Роль виборчих округів у формуванні представницьких органів влади

Територіальна організація держави має низку вимірів, які не завжди співпадають з існуючим адміністративно-територіальним поділом держави. Типовим прикладом невідповідності територі­альних меж у документах різних органів державної влади є вибор­чі округи, в яких проводяться вибори до національного парла­менту.

У країнах з мажоритарною або змішаною системою виборів весь або частина складу законодавчого органу представляє кон­кретну територію країни — громадян, які проживають на терито­рії певного виборчого округу. При цьому незалежно від типу всі виборчі системи вимагають поділу країни на округи з більш-менш однаковою кількістю виборців. Визначення меж округів може відіграти вирішальну роль у перемозі як конкретної політичної партії, так і кандидата, оскільки може сприяти концентрації їх прихильників і зменшенню кількості опонентів на певній терито­рії. Перекроювання виборчих округів є одним з головних завдань політичної географії, зокрема у США, де цей процес здійснюєть­ся політичними партіями, при цьому принцип справедливості не завжди є провідним¹.

У політичній географії виділяють дві форми виборчих зло­вживань, що мають за мету підвищення шансів на перемогу конкретної політичної партії.

Технології маніпулювання з межами виборчих округів най - краще відпрацьовані у США, в яких до середини ХХ століття таке використання політичної географії було типовою рисою будь-якої виборчої кампанії. Зловживання диспропорціями у ході створення округів було можливим завдяки тому, що електо­ральні карти виборів до Конгресу та законодавчих органів шта-

тів практично не переглядалися і не враховували зміни кількості населення, яке все більше переїжджало у міста. Тому в багатьох штатах представники міських територій виступали від імені тисяч і мільйонів громадян, а сільських — дуже незначної кіль­кості виборців. Так, Коннектикут, де у 1950 році проживали 23% населення, мав лише 8 з 279 представників у законодавчому органі штату¹. Кінець такій практиці поклала низка рішень Верховного Суду США у 1960-х роках, де непропорційність виборчих округів була визнана такою, що порушує 14-ту поправ­ку до Конституції США, яка з 1868 року гарантує рівність грома­дян США і забороняє ухвалення будь-яким штатом дискриміна­ційних законів.

Дещо інша ситуація склалася з джеррімендерінгом, оскільки навіть у однакових за розміром округах можна добитися такої конфігурації, що сприятиме одній партії, і зменшить шанси для іншої, що підтвердило дослідження Р. Морріла^{[337] [338]} на прикладі штату Вашингтон. Так, за результатами загального перепису насе­лення 1972 року республіканці розробили свій план перекрою­вання округів, за яким вони могли отримати у парламенті штату 48 місць, а демократи 38. Водночас згідно з аналогічним планом, розробленим демократами, пропорція виглядала як 36 республі­канців та 50 демократів. Судді не змогли прийняти рішення щодо законності того чи іншого плану, оскільки були відсутні чіткі кри­терії оцінки кожної пропозиції. Тобто все ще існує проблема у виборі критеріїв для визначення кордонів округів, що ускладнює протидію джеррімендерінгу^[339], незважаючи на низку наукових досліджень щодо необхідності акцентування уваги на формі¹ чи расовому складі округу^{[340] [341]}.

У Великій Британії визначенням меж виборчих округів займа­ється спеціальна комісія^[342], діяльність якої також критикується політичними силами і виборцями. Система мажоритарних окру­гів неминуче призводить до різниці у виборчих результатах, коли відсоток, отриманий кожною партією загалом, може значно від­різнятися від кількості їх депутатів у парламенті^[343]. Причини виключно географічні: якщо мережа округів накладається на нерівномірне територіальне розміщення прихильників політич­них партій, то обов’язково це створюватиме переваги для однієї і перешкоджатиме іншій політичній силі^[344]. Більше того, низка чин­ників сприятиме одній партії не лише у зв’язку з партійною сис­темою країни, а тому, що у будь-якому випадку політичні уподо­бання мешканців території будуть використовуватися політични­ми партіями чи окремими кандидатами^[345].

Аналіз спроби радикальної реформи виборчої системи у Великобританії дає змогу виявити як позитивні, так і негативні наслідки перекроювання меж виборчих округів, виявити основні перешкоди при його здійсненні.

Передумови таких радикальних змін були закладені результа­том парламентських виборів у травні 2010 року, коли у Велико­британії вперше в історії країни була створена парламентська коаліція, до складу якої ввійшли представники Консервативної та Ліберально-демократичної партії. Однією з умов входження до парламентської більшості ліберал-демократи назвали проведення реформи виборчої системи. Останні, які зі значними труднощами відвоювали собі місце на політичній арені, що тривалий час пере­бувала під контролем консерваторів та лейбористів, вважають, що нова, альтеративна виборча система краще відображатиме інте­реси виборців і дасть можливість невеликим політичним партіям пройти до парламенту.

