Терміни конституційного права на літеру М

Марксизм — суспільно-політична течія, яка ґрунтується на класовому підході трактування легітимності держави, відповідно до якої політична влада є «організаційне насилля одного класу для придушення іншого».

Сучасний неомарксист І. Валерстайн стверджує, що віра лі­бералізму у абстрактні правила, які зумовлюють соціальний поря­док на основі індивідуальної свободи, не відповідає сучасним реа­ліям. Він демонструє це на прикладі зростання ролі крупного капі­талу та транснаціональних корпорацій при здійсненні політики. Виборчі реформи та «деякі елементи держави добробуту» не забез­печують справедливий соціальний порядок. Зокрема, також крити­куються ідеї раціональності, на якій базується сучасне трактування соціальних систем. Визнається, що соціальні науки не є неупере- дженими і не можуть запропонувати загальні та універсальні істи­ни. Тому соціальні науки повинні визнати, що істини «якщо взагалі існують, складні, суперечливі та багатоманітні»; вони покликані «шукати не просте, а найбільш адекватну інтерпретацію складно­го»; насамкінець, «раціональність заснована на сумісності політики і моралі, а роль інтелектуалів полягає в тому, щоб виявити історич­ні альтернативи, які стоять перед нами».

Сучасні неомаркистські трактування конституції засновані на критиці ідей лібералізму. Зокрема, розглядаючи зміну сучасної концепції суверенітету мають на увазі заснування мереживного суверенітету як засобу легітимації існування публічної влади у ви­гляді імперії. Мережа субнаціональних, національних та супрана- ціонального суверенітетів є засобом легітимації імперій модерного типу. У контексті процесів глобалізації модерна імперія, взявши на озброєння ідеї лібералізму утверджує несправедливий світовий по­рядок, засобами якого є міжнародне право та супранаціональні ін­ститути. При цьому такий світовий порядок часто виправдовується ідеями захисту прав людини.

Один із головних представників неомарксизму Е. Валлерс- тайн у сучасній міжнародній системі виділив три основні сегменти: Центр, Семіпериферію, Периферію.

Центр — група найрозвиненіших (економічно) та наймогут- ніших капіталістичних країн, які домінують у світовій економіці та політиці.

Семіпериферія — група середньо або нерівномірно розвине­них країн, які, незважаючи на відносно незалежне положення, пе­ребувають під впливом Центру.

Периферія — економічно відсталі країни, які повністю залежать від Центру та перебувають під його опосередкованим контролем.

Усі сегменти утворюють єдину глобальну світову систему, в якій економіки країн Центру не можуть ефективно розвиватись у межах національних кордонів, а процвітання вони можуть досягну­ти лише у глобальній економічній системі. Політика держав Центру спрямована на відкритість національних економік та лікві­дацію митних бар'єрів. Семіпериферійні та периферійні країни ма­ють досить мало можливостей для самостійного розвитку, оскільки перебувають під тиском Центру. Система світового капіталізму полягає в експлуатації Периферії з боку Центру та у його активній економічній та політичній експансії щодо семіпериферійних країн (це йдеться, про колишні соціалістичні країни). У всіх сегментах системи роль держави занижується, що пояснюється впливом ве­ликих і могутніх субнаціональних груп на політику урядів.

У світовій історії капіталізм є унікальною суспільною систе­мою, побудованою на відкритості та експансивності, що визначило її глобальний характер. На думку І. Валлерстайна, капіталізм ще не вичерпав можливостей свого розвитку, і його майбутнє пов'язане з подальшою глобалізацією, але йому загрожують антисистемні рухи найрізноманітнішого спрямування (наприклад, расизм, фундамен- талізм чи націоналізм). У сучасному світі вступили у протиборство між собою дві тенденції діаметрально протилежного спрямування: глобалістична (системна) та контрглобалістична (антисистемна). Як наслідок, у сучасних міжнародних відносинах спостерігається фаза дезінтеграції, ознаками якої є численні локальні конфлікти. І. Валлерстайн вважає, що «Найближчі 25-50 років будуть вирізня­тись не стільки функціонуванням світового ринку, скільки діяльні­стю світових політичних та культурних структур. Найважливіше, що держави будуть постійно втрачати свою легітимність, і тому для них виявиться важко забезпечувати як мінімальну внутрішню безпеку, так і безпеку у міждержавних відносинах.»

Література: Валлерстайн И. Конец знакомого мира: Социология ХХІ века. М., 2004; Валлерстайн И. После либерализма. М., 2003; Маркс К. і Енгельс Ф. Твори. Т. 1-50. К., 1968-1985.

Міністерство (пізньолат. тіпізїсгіаісз, від лат. тіпізїсгіит — служба, посада) — центральний орган виконавчої влади, який очо­люється міністром і реалізує політику у певному напрямі державної політики. Провідне місце міністерства зумовлене тим, що лише йо­го керівники входять у склад Кабінету Міністрів і безпосередньо беруть участь у визначенні державної політики, тобто головним завданням міністерства є формування державної політики у відпо­відних сферах державного управління. При визначенні цих сфер має забезпечуватися принцип, за яким не повинно бути жодного питання державної політики, за яке б не відповідав конкретний член уряду. Тобто всі питання урядового політичного курсу пови­нні розподілятися між міністрами за їх функціональною спрямова­ністю.

В одному із проектів закону про міністерства та інші центра­льні органи виконавчої влади розкривали міністерства як провідні органи «у системі центральних органів виконавчої влади, які здійс­нюють функції з формування та реалізації державної політики у відповідних секторах державного управління, спрямованої на ви­конання Програми діяльності Кабінету Міністрів України». Проект закону також визначає засади розподілу питань державної політики між міністерствами.

У європейській доктрині під міністерством розуміють різно­вид центральних органів виконавчої влади, що мають дві основні ознаки: 1) відповідальність за розробку державної політики; 2) очо- лення політиком, а не державним службовцем. У більшості євро­пейських країн міністерства разом із політичними функціями також здійснюють і управлінські функції, хоча інколи таке розмежування не є очевидним. Наприклад, у Швеції завдання міністерств — фор­мування політики, тобто обслуговування міністра в якості політи­ка, а всі управлінські функції виведені організаційно за межі мініс­терства і їх здійснюють спеціалізовані «виконавчі агенції».

Функціонування міністерств та їх організація має відповідати вимогам ефективності й дієвості; правові процедури — вимогам процедурної економії та принципу правової визначеності. У взає­мовідносинах із громадянами міністерств повинні дотримуватися принципів законності, довірливості та публічності.

Можуть існувати різні принципи визначення компетенції мі­ністерств, серед яких основними є: функціональний, галузевий та територіальний. Відповідно до функціонального принципу органі­зації міністерство здійснює свою компетенцію в різних галузях життєдіяльності суспільства за однією або кількома функціями держави. В основі галузевого принципу лежить зосередження дія­льності міністерства в межах однієї або кількох галузей, сьогодні це, зазвичай, є анахронічним. Територіальні міністерства, утворю­ються з метою забезпечення особливого правового режиму управ­ління певними адміністративними одиницями, територіями, що ба­зується на урахуванні національно-культурних, історичних, соціа­льно-політичних, демографічних особливостей.

