Територіальна автономія як інструмент вирішення внутрішньополітичних проблем

Хоча вирішення політичних та етнічних проблем за допомогою надання особливого статусу окремим територіям відоме ще з XVI століття, однак лише в ХХ—ХХІ століттях цей підхід почав активно використовуватися багатьма державами.

Більшість визначень автономії у суспільних науках подаються у контексті держави (як спроможність діяти незалежно, здат­ність держави отримувати бажані результати^{[225] [226]}) та самовизначен­ня^[227]. Це відображає правове розуміння конституційної автономії, що передбачає незалежність суверенної держави чи конститу­ційне визнання автономії у рамках держави. За такого розуміння автономія належить державі (як здатність держави здійснювати владу) або є результатом домовленостей у межах держави (вихо­дячи з рішення держави надати певний ступінь самоврядування одній чи більше складовим частинам). Останнє розуміння є най­більш поширеним у фаховій літературі. Згідно з Р. Лапідотом автономія «означає дифузію влади для збереження цілісності держави з огляду на неоднорідність етнічного складу її населен - ня; вона часто визначається як така, що складається з певної кількості різних конституційних угод, таких, як федералізм, конфедералізм, децентралізація, асоціативна державність та деволюція»¹.

Термін «автономія» також використовується як:

— синонім незалежності (ступінь незалежності, яку певна спільнота має в рамках суверенної держави»^{[228] [229]});

— синонім децентралізації (форма децентралізації державної влади^[230] в унітарній державі на рівні її адміністративно-територі­альної одиниці, яка характеризується історичними, географічни­ми, економічними, національно-побутовими та іншими особли­востями^[231]);

— спосіб здійснення виключних повноважень певним органом влади у визначених сферах.

Відповідно низка дослідників дала своє визначення територі­альної автономії. Так, К. Нордквіст визначив її як «внутрішньо­державну територію, яка має конституційно закріплене самовря­дування з ширшими повноваженнями, ніж у будь-якого іншого регіону держави»¹. Інші автори роблять акцент на провідній ролі законодавчих повноважень: наявність виключної законодавчої влади для органу управління територіально визначеного утворен­ня, що приймає рішення^{[232] [233]}; географічна територія, яка відносно більшої національної території, має спеціальний статус, включа­ючи певну законодавчу владу в рамках держави, але не є суб’єктом федерації чи незалежною державою^[234].

Х. Ханнум і Р. Лілліч визначали автономію як ступінь незалеж­ної діяльності регіону на міжнародному чи національному рівні та виділили п’ять критеріїв, дотримання яких є обов’язковим для визнання регіону автономним^[235]:

1) наявність законодавчих зборів, обраних місцевим населен­ням, яке приймає нормативно-правові акти щодо мови освіти, місцевого планування та здійснює контроль за місцевими органа­ми влади;

2) функціонує обраний місцевими жителями виконавчий орган, що відповідає за управління та реалізацію місцевого зако­нодавства;

3) сформована незалежна судова система;

4) угода про автономію не суперечить зовнішній політиці та безпеці держави;

5) угода про автономію передбачає поділ влади між регіоном та державою.

У міжнародному праві автономія означає, що частина чи адмі­ністративно-територіальна одиниця держави отримала право на самоврядування у певних сферах шляхом прийняття відповідних законів та статутів, але без створення власної держави¹. Іншими словами, автономні території не мають міжнародного характеру і не розглядаються як держави з точки зору міжнародного права.

Українські дослідники зазначають, що у більшості країн надан­ня автономії пов’язане насамперед з децентралізацією управлін­ня, у деяких — з вирішенням національного питання, зокрема у Російській Федерації^{[236] [237]}.

Автономія має як територіальний, так і позатериторіальний вимір. З огляду на це автономія може стосуватися делегування державою законотворчих чи адміністративних повноважень інститутам, що представляють населення, яке проживає на кон­кретній географічній території. Нетериторіальні форми автономії досить складно окреслити, оскільки вони практикуються щодо членів групи, розпорошеної на території держави, а їх характерис­тики відрізняються від титульної нації^[238]. У подальшому ми зосе­редимося виключно на територіальних формах автономії.