Альтернативна модель голосування передбачає, що виборець складає своєрідний рейтинг кандидатів, внесених до бюлетеня, ставлячи одиницю навпроти найбільш бажаного кандидата, а кандидат, який викликає найменше довіри, отримує останній номер списку. Якщо в результаті підрахунку голосів за першим вподобанням жоден із кандидатів не отримає абсолютної біль­шості, то голоси, подані за найменш успішного кандидата, розпо­діляються між рештою кандидатів. Ця процедура повторюється доти, доки один з кандидатів не набере абсолютної кількості голосів. Таким чином, у підсумку враховуються результати для всіх учасників виборів, що і є радикальною відмінністю від мажо­ритарної системи, в якій перемагає кандидат, який отримав зви­чайну більшість голосів. До недоліків такої системи слід віднести ускладнену процедуру підрахунку голосів, що призводить до збільшення часових затрат на підбиття підсумків голосування, та непрозорість, що створює можливості для фальсифікацій на етапі підрахунку голосів. Також висловлюються побоювання, що така зміна виборчої моделі дасть змогу пройти до Палати представни­ків екстремістським партіям, які останнім часом набувають попу­лярності, зокрема Британській націоналістичній партії.

Відповідно до угоди про створення коаліції 16 лютого 2011 року був прийнятий закон «Про парламентську виборчу систему та округи»^[346], що передбачав дві найбільш радикальні зміни у вибор­чій системі країни: запровадження нової моделі виборів та пере­гляд кордонів виборчих округів.

Ст. 1 закону передбачала проведення референдуму щодо пере­ходу до альтернативної виборчої системи не пізніше 31 жовтня 2011 року. На виконання положень цієї статті цей референдум було проведено 5 травня того ж року і в ньому взяли участь майже 42% виборців. Однак другий в історії Великої Британії всенарод­ний референдум, як і перший, який був проведений у 1975 році щодо вступу країни до ЄС, дав негативні результати: майже 70% його учасників висловилися проти зміни виборчого законодав­ства.

Хоча перша частина планів щодо радикальної зміни виборчої системи країни зазнала невдачі, незначні шанси на успіх все ще має реформа щодо перегляду кордонів виборчих округів, у резуль­таті чого кількість членів Палати громад повинна зменшитися з 650 до 600 осіб. Відповідальність за підготовку проекту пропози­цій щодо нових меж виборчих округів покладено на Комісію з кордонів для Англії (Boundary Commission for England), яка є незалежним і неупередженим державним органом. Остаточні пропозиції вона повинна представити уряду до 1 жовтня 2013 року. Якщо уряд їх підтримає, то Комісія підготує відповідний законо­проект, який буде винесено на голосування у Палаті громад та Палаті лордів. У випадку отримання позитивного результату кор­дони виборчих округів будуть змінені й чергові парламентські вибори 2015 року пройдуть уже у нових округах.

Ст. 10 закону «Про парламентську виборчу систему та округи» визначила критерії, закріплені у Списку 2 «Правила розподілу місць» (ст. 11), якими повинна керуватися Комісія при формуван­ні нових виборчих округів, а саме:

1) у кожному окрузі повинен проживати 76 641 виборець з похибкою у 5% (тобто не менше 72 810 і не більше 80 473 осіб). Виняток зроблено лише для двох округів острова Вайт;

2) цілісність округу: округ повинен повністю входити до складу однієї з чотирьох частин Сполученого королівства (Англії, Уельсу, Шотландії та Північної Ірландії);

3) площа округу не повинна перевищувати 13 тис.

4) брати до уваги особливі географічні умови, зокрема розмір, форму та доступність округу; кордони муніципалітетів станом на 6 травня 2010 року, коли були проведені чергові парламентські вибори; кордони існуючих округів; будь-які місцеві зв’язки, що можуть бути втрачені в результаті змін кордонів округу; незруч­ності, зумовлені такими змінами. Що стосується географічних чинників, то під ними розуміються насамперед гори, озера, річки та інші природні феномени. Питання культури, історії, соціаль­но-економічного розвитку розглядатимуться виключно у контек­сті «місцевих зв’язків».