Міністр — посадова особа, яка має політичний характер, за­звичай, очолює міністерство, є підзвітною парламентові або/та гла­ві держави і несе відповідальність за його діяльність. Згідно зі стат­тею 6, частиною 3 Закону про Кабінет Міністрів посади міністрів є політичними і на них не поширюються норми законодавства про державну службу та норми трудового законодавства. Для чіткого розуміння відмінності політичних посад від посад державних слу­жбовців, у першу чергу необхідно провести різницю між політич­ними та управлінськими рішеннями у виконавчій владі, оскільки головним завданням уряду будь-якої країни в сучасному світі є фо­рмування державної політики.

Специфіка правового статусу міністра проявляється за таки­ми ознаками, які й визначають особливий політичний характер за­йманих ним посад. Насамперед, це особливий порядок зайняття посад М, який визначається Конституцією України. Особливим є і порядок припинення повноважень міністром, оскільки характер­ною рисою є строковість її обіймання, а також можливість звіль­нення в якості конституційно-правової відповідальності.

Іншою ознакою статусу міністра є характер повноважень та спосіб їх реалізації. Згідно з Конституцією України для реалізації завдань, які стоять перед урядом, міністри мають керуватися кри­теріями політичної доцільності, проявляти політичну волю, оскіль­ки межі визначені законами та актами Президента надто широкі, щоб знайти відповіді на всі запитання, які виникають. Як правило, уряд є синтезатором політичних позицій глави держави і парламе­нтської більшості, виразником їх узгодженої волі. Концептуальне викладення стратегії діяльності уряду, засоби і строки виконання взятих ним зобов’язань повинні міститися у Програмі діяльності Кабінету Міністрів, яку він розробляє з наступним схваленням па­рламентом.

Міністра у правовому аспекті відрізняє від інших політиків те, що він є не лише носіями певних політичних ідей та бере участь у політичних процесах держави як представники певних політич­них сил, але й має владні повноваження, яких він набуває за особ­ливими процедурами — внаслідок обрання чи призначення для ре­алізації політичної програми на відповідних політичних посадах. У механізмі виконавчої влади необхідно виділити повноваження мі­ністра щодо контрасигнації правових актів Президента з питань, визначених Конституцією України.

Міністри на відміну від державних службовців несуть консти­туційно-правову відповідальність, а не дисциплінарну. Головною вимогою до політичних діячів є не виконання трудових функцій, а досягнення чи збереження певного стану у державі чи у дорученій сфері управління, на основі чого і визначається діяльність і бездія­льність політиків.

Можна виділити також інші ознаки, які відрізняють міністрів від державних службовців. Зокрема для претендентів на політичні посади є необов’язковим наявність досвіду роботи у певній галузі чи певної освіти, не передбачається проходження конкурсу на пе­ревірку професійних якостей. Головним чинником під час призна­чення чи обрання на посаду міністра є підтримка особи впливови­ми політичними групами, яка є результатом її політичної орієнтації та ділових якостей. Державні службовці, навпаки, повинні бути політично нейтральними і неупередженими до легітимного керів­ництва держави.

Місцеве самоврядування — 1) інститут сучасного конститу­ціоналізму; 2) елемент системи конституційного ладу; 3) право тери­торіальної громади — жителів села або добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища чи міста — самостій­но вирішувати питання місцевого значення; 4) політико-правовий інститут демократії, який гарантує участь жителів територіальних колективів в управлінні публічними справами місцевого значення;

5) вид публічної (муніципальної, публічно-самоврядної) влади;

6) інститут громадянського суспільства; 7) вид соціального управ­ління.

Основні теорії місцевого самоврядування. Ідейним джере­лом місцевого самоврядування є вчення про природне право. Пер­винно ідея місцевого самоврядування в основному мала на меті розвиток у громадян відчуття належності до однієї спільноти (гро­мади). На становлення доктрини місцевого самоврядування мали вплив представники утопічного соціалізму і комунізму (Т. Мор, Т. Кампанелла, А. Сен-Сімон). У ХУІІІ ст. Американська та особ­ливо Французька революції викликали до життя організовані та різноманітні системи місцевого самоврядування, надаючи їм функ­цію вираження й охорони прав і свобод людини та громадянина. Форми практичного втілення місцевого самоврядування у різних державах є відмінними, мають свої неповторні, історично зумовле­ні особливості. Виникнувши одночасно з парламентом та іншими інститутами демократичного режиму, категорія місцевого самовря­дування в ході науково-теоретичного осмислення увібрала в себе особливості, що знайшли своє відображення в різних підходах до місцевого самоврядування.

Теорія природних прав вільної громади (Г. Аренс, Н. Гербер, О. Гірке, А. де Токвіль, О. Лабанд, Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Ресслер, Шеффле, Б. М. Чичерін) обґрунтовує ідею суверенітету територіальної громади. Ця теорія поряд з трьома загальновизна­ними конституційними гілками влади (законодавчою, виконавчою та судовою) вимагала визнати й четверту — громадівську (муніци­пальну або комунальну) гілку влади. Громада має право на само­стійне та незалежне від центральної влади існування, причому держава не утворює, а лише визнає її. Згідно з цією теорією, соціа­льна основа муніципальної влади (місцевого самоврядування) — громада з її звичаєвим правом як територіальний колектив людей, що проживають спільно, сформувалася раніше за державу, яка у свою чергу є «федерацією» громад. Громада є інституцією, рівною державі. Громада має самостійне, природне право на існування. Тому право територіальної громади самостійно вирішувати питан­ня місцевого значення, регулювати свої власні справи без втручан­ня держави має природний та невідчужуваний характер (за певною аналогією з природними правами людини). Мала суттєвий вплив на розвиток законодавства першої половини ХІХ ст., знайшовши своє відображення у положеннях Конституції Баварського королівства 1818 р., преамбула якої, зокрема, передбачала «відродження громад шляхом повернення їм управління справами, які стосуються їх вла­сних інтересів», Конституції Бельгії 1831 р., у якій йшлося про особливу «громадівську» владу, а також у розробленій франкфурт­ськими Національними зборами Конституції 1849 р., яка містила статті про особливі основні права громад. Суттєвого впливу цієї доктрини місцевого самоврядування зазнавала російська наукова думка, знайшовши своє відображення у слов'янофільських ідеях про особливий шлях руської держави та уявлення про природні права громади.