Як суто управлінський інструмент, покликаний організовувати ефективну взаємодію між усіма складовими частинами держави, автономія широко практикується у країнах, що мають великі ост­рови, фізично відділені від основної, материкової частини. Р. Уоттс класифікував різні конституційні форми, до яких вдають­ся невеликі острови для адаптації до великих політичних систем^[239]. Найбільш поширеним типом є федерація, в якій острів може фор­мувати відносини з більшою державою (часто з державою-коло- нізатором), а найменші острівні одиниці отримують вигоду від зв’язку з державою, водночас зберігають значний ступінь неза­лежності. Конституційна асиметрія гарантує, що невеликі остро­ви мають незначний вплив на процес прийняття рішень у загаль­нонаціональних органах влади, і навпаки. Така подвійна система самоврядування і спільного правління (shared rule) практикується виключно на островах (Аландські остови у Фінляндії, Фароські острови та Гренландія у Данії, Азорські острови та острови Мадейра у Португалії тощо).

Другий тип передбачає «асоційовану державу». Аналогічно до федерацій менші одиниці прив’язані до більшої громади у дуже асиметричних відносинах. Проте, на відміну від федерації, асоці­йовані держави можуть бути ліквідовані за взаємною згодою з ініціативи меншої або більшої частини. Відповідно асоційована держава має право проголосити незалежність. Такі одиниці, як правило, також визнаються міжнародним правом як суб’єкти міжнародних конвенцій (на відміну від федерацій). Прикладами такого типу є Антильські острови щодо Нідерландів, острови Кука щодо Нової Зеландії, Маршалові острови та Палау щодо США. Перевагами цього типу конституційного устрою є те, що острови отримують міжнародне визнання як «самоврядні держа­ви» та можуть створювати дипломатичні місії за кордоном. А основним недоліком є вищий ступінь нестабільності системи у порівняні з федерацією, оскільки будь-який учасник конститу­ційної угоди може вийти з неї в односторонньому порядку.

Третій тип конституційних угод представлений повноцінним суб’єктом федерації, яким можуть стати острови. Це стосується насамперед близько двадцяти острівних регіонів, які є частиною Канади, Малайзії, Мікронезії, Іспанії, Сан Кіту і Невісу, США. Перевагою такого типу є те, що політичне партнерство зумовлює сильне відчуття спільного правління (shared rule), що створює передумови для здійснення редистрибутивної політики та надає інструменти для суттєвого впливу на політику і процес прийняття рішень на загальнонаціональному рівні. Проте, на відміну від федерацій, їх конституційний статус є досить складним, закріпле­ним виключно у конституції, що створює значні труднощі для його зміни чи удосконалення.

Для вирішення соціальних проблем (етнічних, релігійних, мов­них, культурних) автономію використовують в Європі починаючи із XVI століття, в той час окремі форми дозволили релігійним гро­мадам: протестантам у католицьких регіонах, євреям у різних краї­нах, мусульманам серед християн, католикам, православним хрис­тиянам та євреям на території Османської імперії.

У першій половині ХХ століття автономії створювалися для вирішення політичних конфліктів, викликаних територіальними змінами, що відбулися внаслідок Першої світової війни. Деякі національні меншини у Східній та Центральній Європі отримали територіальну автономію, реалізуючи право на самовизначення, яке було підтримане державами-переможцями: вільне місто Данцинг (сучасний Гданськ) та територія Мемель (сучасна Клайпеда).

Після Другої світової війни міжнародна ситуація не сприяла широким дискусіям щодо автономії. Хоча право усіх народів на самовизначення було визнано за фундаментальний принцип між­народного права Статутом ООН у 1948 році та закріплено у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права 1966 року, його застосування на практиці було обмежено народа­ми, поневоленими класичними колоніальними державами. Водночас національні меншини та корінне населення, яке про­живало на території незалежних держав, не могло скористатися цим правом. Автономія як колективне право в Європі розгляда­лося швидше як загроза територіальній цілісності держав, оскіль­ки більшість із них створювалися на основі моноетнічної держа- ви-нації (за винятком Швейцарії та Бельгії).

Традиційними підставами для надання статусу автономії у сучасному світі є існування етнічної, мовної чи релігійної менши­ни, яка компактно проживає на певній території (етнокультурний чинник).