Свої пропозиції Комісія викладала на вебсайті^[347] з пояснення­ми запропонованих змін та детальною інформацією про те, як можна надіслати свої зауваження та пропозиції. У друкованому вигляді інформація поширювалася у публічних місцях. Процес підготовки звіту Комісії у 2012 році був дещо змінений: нова процедура передбачала як заслуховування виступів на громад - ських слуханнях, так і подання письмових пропозицій. При цьому громадські слухання використовувалися не для дискусій, а для забезпечення можливості Комісії пояснити свою позицію, а мешканцям відповідних округів — представити свою оцінку пропозицій Комісії.

Документами передбачається, що громадські слухання обме­жені у часі й не можуть тривати більше двох днів. Якщо комусь не вистачає часу висловити своє ставлення до змін та запропо - нувати власне бачення, то він може зробити це у письмовій формі протягом консультаційного періоду — 12 тижнів з дня представлення чергового звіту Комісії. Від кожного, хто подає своє бачення — усно чи письмово, вимагається відповідь, чи підтримує він пропозиції Комісії. Якщо ж особа не погоджуєть - ся із пропонованими змінами, то вона повинна представити альтернативу.

Від Комісії вимагається обов’язкове проведення від двох до п’яти громадських слухань у кожному регіоні Англії, які мають тривати 5—10 тижнів протягом 12-тижневого консультаційного періоду. Кожне громадське слухання веде незалежний комісар-

помічник, який обирається Комісією, і контролює хід заходу, може ставити питання та відповідати на запитання виступаю­чих. При цьому лише голова має право ставити запитання, вносячи корективи у запитання, що поступають від учасників слухань, видаляючи їх емоційну складову, то не має стосунку до предмета обговорення. Комісар-помічник на власний роз­суд складає список виступаючих та визначає час, який їм від - ведено.

Після закінчення 12-тижневого періоду попередніх консульта­цій Комісія публікує на своєму сайті всі пропозиції, що надійшли на її адресу, в тому числі розшифровки усіх громадських слухань. Протягом чотирьох тижнів Комісія збирає письмові відгуки гро­мадян на обнародувані пропозиції. За результатами громадських слухань, отриманих письмових пропозицій та реакції громадян на них комісар-помічник готує звіт, в якому узагальнює подані реко­мендації та дає рекомендації щодо можливості їх врахування чи неврахування у роботі Комісії. На основі поданих звітів Комісія приймає рішення про прийняття або відхилення пропозицій, зібраних протягом 16 тижнів консультацій із громадськістю. Після цього публікується доповідь по кожному регіону щодо того, які пропозиції були враховані у проекті Комісії. Ця доповідь також містить всі письмові звернення, отримані протягом другого етапу консультаційного періоду за 4 тижні. Якщо зміни були вне­сені до проекту, то Закон дає вісім тижнів для письмового звер­нення до Комісії по суті внесених поправок. Проведення громад­ських слухань та надання чотирьох тижнів для коментарів не передбачено.

Хоча Комісія планує зміну лише виборчих округів, що жодним чином не вплине на кордони адміністративно-територіальних одиниць і не призведе до змін у законодавстві про місцеве само­врядування, однак очевидно, що процес зміни кордонів парла­ментських округів може створити проблеми для місцевої влади, ускладнити процес прийняття рішень. Експерти зазначають: якщо муніципалітету доведеться мати справу з більш як одним парламентарієм, то це може створити значні труднощі для вико­нання ним своїх завдань, особливо у випадку представництва 231 різних політичних сил членами парламенту¹. За відсутності тісно­го зв’язку із своїм представником у Палаті громад муніципалітету буде складніше впроваджувати реформи та пояснювати їх суть людям, які живуть за межами його території.

Досить поширена думка, що зміни ускладнять роботу органів місцевого самоврядування із центральним урядом, який отримає більший вплив на внутрішні справи. Ослаблення ролі місцевої демократії у ширшому політичному контексті матиме негативний вплив на місцеве самоврядування, навіть якщо муніципалітету вдасться зберегти свою роль у наданні публічних послуг на місце­вому рівні.

Згідно з останніми пропозиціями Комісії планується скоро­чення кількості округів з 533 до 502. Це означає, що 77 округів матимуть нові кордони до чергових парламентських виборів, що викликає незадоволення серед громадян, які проживають на різ­них територіях. Так, якщо на перший варіант своїх пропозицій Комісія отримала пропозиції та відгуки від 29 тисяч британців, то другий варіант не залишив байдужими понад 40 тисяч осіб^{[CCCXLVIII] [CCCXLIX]}.