Громадівська теорія (В. Лешков, О. Васильчиков) розглядає його первинні суб'єкти місцевого самоврядування — громади — як самостійне джерело публічної влади, яка належить не державі, а є самостійною муніципальною владою. Прихильники цієї теорії роз­глядають первинні суб'єкти місцевого самоврядування — громади як самостійне джерело публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною. Ця теорія виходить з протиставлення територіальної громади державі, громадських інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава здійснювали свої власні інтереси. Про­тиставлення громадських та державних інтересів є одним з чинників повної самостійності органів самоврядування. Започаткована прак­тикою державотворення Сполучених Штатів Америки. Адже добре відомо, що країна розвивалася із самоврядних громад переселенців- колоністів, які згодом об’єдналися в державні утворення — штати, а вони — у федерацію Сполучених Штатів Америки.

Громадсько-господарська теорія (Р. Моль, О. Васильчиков) намагається обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінно­го від держави суб’єкта права та акцентує увагу на змісті комуна­льної діяльності. В основі цієї теорії місцевого самоврядування — позичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив — це елемент насамперед грома­дянського суспільства. Муніципальна влада — недержавна за сво­єю природою, має власну компетенцію у сфері неполітичних відно­син, до яких держава байдужа, а саме — у місцевих громадських і господарських справах. У ці місцеві справи держава не втручається і вони вирішуються самими територіальними громадами. Питання ж політичні належать до компетенції державної влади.

Державницька теорія (Л. Штейн, Р. Ґнейст) розглядає місце­ве самоврядування не як автономну форму публічної влади, приро­дне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну з форм організації місцевого управ­ління, тобто як один із способів децентралізіції державної влади на місцевому рівні. Ця теорія мала у свій час найбільше поширення у континентальній Європі. Прихильники цієї теорії виступають лише за певну правову, організаційну, фінансову автономію місцевого самоврядування та його органів стосовно центральних та місцевих органів державної влади, але не самої цієї влади. Місцеве самовря­дування розглядається як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб’єктів (місцевого насе­лення та його органів). За таких умов місцеве самоврядування ор­ганічно вписується в механізм демократії, оскільки його коріння — у тій владі, джерелом якої є народ, а не його частина (громада), а об­сяг повноважень — у законі, в якому, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього народу. При розгляді характерних ознак міс­цевого самоврядування сформувалися два основних напрями в ра­мках загальної державницької теорії місцевого самоврядування — політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн). Прихильники Р. Гнейста вбачали підстави самостійності органів самоврядування в особливостях порядку їх формування, заміщення окремих місце­вих посад. Особливості особистого статусу органів самоврядуван­ня, на їхню думку, полягають або в тому, що ці особи, працюють безоплатно, або в тому, що ці особи займають свої посади на вибо­рній основі, а не за призначенням. Р. Гнейст убачав істотну відмін­ну ознаку самоврядування в тому, що посади самоврядування є по­чесними: вони заміщуються за призначенням від уряду, але є безо­платними; у безоплатності він вбачав гарантію незалежності від центральної адміністрації. Послідовники Л. Штейна вбачали під­стави самостійності у тому, що вони є не безпосередньо органами держави, а органами місцевої спільноти, на яку держава покладає вирішення певних завдань державної влади. Вони розглядали гро­маду як територіальну корпорацію, яка виступає щодо держави як особлива юридична особа публічного права. Самостійність місце­вих спільнот має вираження у тому, що вони можуть мати свої осо­бливі громадянські права: бути власниками, вступати у різноманіт­ні зобов’язальні відносини. Така майнова правоздатність місцевих спільнот надає їм самостійності стосовно держави, але ще не вста­новлює місцеве самоврядування. Суб’єктами самоврядування вони є лише настільки, наскільки держава покладає на них здійснення функцій державного управління.

Анархістські теорії самоврядування (М. Бакунін, П. Кропоткін, П. Прудон) базувалися на ідеях децентралізму, федералізму, авто­номії, а також самоврядування, самоорганізації і саморегуляції особи, соціальних груп, регіонів тощо. У проектах анархістів пла­нувалося утворити місцеві представницькі органи громадського са­моврядування — міські союзи та ради, міські думи та районні упра­ви; місцеві органи громадського управління (виконавчі органи) — місцеві Палаци Злагоди, виконкоми союзів та рад, анкетно- статистичні бюро; інші інституції — виборний суд, міліція (міська армія), добровільна армія самооборони, різні «громадські служби» тощо. Крім того, відповідно до теорії анархізму проголошувалися різні форми безпосередньої демократії та громадської самодіяльнос­ті — збори, асоціації, товариства, союзи, клуби тощо, які мали ком­пенсувати в організаційному плані відсутність держави. П. Прудон, по суті ототожнюючи самоврядування і анархію, розумів федерацію як договір, контракт, угоду, союз, завдяки якому група глав сімей, об’єднання кількох громад або держав зобов’язуються одне перед одним проводити спільний курс. На місце сучасної йому централізо­ваної держави слід поставити союз, створений за двома напрямами: територіально — по комунах і провінціях та адміністративно — за окремими галузями суспільного життя.

Теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб (О. Градовський, Г. Єллінек, О. Лабанд) виникла на базі державницької теорії місце­вого самоврядування. Сутністю місцевого самоврядування є функ­ціонування самоврядних одиниць, які є відокремленими від держа­ви публічно-правовими особами. Права органів місцевого самовря­дування є невід’ємними і недоторканими для держави. Органи міс­цевого самоврядування здійснюють волю не держави, а місцевих співтовариств, у яких є особлива мета та інтереси, що відрізняють­ся від мети та інтересів держави.

Теорія муніципального (комунального) соціалізму (С. Уебб, Шиппель, Зюдскум, М. Загряцков, М. Курчинський) являла собою сукупність програмних положень та установок, спрямованих на забезпечення якомога повнішо демократизації місцевого життя. Першою вимогою, яка містилася в муніципальних програмах полі­тичних партій, — наділення міської та сільської громади правами більш широкої автономії. Ще одна вимога полягала у збільшенні представництва населення в органах місцевого самоврядування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму сподівалися шляхом послідовних реформ, зміни державного та громадського життя без різких стрибків та потрясінь, перебудувати сучасне життя на нових засадах. Тобто її ідеологи виходили з можливості соціалістичної еволюції буржуазного місцевого самоврядування як одного з шля­хів безреволюційної трансформації сучасного суспільства у соціа­лістичне. Утворення на місцях оплотів демократії, здатних проти­стояти центральним органам, розширення прав місцевого самовря­дування у політичній сфері тлумачилося прихильниками муніципа­льного соціалізму як докорінна зміна влади у суспільстві.

Теорія функціонального представництва (Дж. Коул, С. та Б. Уебб) виникла у 20-30-х рр. ХХ ст. переважно пов’язана зі зміцненням руху тред-юніонізму. Її сенс у тому, що у місцевому управлінні мають бути представлені не групи тиску з середнього класу, а гільдії трударів різних ремесел і професій. Оскільки виро­бники водночас є і користувачами, функціональне представництво має забезпечити більш повне поєднання інтересів членів місцевих спільнот. Ця ідея була підтримана ідеологами муніципального со­ціалізму, які вважали, функціональне представництво таким же не­обхідним, як і територіальне, та вносили до останнього ідеї «сусід­ського самоврядування».

