізовані адміністративні трибунали на чолі з Державною радою. Після Другої світової війни у Франції була прийнята Конституція 1946 року, яка закріпила владу політичних партій, які перетворили парламент у дискусійний клуб; уряди при цьому змінювались періодично, що суттєво ослаблювало виконавчу владу. Перманентні парламентські та урядові кризи послужили підгрунтям для приходу до влади генерала Шарля де Голля, який, очоливши уряд, запропонував у 1958 році французам затвердити на загальнонаціональному референдумі діючу нині з деякими змінами і доповненнями Конституцію Франції 1958 року.Зміни у природно-правовій концепції та правовій державі у Франції відбулись у 1971 році, коли Конституційна рада Франції визнала неконституційним закон, який диспропорційно обмежував свободу об'єднань громадян. Мотивуючи таке рішення, Конституційна Рада послалася на конституційні принципи, Декларацію прав людини та громадянина 1789 року, преамбулу до Конституції Четвертої Республіки та «республіканську традицію». Орган конституційного контролю дійшов висновку, що «закони не є вираженням спільної волі до того моменту, доки вони не відповідають Конституції.»
Конституція Франції 1958 року була складена молодими членами Державної Ради під керівництвом міністра юстиції М. Дебре; її ідеологом був Р. Капітан, який виступав за сильну виконавчу владу на чолі з президентом.
Конституція 1958 року суттєво відрізнялася від попередніх парламентських конституцій 1875 і 1946 роки: вона заснувала пост Президента, що обирався непрямим голосуванням у парламенті, але мав широкі повноваження у сфері виконавчої влади, а також Прем'єр-міністра, який очолював Уряд і діяв під керівництвом Президента.
Таким чином, Франція еволюціонувала від парламентського режиму до режиму «напівпрезидентської» республіки.У 1962 році пройшов референдум, на якому громадяни Франції схвалили пропозицію глави держави, генерала де Голля обирати Президента країни безпосередньо народом.
У 2000 році парламент проголосував за поправку до Конституції, якою скорочувалася тривалість одного терміну правління Президента з 7 до 5 років. Фактично в такому вигляді Конституція почала діяти з 2002 року — часу переобрання Ж. Ширака на другий президентський пост.
Сучасний французький конституціоналізм базується на сильній президентській влади, раціоналізованому парламентаризмі та обмеженій ролі конституційної юстиції. Конституція V Республіки є частково кодифікованою, структура якої виражає тяглість цілого комплексу конституційних процесів з часів Французької революції. Спадщина французького конституціоналізму впливає на функціонування інститутів державної влади та інших елементів політичної системи суспільства. Сьогодні Конституція V Республіки у матеріальному значенні існує у вигляді т.зв. «конституційного блоку» («bloc de constitutionnalite»). За своєю структурою «конституційний блок» складають Декларація прав людини і громадянина (1789), Преамбула Конституції IV Республіки (1946), Конституція V Республіки (1958) та основоположні принципи права, які «виводить» Конституційна рада у результаті розгляду конституційних спорів. Доктрина «конституційного блоку» сформульована Конституційною радою при вирішенні справи про асоціації (1972), відповідно до якої основні права і свободи індивіда є невідчужуваними і вони складають невід’ємну частину Конституції V Республіки. Конституційна рада визнала, що права і свободи індивіда пройшли складну еволюцію, але маючи «непорушне ядро», є основою для «виведення» основних принципів права, які пронизують конституційну систему V Республіки.
Найбільш лаконічно ідея французького конституціоналізму була сформульована у французькій Декларації прав людини і громадянина 1789 р.: «Суспільство, де не забезпечено гарантію прав людини і немає розподілу влад, не має конституції.»
Декларація 1789 р.