Слід зазначити, що для електоральної географії Великобританії характерний тісний взаємозв’язок між територією та ідеологією: міста на півночі країни традиційно підтримують лейбористів, а села на півдні — консерваторів. Тому від нарізки виборчих округів значною мірою залежатиме і склад представницького органу. Зміна меж виборчих округів є вигідною для Консервативної партії загалом, але загрожує окремим її депутатам втратою місця у пар­ламенті. Крім того, деякі консерватори висловлюють побоюван­ня, що через ці зміни буде досить важко отримати більшість місць за результатами парламентських виборів 2015 року. Зменшується кількість прихильників такої реформи і серед ліберал-демократів, які на знак своєї незгоди із методами її здійснення на своїй пар­тійній конференції у вересні 2012 року прийняли рішення голо­сувати у Палаті громад проти зміни кордонів виборчих округів.

Шанси на те, що восени 2013 року проект змін, підготовлений Комісією з кордонів для Англії, буде прийнято парламентом, оці­нювалися як досить незначні. Це підтвердило голосування у Палаті громад 29 січня 2013 року, за результатами якого рішення про зміну меж виборчих округів було відкладене до 2018 року. Однак, на нашу думку, реалізація такої реформи заклала б основи для перегляду кордонів адміністративно-територіальних одиниць у майбутньому для приведення їх у відповідність до територій виборчих округів.

Досвід Великобританії свідчить про наявність значного опору серед населення будь-яким змінам у територіальній організації держави, незалежно від країни та ступеня її економічного чи демократичного розвитку, навіть якщо це стосується коригування меж виборчих округів, не говорячи вже про реальну зміну кордо­нів адміністративно-територіальних одиниць. І навіть детально виписана процедура консультацій з населенням, якої дотриму­ється у своїй діяльності Комісія з кордонів для Англії, орієнтова­на на максимально широке залучення громадськості до обгово­рення реформи, не гарантує позитивного ставлення до них з боку громадян.

В Україні згідно із ст. 18 Закону України «Про вибори народних депутатів України»^[CCCL] вибори депутатів проводяться у загальнодер­жавному окрузі, який включає всю територію України і закордон­ний виборчий округ, та у 225 одномандатних округах, що утворю­ються Центральною виборчою комісією (ЦВК) та існують на постійній основі. При цьому одномандатні округи повинні відпо­відати таким вимогам:

— утворюватися в межах АРК, областей, міст Києва і Севасто­поля з приблизно рівною кількістю виборців у кожному окрузі. Орієнтовна середня кількість виборців в одномандатних округах визначається ЦВК, а допустиме відхилення становить не більше 12% від орієнтовної середньої кількості виборців;

— враховувати межі адміністративно-територіальних одиниць, інтереси членів територіальних громад та проживання на відпо­відній території національних меншин. Адміністративно- територіальні одиниці, на території яких компактно проживають окремі національні меншини та які межують між собою, повинні входити до одного виборчого округу.

Зміна меж та центрів одномандатних округів протягом вибор­чого процесу не допускається.

Норма про утворення приблизно рівної кількості виборчих дільниць на виборчому окрузі, виходячи з кількості виборчих дільниць, які були утворені під час попередніх чергових виборів Президента України або народних депутатів України, була введе­на лише у 2006 році. Причиною стали обвинувачення ЦВК у збільшенні кількості виборчих одиниць у західних областях за рахунок східних.

Таблиця 9

Кількість виборчих одиниць

Як зазначає Ю. Донченко, запровадження цієї норми призве­ло до зміни майже 30% центрів територіальних виборчих округів під час підготовки та проведення парламентських виборів 2006 року порівняно з виборами Президента України у 2004 році. Хоча у багатьох випадках керівники органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування не використовували адміні­стративний ресурс, але при цьому самоусунулися від передбаче­ного Законом сприяння виборчим комісіям у реалізації їх повно­важень^[CCCLI].

Введення нової норми з приблизно рівною кількістю дільниць спричинило зміну конфігурації округів і їх кількості у різних регі­онах. Це, з одного боку, поліпшило управління виборчим проце­сом, а з іншого — призвело до диспропорції за кількістю округів у деяких областях. Коли було прийнято рішення щодо формування територіальних виборчих округів із середньою кількістю 147 діль­ничних виборчих комісій, то ЦВК припускала, що кількість діль­ниць відповідно до цієї норми зросте в цілому по країні до 35 тисяч порівняно з 33,5 тисячі у 2002 році. Однак органи, які на вимогу законодавства подавали пропозиції щодо їх утворення (виконкоми сільських, селищних, міських рад, районні у містах рад, а в окремих випадках — сільські, селищні, міські голови, голови районних рад у містах), несумлінно поставилися до вимог Закону, утворивши дільниці відповідно до своїх потреб, а не виборців. Тому кількість виборчих дільниць збільшилася при­близно на 800 одиниць.