Теорія муніципального дуалізму є спробою синтезу позитив­них сторін громадівської та державницької теорій і виходить з по­двійного характеру муніципальної діяльності — самостійного ви­рішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій. Органи місцевого самоврядування є незалеж­ними від держави лише в суто місцевих справах, відповідно до принципу субсидіарності, а в сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження. Відпові­дно до цього ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані «власні» і «делего­вані». При вирішенні власних справ органи місцевого самовряду­вання мають діяти незалежно і самостійно від державних органів, дотримуючись закону, а при вирішенні «делегованих» — під контро­лем та адміністративним контролем держави. Вони поєднують у собі функції органів місцевого самоврядування з функціями держа­вного управління на місцях, виступаючи органами з «подвійною» чи «двоєдиною» політико-правовою природою.

Теорія соціального обслуговування пов'язана з теорією держави соціального добробуту. Муніципалітети проголошуються інстру­ментом соціального обслуговування, який забезпечує та охороняє однаковою мірою інтереси усіх класів та прошарків суспільства. Пануюча на Заході, зокрема у Сполучених Штатах Америки, теорія соціального обслуговування, тлумачить функції муніципалітетів як один з проявів надкласової природи держави загального добробуту. В основі цієї теорії — наголос на здійсненні муніципалітетами од­ним із основних своїх завдань — пропонування послуг своїм меш­канцям, організація обслуговування населення.

Основоположні ідеї і принципи цих теорій знайшли своє вті­лення у муніципальній практиці країн, в яких визнається та діє міс­цеве самоврядування, його різноманітних моделях і системах, а та­кож у міжнародних документах, так званих міжнародних стандар­тах місцевого самоврядування.

Моделі місцевого самоврядування відображають певні тра­диції державотворення та функціонування публічної влади, меха­нізм взаємодії державної влади та місцевого самоврядування, а та­кож конкретно-історичні обставини.

Англосаксонська модель місцевого самоврядування (Великобри­танія, Сполучені Штати Америки, Канада) ґрунтується на широкій автономності муніципалітетів. Вона характеризується наявністю міс­цевого самоврядування на всіх рівнях нижче держави, суб'єкта феде­рації чи регіону. Водночас відсутні адміністративно-територіальні одиниці загального характеру. Вона не передбачає призначення з центру чиновників на місцях для контролю за діями органів місцевого самоврядування. Такий контроль здійснюється шляхом фінансових ревізій, міністерських інспекцій, судового контролю.

Романо-германській (континентальній) системі місцевого самоврядування (ФРН, Франція, Італія, Польща, Росія тощо) при­таманне поєднання місцевого самоврядування із місцевим управ­лінням, тобто місцевими органами державної виконавчої влади, яке ґрунтується на інституті адміністративного контролю, що полягає у здійсненні перевірки законності дій та рішень органів місцевого самоврядування. При цьому важливе значення має функціонування системи адміністративної юстиції. Органам місцевого самовряду­вання гарантується судовий захист його прав. Зокрема, в Італії на рівні нижче області (носія політичної автономії) засновано місцеве самоврядування на рівні провінцій та комун. До системи органів місцевого самоврядування належать представницькі органи влади — ради, виконавчі — джунти, які створюються радами. У провінції функції адміністративного контролю здійснює префект, який при­значається Радою міністрів, а на рівні комуни — синдик. У цілому для континентальної моделі є характерним поєднання місцевого самоврядування з місцевим управлінням на всіх основних рівнях політико-територіальної організації публічної влади або поєднання місцевого самоврядування на низовому рівні з державним управ­лінням на вищому.

Іберійська модель місцевого самоврядування характерна для іспаномовних країн Латинської Америки. Основною рисою цієї моделі є те, що жителі територіальної громади обирають місцеву раду і головну посадову особу муніципалітету (префекта, регідора, мера). Префект, регідор одночасно очолює місцеву раду та вико­навчий орган місцевого самоврядування. У деяких державах він обирається радою та затверджується президентом або урядом. Та­ким чином в особі префекта поєднуються функції місцевого само­врядування та державного управління.

Радянська модель власне не є системою місцевого самовря­дування, тому цей термін у даному випадку є умовним. Вона пе­редбачає жорстку ієрархію представницьких колегіальних органів влади, які розглядаються як єдині носії державної влади на місцях. Ради існують на всіх рівнях адміністративно-територіального поді­лу і формують виконавчі комітети. Система контролю забезпечу­ється через механізм звітності та відповідальності рад по їх верти­калі, тобто відносини їх підпорядкування. Зрозуміло, що в даному випадку відсутній інститут адміністративного контролю. Разом з тим модель рад була фіктивною, оскільки вона виступала ширмою для управління суспільством з боку «керівної партії».

Традиційні моделі місцевого самоврядування функціонують у більшості країн Африки та Азії. У даному випадку функції місце­вого самоврядування можуть здійснювати вождями племен, родо­племінною знаттю або місцеве самоврядування опирається на тра­диційні структури суспільства, правила і процедури (наприклад, умму та адат у мусульманських країнах).

Системи, або організаційно-правові форми місцевого само­врядування. Світова практика демонструє значну різноманітність організаційно-правових форм місцевого самоврядування. Найбільш типовими є такі:

Форма «сильна рада — слабкий мер» поширилася з Великої Британії. Для неї характерним є фактичне наділення представниць­кого органу місцевого самоврядування — ради як нормотворчими, так і виконавчими повноваженнями. Рада має значні повноваження в господарських, фінансових та кадрових питаннях. Управління місцевими справами в основному здійснюється через систему галу­зевих комітетів, які створюються радою, а повноваження мера, який обирається радою (в окремих країнах, де застосовується така форма, мер може обиратися громадою), досить обмежені. Так, зви­чайно «слабкий мер» наділяється правом вето (частіше всього воно долається простою більшістю голосів членів ради), від може про­понувати раді прийняття тих чи інших рішень та головує в раді. Всі кадрові призначення «слабкий мер» здійснює лише за погодженням з радою, а ряд виконавчих функцій здійснюють посадові особи мі­сцевого самоврядування, які обираються безпосередньо громадою (скарбник, атторней, клерк тощо). Головним недоліком цієї форми є певний вакуум виконавчої влади, оскільки вона не передбачає посадової особи, яка б несла відповідальність за всі питання реалі­зації програми муніципалітету. Наслідком цього може стати дроб­лення місцевого управління та його слабка координація. Практика зарубіжних країн свідчить, що форма «сильна рада — слабкий мер» ефективна лише в умовах невеликих громад.