і Преамбула 1946 р. містять положення, які переважно стосуються прав і свобод людини, затвердження принципів національного суверенітету, визнання народу в якості єдиного джерела влади. Конституція підтверджує верховенство основних прав і свобод, визнаючи за ними значення загальних принципів права.Конституція 1958 р. закріплює республіканську форму правління у Франції, причому застерігає, що дана форма правління не може бути предметом перегляду. Основний закон визначає відданість Франції принципам правової, світської й соціальної держави, що знаходить своє відображення як у положеннях Конституції, так і в поточному законодавстві.
Основна маса статей конституційного тексту 1958 р. присвячена організації публічної влади у Франції: Конституція детально визначає статус і повноваження Президента Республіки, більш лапідарно — місце та роль Уряду, характер його взаємин з Парламентом. Широкі повноваження одноособового глави держави урівноважуються наявністю інституту парламентської відповідальності уряду.
Конституція містить розгорнуті положення, що стосуються організації законодавчої влади, визначає статус Конституційної Ради, закріплює незалежність судової влади і містить деякі норми, що стосуються організації самоуправління на місцях.
Конституційний контроль. Створений Конституцією 1958 року Конституційна Рада є квазісудовим органом конституційного контролю. Рада визначає відповідність проектів французьких законів: Конституції П'ятої республіки від 4 жовтня 1958 р., Декларації прав людини і громадянина від 26 серпня 1789 р., Конституційному закону від 3 червня 1958 р., Преамбулі до конституції Четвертої республіки від 27 жовтня 1946 р., Декларації від 13 грудня 1999 р.
При цьому Конституційна Рада здійснює лише превентивний контроль за відповідністю законопроектів Конституції та не може скасувати чинний закон. Сфера повноважень Конституційної Ради поширюється на законопроекти прийняті, але такі, що не набрали чинності після промульгації й були відразу оскаржені уповноваженим суб'єктом (Президентом Республіки, Прем'єр-міністром, Головою Сенату чи Головою Національних зборів, не менш як 60 депутатами або сенаторами).
Громадяни не наділені правом на безпосереднє звернення до Конституційної Ради, однак конституційна реформа 2008 року уможливила таке звернення у зв'язку з неконституційністю законодавчих положень, що порушують права і свободи, через Касаційний Суд або Державну раду.Конституційна Рада вирішує також питання про конституцій- ність міжнародних договорів та може призупинити ратифікацію міжнародного договору до внесення відповідних змін до Конституції.
Перегляд прийнятих на референдумі законів до повноважень Конституційної Ради не належить. Даний орган контролю також вирішує питання про статус правових документів («закон або під- законний акт?») і про розмежування повноважень між законодавчою й виконавчою владою. Конституційна рада стежить за проведенням виборів Президента Республіки, визначає їхні результати, проголошує знову обраного Президента Республіки, визначає порядок здійснення обов’язків глави держави у випадку вакансії на цьому пості згідно зі статтею 58 Конституції. Окрім того, Рада підсумовує результати референдумів. Конституційна рада також виносить рішення про правильність обрання депутатів і сенаторів, якщо воно оспорюється згідно із статтею 59 Конституції. Конституційна рада консультує Президента Франції про існування підстав для введення надзвичайного стану (ст. 16 Конституції).
Рішення Конституційної ради оскарженню не підлягають і відповідно до статті 62 Конституції «обов’язкові для всієї публічної влади, для всіх адміністративних і судових органів».
Відповідно до діючих положень статті 56 Конституції Конституційна рада складається з дев’яти членів, повноваження яких тривають дев’ять років і не підлягають поновленню. Конституційна рада обновляється на одну третину кожні три роки. Три члени призначаються Президентом Республіки, три — Головою Національних зборів, три — Головою Сенату. Крім дев’яти членів, зазначених вище, у Конституційну раду по праву довічно входять колишні Президенти Республіки. Голова Конституційної ради призначається Президентом Республіки.