Історичний досвід Європи свідчить, що автономне утворення формується за одним з таких сценаріїв:

1) автономна система створюється в ході формування сучасної держави, яка приймає конституцію, що закріплює право на авто­номію. Така ситуація у випадку п’яти регіонів Італії, що мають спеціальний автономний статус; автономних спільнот Іспанії, Фарерських островів Данії;

2) як інструмент розв’язання міжнародного територіального кон­флікту (Аландські острови, Південний Тіроль), коли надання авто­номії ініціюється міжнародною спільнотою (Лігою націй, ООН);

3) формується в результаті внутрішнього конфлікту, який вирі­шується укладанням двосторонньої угоди між його учасниками,

що передбачає надання певного ступеня автономії окремій тери­торії країни (Нова Каледонія, Північна Ірландія, Шотландія);

4) шляхом перетворення залежної території чи колонії на авто­номний регіон, правовий статус якого прирівняний до решти території держави (Антильські острови Нідерландів, Гренландія, Французька Полінезія).

Спонукати державу до утворення на своїй території автоном­ного утворення можуть різні причини, серед яких основними є:

1) регіональна спільнота отримує право здійснювати виконав­чу, законодавчу та судову владу через виборний орган замість того, щоб бути слабко представленою на національному рівні з мінімальною участю в процесі прийняття рішень та неможливіс­тю впливати на розподіл ресурсів, що знаходяться на території регіону;

2) територіальна автономія у поєднанні з правовими механіз­мами захисту меншин, закріпленими у національному законодав­стві, пропонує національним меншинам кращі перспективи збе­реження їх культури, мови та ідентичності;

3) утворення територіальної автономії може зняти з порядку денного питання виходу частини території зі складу держави. Іншими словами, автономія є способом уникнення сецесії і своє­рідною формою самовизначення, що не створює нових кордонів та держав;

4) територіальна автономія сприяє політичній інтеграції етніч­них груп та меншин. Автономія збільшує можливості для регіо­нальних політичних сил брати участь у політичному житті країни. Така політична конкуренція, в свою чергу, може акцентувати від­мінності в рамках етнічної групи чи меншини, що призведе до більшого плюралізму в межах монолітної спільноти;

5) територіальна автономія сприяє вирішенню етнічних про­блем без акцентування уваги винятково на етнічній приналеж­ності, оскільки фокусується на визначенні регіону як географіч­ної, а не етнічної одиниці;

6) територіальна автономія дає змогу місцевій спільноті контролювати наявні природні ресурси. Проблема використан - ня природних та інших ресурсів меншинами, безвідносно до їх 120 інтересів, досить часто є причиною висування вимог про надан­ня автономії;

7) територіальна автономія сприяє підвищенню залученості громадян до політичного життя, надає регіональним спільнотам більше можливостей для впливу на владу, контролю за політич­ною елітою. Це створює умови для покращення функціонування місцевих органів влади та інститутів громадянського суспільства у напрямі розвитку регіональної економіки та соціальної системи відповідно до потреб та інтересів місцевої громади. Виборче зако­нодавство та процеси на регіональному рівні сприяють ефектив­нішому залученню до політичної активності маргіналізованих етнічних та соціальних груп^[240].

Заперечення проти територіальної автономії як способу вирі­шення конфліктів між центром та регіонами чи меншинами зво­дяться до наступних аргументів:

— зниження підтримки виборцями політиків загальнонаціо­нального рівня, які підтримають ідею автономії;

— ініціалізація процесу розпаду держави, оскільки повнова­ження, надані автономії, можуть бути використанні для активіза­ції сепаратистських настроїв;

— обраний ступінь чи форма автономії можуть виявитися недостатніми та стати новим джерелом напруги. Крім того, умови автономії можуть бути порушені й конфлікт спалахне з новою силою;

— створення територіальної автономії може спровокувати появу вимог щодо надання автономії з боку інших регіонів та етнічних меншин, що поставить під загрозу цілісність території держави;

— поява автономії може створити нові меншини та конфлікти в рамках автономного регіону з боку менших за розміром груп;

— держава втрачає контроль над природними ресурсами та фінансовими надходженнями, що може серйозно ослабити вплив центрального уряду, особливо якщо йдеться про відносно замож­ний регіон.

Незважаючи на викладені вище заперечення, територіальна автономія має низку переваг, які роблять її привабливим інстру­ментом для управління територіями, які заселені представниками певної мовної, етнічної, чи релігійної групи, або віддалені від основної частини території держави.

Сучасні автономні утворення в Європі мають низку спільних рис, але також є відображенням особливостей свого історичного розвитку, географічного розташування, етнічного складу та політичної ситуації. Автономії, як правило, є інституційними та процедурними системами, заснованими на комплексі правових норм, які включають статут автономії та конституцію. Хоча основне завдання створення автономії — надання високого сту­пеня самостійності у здійсненні місцевого самоврядування — простежується у всіх правових актах, однак конкретна її форма є результатом компромісу між інтересами автономної громади та загальнодержавними потребами, які відстоюються центральною владою.