Форма «сильний мер — рада» набула поширення в багатьох містах Сполучених Штатів Америки починаючи з другої половини ХІХ ст. і вперше вона була закріплена у хартіях міст Бостон та Бруклін. Така форма характеризується певним дуалізмом в органі­зації муніципальної влади — мер обирається безпосередньо грома­дою, він наділяється правом вето на рішення ради, яке може бути подолане кваліфікованою більшістю голосів членів ради, готує ре­комендації стосовно нормотворчої діяльності ради, відповідає за складання та виконання місцевого бюджету, одноосібно призначає та звільняє муніципальних чиновників, розподіляє повноваження між муніципальними органами управління, вирішує інші поточні питання управління. Мер також наділяється повноваженнями пред­ставляти інтереси громади у відносинах з іншими громадами та центральною владою. Така форма відповідає умовам великої тери­торіальної громади (великого міста), складність управління якою вимагає необхідності концентрації владних повноважень і відпові­дальності в одних руках. Водночас вона може призвести до виник­нення конфліктних ситуацій між мером і радою, наприклад, у ви­падку, коли вони представляють різні політичні партії. Її ефектив­ність на практиці обумовлена особистими рисами мера — він по­винен бути одночасно і впливовим політичним лідером, і вмілим, компетентним адміністратором.

Форма «рада — менеджер» полягає у введенні інституту го­ловного адміністративного чиновника — політично нейтральної фігури, професіонала у галузі управління. Цей чиновник признача­ється і звільняється радою, а до його функцій належить спрямування та координація повсякденної діяльності муніципальних органів управління, підготовка місцевого бюджету тощо. Вперше така форма була закріплена хартією американського міста Самтер (Південна Кароліна) в 1912 р., хоча на практиці вона була запроваджена ще в 1908 р. в місті Стаунтон (штат Вірджінія). Сьогодні застосовується у Сполучених Штатах Америки, Канаді, ФРН (Північний Рейн- Вестфалія та Нижня Саксонія), Ірландії, Норвегії, Фінляндії, Шве­ції. Водночас в різних країнах вона має певні особливості. Напри­клад, в Ірландії менеджер призначається не радою, а спеціальною урядовою комісією з місцевих призначень. Щодо ради, то вона мо­же лише ініціювати (2/3 голосів своїх членів) питання про звіль­нення керівника. Головною відмінною рисою форми «рада — ме­неджер» є діловий, прагматичний підхід до питань муніципального управління, акцент на його ефективність. Рада при цьому виступає як «ради директорів», вона визначає загальний політичний курс муніципалітету. Перевага цієї форми полягає у тому, що виконавчі функції здійснюються професіоналом, який добре орієнтується в питаннях муніципального управління. Недоліком такої форми є неефективність впливу членів громади на політику, що проводить­ся адміністратором.

Комбінована форма характеризується елементами двох форм «рада — менеджер» та «сильний мер — рада». Вперше була запро­ваджена в американському місті Сан-Франциско в 1931 р. Голо­вний адміністратор підпорядкований не раді, а меру. Мер звільня­ється від рутинної адміністративної роботи і зосереджується на проблемах вирішення політичних питань. Ця форма дає змогу пев- ною мірою нівелювати недоліки інших форм організації апарату місцевої влади: наявність керівника дає можливість забезпечити професіоналізм в управлінні, а виборці мають змогу безпосеред­нього впливу на здійснення муніципальної політики, оскільки го­лосуючи «тза» чи «проти» мера, який призначає та звільняє керів­ника, вони голосують за збереження чи зміну міської адміністрації.

Комісійна форма передбачає обрання територіальною грома­дою ради комісіонерів (уповноважених) у складі трьох — семи осі­б, яка одночасно відіграє роль і представницького і виконавчого органу місцевого самоврядування. Кожний з комісіонерів при цьо­му очолює один або кілька функціонально взаємопов’язаних депа­ртаментів. Ця форма не передбачає посадової особи, яка б викону­вала функції голови місцевої адміністрації, хоча один з комісіоне­рів і наділяється титулом мера. Мер не має реальних повноважень, він головує на засіданнях ради комісіонерів та виконує представ­ницькі функції. У Сполучених Штатах Америки подібна форма вперше була запроваджена на початку ХХ ст. в місті Галвестон (штат Техас). Сьогодні вона не має широкого поширення (застосо­вується в 6% міст Сполучених Штатів Америки, в деяких містах Швеції тощо) оскільки на практиці призводить до дроблення муні­ципального управління та не забезпечує (у зв'язку з малочисельніс­тю ради) адекватного представництва інтересів різних соціальних груп населення. Її недоліками також є безконтрольність, відсут­ність необхідного досвіду управлінської роботи у комісіонерів, за­тримки у прийнятті рішень тощо.

Міжнародні стандарти місцевого самоврядування — суку­пність міжнародних конвенцій спеціального порядку, які встанов­люють визнані більшістю країн світу правила організації і діяльності інститутів місцевого самоврядування. Такими стандартами виступа­ють міжнародно-правові норми, що регламентують основні принци­пи, форми і методи здійснення муніципальної діяльності, прийняті державами світу в рамках міжнародних міждержавних організацій. Особливостями міжнародних стандартів у цій сфері є те, що вони регламентують спільно вироблені державами концептуальні підходи і міжнародно-легальні принципи становлення, формування і функці­онування інституту місцевого самоврядування на території конкрет­них держав. Інтерес окремих держав, їх груп, регіональних об'єднань, всього світового співтовариства держав до проблем роз­робки спільних підходів функціонування місцевої демократії, дає можливість зробити висновок про належність регламентації цієї сфери внутрішньодержавних соціальних відносин до джерел міжна­родного права. Закріплення відповідних положень на міждержавно­му та міжконтинентальному рівні за допомогою рамкових норм міжнародного права, свідчить про важливість інституту місцевого самоврядування не тільки в національному (внутрішньодержавно­му), але й у міжнародному аспекті, що характеризується актуалізаці­єю і глобалізацією предметів правового регулювання. Міжнародні стандарти місцевого самоврядування мають своїм першоджерелом Загальну Декларацію прав людини (1948 р.), стаття 21 якої, закріп­лює право кожної людини брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників. Даний прин­цип, а також акумульований світовий досвід організації та функціо­нування інститутів локальної демократії, знайшов своє закріплення в таких основних міжнародних стандартах МС, як Європейська хартія про місцеве самоврядування (1985 р.), Всесвітня Декларація місце­вого самоврядування (1985 р.), Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями (1985 р.), Європейська хартія про участь молоді у муніци­пальному та регіональному житті (1992 р.), Конвенція про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні (1992 р.), Деклара­ція щодо регіоналізму в Європі (1996 р.), Єреванська декларація про децентралізацію (1999 р. ), Європейська ландшафтна конвенція (2000 р.), Декларація про міста та інші населені пункти у новому тисячолітті (2001 р.), Гельсінкська декларація щодо регіонального самоврядування (2002 р.) та ін.