При цьому його голос є вирішальним у разі однакового поділу голосів. Однак конституційним законом 2008 року, відповідні положення якого набирають чинності згідно із законами і органічними законами, необхідними для їх застосування, порядок формування складу Конституційної ради дещо модернізований. Так, відповідно до вказаних змін призначення членів Конституційної ради Президентом Республіки може бути реалізоване після публічного висновку компетентної постійної комісії кожної палати. Президент Республіки не може зробити призначення, коли сума голосів «проти» у кожній комісії становить щонайменше три п’ятих від суми голосів, поданих в обох комісіях. Закон визначає, які постійні комісії є компетентними для відповідних постів і посад. Так само призначення членів Конституційної ради головами кожної з палат провадяться тільки на підставі висновку компетентної постійної комісії відповідної палати.Президент Республіки. У Франції втілена модель організації публічної влади, у конституційній системі якої посідає центральне місце глава держави — Президент із його «арбітражними» функціями. Сутність президентського арбітражу полягає в тому, що: «Президент слідкує за додержанням Конституції. Він забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічної влади, а також наступність держави. Він є гарантом національної незалежності, територіальної цілісності, додержання угод Співтовариства і міжнародних договорів» (стаття 5 Конституції). Конституційний закон від 23 липня 2008 року модифікував Розділ ІІ Конституції «Президент Республіки», де-в-чому обмеживши повноваження Президента, зокрема, у сфері «виключних повноважень». Однак такі зміни суттєво не вплинули на правовий статус Президента Франції.
Президент Республіки очолює Раду Міністрів, призначає Прем’єр-міністра, а за його поданням — інших членів Уряду та припиняє їх повноваження. Президент підписує ордонанси і декрети, прийняті Радою Міністрів. Після консультації з Прем’єр- міністром і головами палат Президент може оголосити про розпуск Національних зборів. Президент Республіки промульговує прийняті Парламентом закони протягом 15 днів після прийняття. Він також може протягом цього строку застосувати право вето до закону: «зажадати від Парламенту нового обговорення закону або деяких його статей. У цьому обговоренні йому не може бути відмовлено».
Президент наділений правом помилування в індивідуальному порядку, акредитує послів та надзвичайних посланників в іноземних державах, є головнокомандувачем збройних сил.
Президент Республіки обирається на п’ять років загальними прямими виборами. Конституційними змінами 2008 року встановлене обмеження на кількість «президентських мандатів»: ніхто не може здійснювати більше двох президентських мандатів підряд.
Оскільки засідання уряду очолює президент, то вплив президента на політичний курс уряду є вирішальним. Разом з тим процедура контрасигнації актів президента з боку прем’єр-міністра обмежує конституційні прерогативи глави держави. Це зумовлює на деяких етапах «дуалізм» виконавчої влади у тих випадках, коли опозиційна до політичного курсу президента парламентська більшість формує склад уряду.
Уряд Франції — колегіальний орган, що здійснює виконавчу владу у Франції. Відповідно до Конституції 1958 року функціонують Рада міністрів — збори міністрів під головуванням Президента Республіки — і Кабінет Міністрів — збори міністрів під головуванням Прем’єр-міністра. Відповідно до статті 20 Конституції Уряд визначає й проводить політику нації. Уряд несе відповідальність перед Парламентом відповідно до порядку, передбаченого Конституцією. Діяльністю Уряду керує Прем’єр-міністр, який забезпечує виконання законів. Прем’єр-міністр може делегувати свої повноваження міністрам.
Парламент. Специфічною у Франції є система представницької демократії, яка втілюється у концепції раціоналізованого парламентаризму. За цією концепцією законодавчі повноваження парламенту обмежені виключним переліком повноважень у Конституції; з певних питань парламент приймає «рамкові закони», які детально регламентуються урядом; поза законодавчою сферою парламенту існує сфера «регламентарних повноважень» президента та уряду; широко застосовується інститут делегованого законодавства; у ході законодавчої процедури за пропозицією уряду можуть закінчуватися дебати стосовно законопроекту і прийматися рішення по суті; якщо парламент у 70-денний строк не схвалює бюджетний законопроект, набирає чинності урядовий бюджетний законопроект, попередньо внесений урядом на розгляд у парламент.
Законодавча влада у Франції належить парламенту, який складається з двох палат: Національних Зборів та Сенату.