Також висувається ідея, що оскільки в Україні відсутні вибори за мажоритарною системою на загальнонаціональному рівні й немає потреби формувати виборчі округи з різною кількістю виборців, то немає потреби створювати 225 округів^[CCCLII]. Щоб ніве­лювати організаційні труднощі, слід збільшити кількість округів передусім у великих містах у густонаселених регіонах, що дасть змогу оптимізувати середню кількість виборців на виборчих діль­ницях, а кількісний склад виборців на великих дільницях знизити до 2 000 осіб.

Другою, ще більш революційною пропозицією є утворення виборчих округів згідно із ст. 113 Конституції України, тобто на підставі адміністративно-територіального устрою. Кількість таких округів становитиме 27, а очолити їх зможуть люди, які працюва­тимуть на постійній основі не тільки під час проведення виборів, а й у міжвиборчий період. У зв’язку з поверненням до змішаної виборчої системи питання про радикальну реформу виборчих округів в Україні не стоїть.

«Нарізання» округів залежно від політичної кон’юнктури характерне і для України. Так, 22 квітня 2014 року Київська міська виборча комісія утворила 60 одномандатних виборчих округів, середня чисельність виборців яких коливалася від 30 до 40 тисяч виборців. Найменші виборчі округи виявилися в Печерському районі — від 29 до 32 тисяч виборців, а найбільші в Оболонському, Дніпровському та Святошинському районах — від 38 до 40 тисяч виборців^[CCCLIII]. Такий дисбаланс в 5-10 тисяч виборців пояснюється тим, що більшість виборчих дільниць по округах були розподілені формально. Так, виборчий округ по Києву в середньому склада­ється з 17—18 дільниць. Наприклад, округ №36 Печерського району складається з 17 виборчих середніх та малих дільниць, з них 4 виборчі дільниці є спеціальними. Водночас округ № 43 у Святошинському районі складається з 20 виборчих дільниць, де мешкають майже 40 тисяч виборців. Відповідно кандидати до Київської ради поставлені у нерівні умови, що негативно впливає на репрезентативність інтересів територіальної громади у пред­ставницькому органі. Цей взаємозв’язок між територіальною організацією держави та діяльністю представницьких і законо­давчих органів також слід мати на увазі, запроваджуючи будь-які зміни в територіальному устрої.

* * *

Отже, територіальний вимір має безліч проявів і можливостей впливу на політичні, соціальні, економічні процеси у державі. Як правило, кожна країна має кілька моделей територіального поді­лу, які відрізняються від закріпленої у конституції, і зумовлені потребами конкретних функцій держави: здійснення судочинства (судові округи), забезпечення оборонної здатності країни (вій­ськові округи), формування представницьких органів (виборчі округи) тощо. Тому здійснений у цьому розділі аналіз — це спроба продемонструвати невичерпність територіального контексту.

За останні кілька десятиліть низка країн Європи внесли зміни до територіальної організації влади, які мали значний вплив на здійснення самоврядування на місцевому та регіональному рів­нях. Найчастіше основним завданням реформ було зміцнення органів місцевого самоврядування для передачі їм широкого переліку повноважень у ході процесу децентралізації та в резуль­таті впровадження принципу субсидіарності.

Аналіз зарубіжного досвіду свідчить, що злиття муніципаліте­тів не завжди має позитивні наслідки для діяльності органів місцевої влади та демократичних інститутів. Для мінімізації негативних наслідків особлива увага повинна приділятися від­мінностям у розмірах та економічному розвитку муніципаліте­тів, збереженню ідентичності населення та історичної спадщи­ни, відмові від механістичного розуміння процесу об’єднання.

Досить часто відсутність очевидних успіхів у боротьбі з фраг­ментацією органів місцевого самоврядування змушує країни роз­ширювати масштаб реформ і братися за запровадження регіо­нального самоврядування, як це було у Норвегії та Швеції. Останню до регіоналізації підштовхнуло і членство в Євросоюзі.

Реформа територіальної організації держави в Європі здійсню­валася не лише для вдосконалення системи місцевого та регіо­нального самоврядування, а й, залежно від умов конкретної краї­ни, для запобігання чи врегулювання етнічних конфліктів. Водночас значення територіальної складової держави не вичер­пується статусом та кордонами адміністративно-складових оди­ниць, а впливає на формування представницьких органів влади національного та місцевого рівня в умовах мажоритарної або змішаної виборчої систем.