У сучасній Україні на конституційному рівні визнається та гарантується місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції України), яке визначається як право територіальної громади — жителів села, чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 140 Конститу­ції України). Місцеве самоврядування здійснюється територіаль­ною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосеред­ньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищ­ні, міські ради та їх виконавчі органи. Система місцевого самовря­дування в Україні включає територіальну громаду; сільську, сели­щну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; вико­навчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Сільські, селищні, міські ра­ди можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і на­діляти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Система місцевого самоврядування — визначена законо­давством цілісна, структурно і функціонально впорядкована сукуп­ність місцевих жителів, органів та посадових осіб місцевого само­врядування, органів самоорганізації населення, що існують та ді­ють на єдиних принципах і разом складають таку специфічну фор­му організації місцевої влади як місцеве самоврядування. У вузь­кому розумінні — певний організаційно-правовий механізм здійс­нення місцевого самоврядування в межах окремої адміністративно- територіальної одиниці — села, селища, міста сукупністю суб’єктів місцевого самоврядування. У широкому розумінні категорія систе­ма місцевого самоврядування не обмежується її організаційною структурою та включає механізм взаємодії суб’єктів місцевого са­моврядування, форми безпосередньої муніципальної демократії, правові, організаційні, бюджетно-фінансові, економічні відносини між ними та іншими суб’єктами громадянського суспільства та пу­блічної влади, організаціями, установами, підприємствами тощо. Організаційна та функціональна єдність системи місцевого само­врядування побудована на інших засадах, ніж система державної влади. Система суб’єктів місцевого самоврядування організовуєть­ся та функціонує на трьох територіальних рівнях: територіальна громада, асоціації та інші форми добровільних об’єднань територі­альних громад та районних, обласних рад, які ієрархічно не підпо­рядковуються одне одному, а діють згідно з принципом субсидіар- ності.

Територіальна громада — спільнота певного територіального колективу, обмежена просторовими рамками, первинний суб’єкт, основний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого само­врядування та обирати єдиного сільського голову. У містах з ра­йонним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб’єкти права власності.

Базовий рівень місцевого самоврядування. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представля­ють територіальні громади та від їх імені та в їх інтересах здійс­нюють функції і повноваження місцевого самоврядування, визна­чені Конституцією України та іншими законами. Сільський, сели­щний, міський голова — головна посадова особа територіальної громади відповідного села (добровільного об’єднання в одну тери­торіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Він обира­ється відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному законом, і здійс­нює свої повноваження на постійній основі.

Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень; його очолює сільський, селищний, міський голова. При цьому органи самоорганізації населення розглядаються законодавцем як предста­вницькі органи, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території у межах села, селища, міста.

Органи місцевого самоврядування регіонального рівня функ­ціонують у вигляді обласних і районних рад, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених законодавством, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. На цьому рівні публічної влади не існує виконавчих органів місцевого само­врядування.

Правовий статус територіальних громад, а також органів та посадових осіб місцевого самоврядування, органів самоорганізації, порядок їх утворення та діяльності визначається законами «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.), «Про органи самоор­ганізації населення» (2001 р.), «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, се­лищних, міських голів» (2010 р.) та ін.

Асоціації місцевого самоврядування. Органи місцевого само­врядування можуть об’єднуватися в асоціації. Серед них можна виділити за критеріями: територіальним — міжнародні, всеукраїн­ські, регіональні, місцеві; статусу — асоціації сільських, селищних, міських рад, асоціації районних, обласних рад, асоціації районних у містах рад; характером діяльності — громадсько-політичні та соці­ально-політичної взаємодії. Асоціаціями всеукраїнського рівня зо­крема є Асоціація міст України та громад, Українська асоціація мі­сцевих та регіональних влад. Через міжнародні асоціації можливе транскордонне співробітництво органів місцевого самоврядування та регіональної влади. Зокрема, можна виділити практику єврорегі- онів на зразок Карпатського єврорегіону, Єврорегіонів «Буг», «Ни­жній Дунай», «Верхній Прут» тощо. Існує міжнародна співпраця у галузі місцевого самоврядування між різними міжнародними асо­ціаціями. Зокрема необхідно виділити співпрацю у рамках Ради Європи через її профільну структуру — Комітет регіональних і мі­сцевих властей Європи. Статус асоціацій органів місцевого само­врядування визначено у Законі «Про асоціації органів місцевого самоврядування» (2009 р.), а відносини у сфері транскордонного (міжнародного міжмуніципального) співробітництва врегульовано Законом «Про транскордонне співробітництво» (2004 р.).

Повноваження органів місцевого самоврядування. Згідно з принципом субсидіарності все, що можна вирішити на місцях, не має передаватись на вищий рівень влади. При цьому відповідаль­ність органів місцевого самоврядування має визначатися з враху­ванням економічних, фінансових та інших ресурсних можливостей відповідного рівня публічної влади. Відповідно до цих критеріїв закладаються повноваження органів місцевого самоврядування. Повноваження органів місцевого самоврядування можна поділити на власні, делеговані, обов’язкові та добровільні.

Власні повноваження — це повноваження, які належать орга­нам місцевого самоврядування відповідно до їх призначення — на­давати комплекс ефективних публічних послуг так, щоб бути мак­симально наближеними до населення, а делеговані повноваження визначаються як повноваження органів виконавчої влади, що на­дані органам місцевого самоврядування законом, а також повнова­ження органів місцевого самоврядування, що можуть бути передані за рішенням районних, обласних рад відповідним місцевим держа­вним адміністраціям (ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). За своєю природою, делеговані повноваження передба­чають передачу повноважень з вищого на нижчий рівень влади з метою наближення публічних послуг максимально до населення з урахуванням відповідних кадрових, фінансових, матеріальних та інших ресурсів. З цією метою делегування поєднується із переда­чею відповідних ресурсів. Якщо передача необхідних ресурсів не була здійсненна належним чином, у влади, що організується і фун­кціонує на більш вищому територіальному рівні не має правових підстав вимагати від суб’єктів влади нижчого рівня виконання від­повідних зобов’язань. У частині делегованих повноважень органи місцевого самоврядування несуть усю повноту відповідальності перед виконавчою владою. Власні (самоврядні) та делеговані пов­новаження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад систематизовані в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» за такими сферами діяльності: соціально-економічного і культур­ного розвитку, планування та обліку; бюджету, фінансів і цін; управління комунальною власністю; житлово-комунального госпо­дарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв’язку; будівництва; освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту; регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища; соці­ального захисту населення; зовнішньоекономічної діяльності; ви­рішення питань адміністративно-територіального устрою; забезпе­чення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; щодо відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України та присвоєння почесних звань.