Усі автономні регіони управляються демократично обраним законодавчим органом (парламентом чи радою), який представ­ляє усе населення, що проживає на території автономії. Виконавчий орган обирається або згаданим представницьким органом, або безпосередньо населенням, що робить його неза­лежним від центрального уряду країни. Населення автономного регіону — громадяни відповідних держав — також представлені на національному рівні, входячи до складу одного або кількох виборчих округів у виборах до національного парламенту. Крім того, у деяких державах (наприклад, Італії та Іспанії) парламент складається з двох палат, одна з яких формується з представників регіонів, обраних за різними виборчими системами. Зокрема, Сенат Італії лише недавно перетворився на своєрідну Палату регі­онів, аналогічно другій палаті таких федеративних держав, як Австрія, Німеччина, Швейцарія. У деяких випадках (Азорські острови, Мадейра) розмір виборчого округу на території автоно­мії значно менший, ніж у середньому по країні, що дає змогу 122

місцевій громаді мати своїх представників у національному пар­ламенті.

В Італії голова автономного регіону може взяти участь у сесії національного парламенту в Римі, лише якщо на порядку денно­му стоять питання, що стосуються даної автономії. Деякі авто­номні регіони (Аландські острови, Фарерські острови та Гренландія) навіть мають право бути представленими в особі окремого делегата у міжнародних організаціях, наприклад, у Північній раді.

Що стосується механізму поділу влади між центром та автоно­мією, то у Європі представлене досить широке розмаїття варіан­тів. Мінімальними повноваженнями наділена Корсика, яка отри­мала лише адміністративну компетенцію. Максимальні повнова­ження отримали північні території (Фарерські та Аландські ост­рови, Гренландія), які мають практично усі атрибути незалежної держави, окрім можливості здійснення зовнішньої політики, наявності збройних сил і власної грошової одиниці тощо.

Як правило, для всіх автономій Європи характерне поєднан­ня повноважень, орієнтованих на збереження культурної іден - тичності (система освіти, мовна і культурна політика) та управ­ління місцевим розвитком (регулювання ринку праці, здійснен­ня економічної політики, міське планування, система охорони здоров’я та соціального забезпечення, захист навколишнього середовища, громадський транспорт, енергетика та інші питан - ня, що стосуються місцевих ресурсів). Як правило, усі повнова­ження, надані автономному регіону, чітко визначені, а решта — передані до відання держави. Лише Азорські острови та Мадейра наділені законотворчими повноваженнями, що перебувають під контролем національного уряду Португалії, який може накласти вето або оскаржити прийняте автономією рішення у Вищому суді чи в Конституційному суді. Для врегулювання спірних питань між автономією та центральним урядом Гренландія та Фарерські острови створили спеціальні комісії, до складу яких входять представники обох сторін. Вони можуть врегулювати будь-які конфлікти до передачі справи до Конституційного суду країни.

Особливий статус європейських автономій, як правило, закрі­плено на конституційному рівні. Хоча існують винятки: автоно­мія Аландських островів та Гагаузії не закріплена в Основному Законі держави, однак зміна їх статусу можлива лише за спеціаль­ної процедури голосування у парламенті. Конституція Іспанії визнає загальне право на автономію, однак закони про автоном­ний статус окремих провінцій є звичайними нормативно-право­вими актами.

Лише статус автономних регіонів Корсики, Гренландії та Фарерських островів не згадується у Конституції. Теоретично ці автономії можна ліквідувати шляхом прийняття звичайного зако­ну. Оскільки вони не згадуються в жодній міжнародній угоді, то готовність до співробітництва між центральним урядом і автоно­мією є визначальною для існування останньої.

Певні особливості притаманні конституційному інституту територіальних автономій у пострадянських країнах¹. По-перше, в офіційних назвах автономій присутній термін «республіка». Тим самим відповідним автономіям надають певних формальних ознак держави. Більше того, у ст. 134 Конституції Азербайджану Нахічеванська Автономна Республіка визначається «автономною державою у складі Азербайджанської Республіки»^{[241] [242]}. Згідно з Конституцією Узбекистану Республіка Каракалпакстан визнана суверенною, хоча при цьому її суверенітет охороняється Республікою Узбекистан (ст. 70). За нею визнається право виходу зі складу держави за результатами всенародного референдуму народу Каракалпакстану (ст. 74) та самостійно вирішувати питан­ня свого адміністративно-територіального устрою (ст. 73)^[243]. З огля-

ду на суспільно-політичні реалії подібні «одержавлення» і «суве- ренізація» територіальних автономій об’єктивно мають фіктив­ний характер. Зазначений підхід до визначення конституційного статусу автономій нагадує практику радянських часів. Він зумов­лений інерційністю суспільно-політичного і державно-правового розвитку, а в деяких випадках — політичними обставинами, за яких відбувалося становлення нових незалежних держав і ство­рення в їх межах територіальних автономій. Його відображенням є те, що правові акти, які деталізують статус автономій, мають назву конституцій.