Конституційні зміни 2008 року пом’якшили дію французької моделі «раціоналізованого парламентаризму», який був закладений в основу взаємовідносин законодавчої та виконавчої влади Конституцією 1958 року — посилили статус парламенту, закріпивши за ним три основні функції: прийняття законів, контроль за діяльністю Уряду та оцінка публічної політики.
Разом з тим у Конституції міститься вичерпний перелік питань, з яких парламент може приймати закони. Законом визначаються громадянські права та основні гарантії здійснення публічних свобод, обов’язки, що стосуються громадян особисто і їхнього майна, відносини громадянства тощо. Законом також встановлюються норми щодо порядку виборів у палати Парламенту, збори місцевого рівня тощо. Конституцією передбачене прийняття законів-принципів, фінансових та програмних законів. Усі інші питання регулюються нормативними актами уряду. З деяких питань парламент видає закони-рамки, тобто встановлює лише загальні принципи (детальну регламентацію здійснює виконавча влада), з інших — приймає закони прямої дії. Президент Республіки, поза участю парламенту, може виносити законопроекти на референдум. Парламент на прохання Уряду може тимчасово делегувати йому повноваження щодо врегулювання шляхом видання ордонансів питань, які належать до сфери законодавчого регулювання.
Судова система Франції побудована за класичним інстан- ційним принципом. На чолі системи загальних судів стоїть касаційний суд, який складається з п'яти палат у цивільних справах та однієї палати у кримінальних справах. До судової системи Франції належать також апеляційні суди та спеціалізовані трибунали, торгові трибунали та ради прюдомів — органи вирішення індивідуальних судових спорів. За рішенням двох палат парламенту може створюватися Високий суд правосуддя для розгляду кримінальних справ за звинуваченням Президента у державній зраді, а також міністрів у скоєнні злочинів під час виконання повноважень. Систему органів адміністративної юстиції очолює Державна рада, яка має право розглядати скарги на президентські та урядові декрети та акти міністерств і відомств. У країні діють також 25 адміністративних трибунали.
Призначення та звільнення суддів усіх судів, а також притягнення їх до дисциплінарної відповідальності входить до компетенції Вищої ради магістратури, яку очолюють Президент, а за його відсутності — міністр юстиції.
Місцеве самоврядування. Французька Республіка — децентралізована держава; відносно донедавна її адміністративно- територіальний устрій відтворював централізовану модель, утворену у часі Французької революції. Шляхом прийняття ряду законів про децентралізацію на рубежі ХХ-ХХІ ст. були проведені радикальні реформи територіального устрою. В якості складових частин адміністративно-територіальної структури Франції виступають: комуна, кантон, округ, департамент та регіон. Система самоврядування функціонує у республіці на рівні трьох із них — комуни, департаменту та регіону.
«Низовою» адміністративно-територіальною одиницею є комуна. У ній за мажоритарною системою обирається рада строком на шість років. Рада обирає мера та віце-мерів, наділених відповідними управлінськими функціями. До відання комун належать: водопостачання, муніципальні бібліотеки, музеї тощо. Комунальна (муніципальна) рада приймає бюджет, встановлює місцеві податки, розпоряджається майном комуни, затверджує службовців, приймає програми розвитку тощо.
У департаментах, у тому числі заморських, за мажоритарною системою строком на 6 років обирається генеральна (департаментська) рада, яка відає тими ж питаннями, що й комунальна рада, але при цьому наділена ширшим колом повноважень. Регіональна рада є головним представницьким органом регіону. Члени регіональної ради обираються шляхом загальних і прямих виборів на основі пропорційної виборчої системи.
Література: Ардан Ф. Франция: государственная система. М., 1994; Жакке Ж. П. Конституционное право и политические институты. М., 2002. Favoreu L., Gala P., Ghevontian R., Mestre J.-L., Pfersmann O., Roux A., Scoffoni G. Droit constitutionnel. 10-e ed. Paris:Dalloz, 2007.