До обов 'язкових повноважень належать всі повноваження, які визначені за органами місцевого самоврядування чинним законодавс­твом. Органи публічної влади несуть відповідальність за належне здійснення своїх повноважень. Ефективне здійснення ними своїх повноважень може стати предметом оцінки з боку громадськості або навіть, у виключних випадках, судом. Зокрема, якщо місцева рада не збирається на сесії та не приймає відповідні рішення протя­гом шести місяців, то на підставі відповідного судового рішення Верховна Рада України може прийняти рішення про достроковий розпуск місцевої ради та призначити до неї дострокові вибори. У свою чергу, якщо сільський, селищний, міський голова або вико­навчий комітет неналежним чином здійснюють свої повноваження, їх діяльність може стати предметом розгляду у відповідній місцевій раді, яка може прийняти рішення про дострокове припинення їх повноважень. Як свідчить практика, органи місцевого самовряду­вання переважно здійснюють обов’язкові повноваження, питома вага яких становить майже 90% всіх повноважень.

Література: Акмалова А. А. Модели местного самоуправления. М., 2001; Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого само­врядування в Україні. К., 2007; Актуальні проблеми формування органів місцевого самоврядування в Україні. Ужгород. 1997; Баймуратов М. А., Буряк Т. М. Объектный состав публичной самоуправленческой (муници­пальной) власти: Телеологические установки, идентификация, конститу­ционно-правовая регламентация. Сумы; М., 2007; Батанов О. В. Муніци­пальна влада в Україні: проблеми теорії і практики. К., 2010; Бон­дарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004; Бориславська О. Міс­цеве самоврядування в Україні: теорія та практика реалізації конституцій­но-правових засад. Львів, 2005; Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.

Місцеві державні адміністрації (далі — МДА) — органи виконавчої влади на місцях, побудовані з урахуванням засад поєд­нання централізації і децентралізації у системі виконавчої влади. Органами виконавчої влади України місцевого або територіального рівня є, по-перше, органи виконавчої влади загальної компетенції, МДА обласного та районного рівнів, які підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. По-друге, до цього рівня належать органи спеціалізованої (галузевої та функціональної) компетенції, які безпосередньо підпорядковані як центральним ор­ганам виконавчої влади, так і відповідним місцевим органам вико­навчої влади.

В конституційно-правовій науці є два підходи до характерис­тики МДА: юридичний і соціолого-правовий. Юридична школа конституційного права розглядає МДА як суто правовий інститут, позбавлений політичних чи інших ознак. Соціологічна школа кон­ституційного права вважає, що МДА є правовим інститутом, який завжди функціонує в певних соціально-економічних та інших умо­вах, а тому його діяльність неможлива без врахування цих умов.

Правова основа. Правовий статус та зміст функціонування МДА регулюється Конституцією України, актами Конституційно­го Суду України, міжнародними договорами, законами України, іншими підконституційними та підзаконними актами вищих орга­нів державної влади, судовими прецедентами судів загальної юрисдикції, конституційними звичаями і традиціями, конститу­ційною доктриною. Правова основа функціонування МДА є до­сить динамічною, що є результатом як конституційної модерніза­ції даного інституту з боку судів, так і змін чинного конституцій­ного законодавства, практики його реалізації. Але саме Конститу­ція України виконує роль головного регулятора правовідносин МДА.

Статус МДА. МДА мають подвійний статус: конституційно- та адміністративно-правовий. Як інститут конституційного права МДА здійснюють конституційно-правові функції та повноваження місцевих органів виконавчої влади: забезпечують додержання прав і свобод громадян, взаємодію з органами місцевого самоврядуван­ня тощо. Тоді як інститут адміністративного права МДА мають на­давати відповідні громадські послуги населенню тощо. Склад МДА формують їх голови, які призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Голови МДА відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України при здійсненні своїх повноважень. МДА підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня, а в частині повноважень, делегованих їм згідно із законом районними та іншими радами — відповідним радам.

Принципи функціонування МДА. Виходячи з конституцій­них засад організації державної влади, МДА, їх посадові особи зо­бов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України: 1) на засадах правової держави: народного суверенітету, поділу влади, відпові­дальності перед людиною і державою за свою діяльність, законнос­ті, пріоритетності прав людини тощо; 2) на засадах верховенства права: правової визначеності, правової безпеки, справедливості, пропорційності, гласності тощо.

Формування МДА. Відповідно до Закону про місцеві держані адміністрації від 09.04.1999 р. ці органи публічної влади здійсню­ють функції виконавчої влади, забезпечують досягнення визначе­них Конституцією та законами України завдань і цілей безпосеред­ньо на місцях в областях, районах, у містах Києві та Севастополі. МДА діють на принципах, властивих для всієї системи органів ви­конавчої влади з урахуванням особливостей умов і завдань їх фун­кціонування. Основними засадами діяльності МДА є: відповідаль­ність перед людиною і державою за свою діяльність; верховенство права; законність; пріоритетність прав людини; гласність; поєднан­ня державних і місцевих інтересів.

МДА є єдиноначальними органами виконавчої влади, мають статус юридичної особи. Владні повноваження цих державних ор­ганів реалізуються одноособово їх керівниками — головами МДА. Вони призначаються на посаду і звільняються з посади Президен­том України за поданням Кабінету Міністрів. У здійсненні своїх повноважень вони відповідальні перед Президентом України і Ка­бінетом Міністрів України та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Склад МДА формують їх голови. Посада першого заступника глави МДА погоджується із Кабінетом Міністрів України. Крім голови, до їх складу входять заступники голови, керівники управ­лінь, відділів та інших структурних підрозділів. У межах бюджет­них асигнувань голови МДА визначають структуру, затверджують штатний розпис місцевих державних адміністрацій та положення про її структурні підрозділи. Типові структури МДА, типовий пе­релік їх управлінь, відділів та інших структурних підрозділів та типові положення про них, затверджуються Кабінетом Міністрів України.

МДА також підзвітні і підконтрольні радам у частині повно­важень, делегованих їм відповідними районними чи обласними ра­дами. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної МДА, на підставі чого Президент України приймає рі­шення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру голові ра­йонної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови МДА.

Згідно із проектом закону про внесення змін до Конституції України № 3207—1 (був попередньо схвалений Верховною Радою і по ньому надано позитивний висновок Конституційним Судом, однак остаточно не схвалений 2/3 від конституційного складу пар­ламенту) було передбачено створення МДА лише на рівні облас­тей. У свою чергу, обласні та районні ради отримають право фор­мувати виконавчі органи. У зв'язку із цим виникають питання про визначення якісно нових засад перерозподілу повноважень між МДА та органами місцевого самоврядування.

Повноваження МДА. МДА здійснюють виконавчу владу на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідними рада­ми. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Се­вастополі визначаються окремими законами України. Основними завданнями МДА, виконання яких вони забезпечують у межах від­повідних адміністративно-територіальних одиниць є: виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищо­го рівня; забезпечення законності і правопорядку та підвідомчої території, додержання прав і свобод громадян; виконання держав­них і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного про­живання корінних народів і національних меншин — також про­грам їх національно-культурного розвитку; підготовка і виконання відповідних бюджетів та програм, звіти про їх виконання; здійс­нення взаємодії з органами місцевого самоврядування; реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними рада­ми повноважень.

Акти МДА. На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голови МДА видають розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів — накази. Розпорядження голів МДА, прийняті в межах їх компетен­ції, є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадо­вими особами і громадянами. Голови МДА видають розпоряджен­ня одноособово і несуть за них відповідальність згідно з чинним законодавством. Акти МДА індивідуального характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийнят­тя, якщо самими актами не встановлено інший термін введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а при потребі — оприлю­днюються.

Правові акти МДА мають таку ж саму природу, що і акти уряду. Однак в ієрархії правових актів вони знаходяться нижче від урядових актів. Правові акти МДА приймаються з метою здійснен­ня державної політики на місцях з урахуванням соціально- політичних, економічних, національно-культурних, демографічних особливостей регіонів. Нормативно-правові акти МДА підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції і з цього моменту набирають чинності, якщо самими актами не встановлено інший термін введення їх у дію. Акти, що стосуються прав та обов’язків громадян, мають загальний характер, підлягають обов’язковому оприлюдненню. Недоведені до відома населення, такі акти є не­чинними. Акти МДА, що суперечать Конституції України, законам України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.

Відповідальність МДА. Недовіру голові відповідної МДА у зв’язку з неналежним виконанням самоврядних повноважень може висловити обласна чи районна рада, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо не­довіру голові районної чи обласної державної адміністрації висло­вили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови МДА.

Механізм (порядок) конституційно-правової відповідальності МДА визначено Конституцією і законами України. На практиці до конституційно-правової відповідальності голів МДА, насамперед, притягає Президент України. Матеріальна шкода, завдана незакон­ними рішеннями голів МДА, наказами керівників управлінь, відді­лів, інших структурних підрозділів місцевих державних адмініст­рацій, діями чи бездіяльністю посадових осіб місцевих державних адміністрацій при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодову­ється за рахунок держави. У той же час держава має право зворот­ної вимоги (регресу) до посадової особи МДА, яка заподіяла шко­ду, у розмірах і порядку, визначених законодавством.

Перспективи розвитку інституту. Інститут МДА є пред­метом наукового і практичного аналізу, в результаті якого вислов­люються різні пропозиції щодо його вдосконалення. Одна з голо­вних ідей модернізації МДА полягає у тому, щоб зберегти за ними контрольно-наглядові функції за виконанням законів територіаль­ними органами виконавчої влади та органами місцевого самовря­дування, а виконання делегованих їм самоврядних повноважень перекласти на новостворені виконавчі комітети обласних і район­них рад, Київської і Севастопольської міських рад.

Законопроект № 3207—1 передбачає істотні зміни до Кон­ституції щодо здійснення повноважень МДА. Найголовнішим пов­новаженням МДА має стати здійснення адміністративного контро­лю за актами органів місцевого самоврядування. Здійснення адмі­ністративного контролю полягає у забезпеченні реєстрації актів органів місцевого самоврядування. А у разі виявлення актів органів місцевого самоврядування, які суперечать Конституції і законам України, — звернення у адміністративні суди з адміністративним позовом про визнання незаконності цього акту.

Також підвищиться роль МДА у забезпеченні взаємодії дер­жавної влади із місцевим самоврядуванням. Особливого значення набуватимуть функції МДА по забезпеченню вирівнювання регіо­нів, які за результатами державного моніторингу є депресивними. Підвищиться роль МДА у забезпеченні координації діяльності пра­воохоронних органів, прокуратури, спецслужб.

Література: Величко В. О. Конституційно-правовий статус місцевих державних адміністрацій. Х., 2005; Сушинський О. І. Мі­сцеві державні адміністрації в Україні: концептуальний політологі­чно-правовий аспект: Монографія. Львів, 2002.

Монархія — форма державного правління, в якій монарх (король, імператор, шах, емір, шейх тощо) вважається носієм суве­ренітету і йому належить верховна влада, яка є спадковою. За кас­тильською системою престолонаслідування до успадкування мо­наршого трону допускаються жінки у порядку черговості за стар­шинством між рідними братами і сестрами. За австрійською сис­темою престолонаслідування — жінки у разі відсутності спадко­ємців чоловічої статті. За кастильською системою престолонаслі­дування — трон успадковують виключно чоловіки.

Основними ознаками монархії є: а) належність суверенної влади монархові; б) належність влади монархові довічно, яка спад- кується у встановленому порядку престолонаслідування; в) здійс­нення монархом функцій представництва на власний розсуд; г) від­сутність юридичної відповідальності монарха.

Монархія згідно з М. Вебером належить до традиційного ти­пу легітимізації публічної влади, оскільки опирається на лояльність підданих до правлячої династії, що складається історично. Монар­хія склалася і була основною формою правління в період Антично­сті та Середньовіччя. Ленна система виступала основою феодаль­ного типу монархії, за якою монарх вважався верховним сюзере­ном, з яким його підданні-васали перебували у договірних відноси­нах. У разі невиконання ленного договору сторона, яка вважала, що її прерогативи були порушені, мала право розірвати договір. Ленне право поряд із принципом дорадчості монаршого правління, зрос­танням ролі парламентаризму стало одним із механізмів форму­вання конституційної монархії. Сьогодні монархія стала традицій­ним інститутом публічної влади, яка є носієм авторитету та конти- нуїтету державності.

За абсолютної монархії вся повнота влади зосереджується у монарха, який спирається на двір (ранні стадії) або розгалужений апарат управління (пізні стадії). За такої системи правління існують неформальні зв'язки між монархом та двором/урядом. Абсолютна монархія здійснюється при занепаді народного представництва (па­рламенту), концентрації влади у чиновників центрального уряду та представників монарха на місцях, поліції та армії.

Дуалістичній монархії притаманне функціонування при мо­нарху парламенту з обмеженими повноваженнями. Більшу роль відіграє у системі правління бюрократичний апарат. Парламент є обмежений або позбавлений можливості формувати уряд; форми парламентського контролю є малоефективними (Російська імперія 1905-1917). У деяких дуалістичних монархіях є писана конститу­ція, яка легалізує широкі повноваження монарха.

Парламентська монархія характеризується обмеженням вла­ди монарха парламентаризмом. Цій системі правління притаманне: а) формування уряду парламентом за результатами парламентських виборів; б) лідер політичної партії, який спирається на парламент­ську більшість призначається монархом на посаду прем’єр- міністра; в) розгалужена система парламентського контролю; д) уряд несе відповідальність перед парламентом та монархом; г) мо­нарх є символом нації і здійснює представницькі функції. Сьогодні всі європейські монархії, окрім Князівства Ліхтенштейну, є парла­ментськими.

Теократичній монархії притаманне поєднання світської влади монарха із функціями глави національної церкви, духовного лідера нації тощо (Йорданія, Саудівська Аравія).

Література: Благож Йожеф. Формы правления и права человека в буржуазных государствах. М., 1985; Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2002.