Отже, перші автономії з’явилися на території Європи ще у XVI столітті, а у ХХ столітті стали ефективним інструментом управління віддаленими територіями та засобом налагодження відносин з регіонами, в яких проживають етнічні меншини. Хоча форма автономії, її ступінь визначаються конкретними особли­востями кожної країни, однак спільними для них характеристи­ками є наявність представницького органу влади, який обираєть­ся місцевим населенням, та закріплення автономного статусу в Основному Законі країни.

* * *

Підсумовуючи, зазначимо, що із самого початку формування держави територія, взаємовідносини між центром і периферією мали визначальний вплив на формування державних інститутів. Спадок універсальної держави, яка, за визначенням А. Тойнбі, є проміжним етапом між крахом цивілізацій та формуванням на їх території нових утворень, має визначальний вплив на терито­ріальну організацію останніх (наприклад, нові держави, що утво­рилися в результаті падіння Римської, Британської, Російської імперій тощо). Він проявляється також в особливостях форму­вання національної ідентичності на її території. Так, на Європейському континенті процеси формування модерних дер­жав та націєтворення не завжди співпадали, що дає можливість (про що йшлося вище) виділити такі типи країн, як ранні (форму­вання держави передувало появі нації — Франція), пізні (зріла нація стала основою держави — Італія, Німечччина) і консоціа- тивні (процеси державотворення і формування нації відбувалися 125 одночасно — Швейцарія, Нідерланди, Бельгія). Особливості формування американської нації наклали відбиток на процес розбудови держави, який вимагав постійного пошуку компромі­сів між інституційними і політичними інтересами акторів, що представляють штати і центр.

Процес становлення територіальної організації влади впливає не лише на діяльність державних інститутів та існування нації, а й на розвиток громадянського суспільства, яке й нині відтворює ті соціальні суперечності, що були характерні для перших етапів фор­мування сучасних держав. Як і колись, низка прав закріплюється лише за тими, хто належать до певного територіального колективу, сповідують його цінності, а «чужі» змушені або миритися з таким станом справ, або домагатися належного в ході боротьби.

Історична спадщина модерних держав поступово втрачає своє значення під впливом процесів глобалізації, характерною рисою яких є переосмислення і нівелювання значення території. Проце­си детериторіалізації пов’язані з початком нової, інформаційної епохи, в якій провідна роль відводиться, на думку М. Кастельса, різноманітним потокам: фінансовим, технологічним, медійним тощо. Новий простір потоків виступає як нова форма соціальних практик, які домінують у мережевому суспільстві й структурують його матеріальну організацію.

Згідно з точкою зору М. Харда та А. Негрі це зумовлено появою на світовій арені нового актора — імперії, що стало можливим завдяки загальному згладжуванню соціального простору, в якому капітал виходить за існуючі територіальні кордони і розмиває владу держав-націй. Імперське управління здійснюється за допо­могою біополітичного контролю за масою, що передбачає вико­ристання трьох основних інструментів: зброї, грошей, за допомо­гою яких відбувається деконструкція національних ринків, та комунікації.

З іншого боку, стверджувати про остаточну втрату територією свого значення передчасно. Сьогодні низка етнічних груп у різ­них куточках світу висувають вимоги про виділення їм території для створення власної держави. Всупереч глобальній тенденції до детериторіалізації вони пов’язують своє майбутнє з певними гео­графічними місцями, що часто призводить до збройних конфлік­тів. Крім того, очевидною є тенденція до посилення базового та проміжного рівнів державного управління. Відповідно правильно говорити про ревізію традиційної моделі взаємовідносин між різ­ними рівнями влади у конкретній державі. Більше того, саме існу­вання глобальних потоків вимагає постійного відтворення сталої соціально-територіальної інфраструктури, включаючи міські агломерації та регулятивні інститути держави, через які циркулю­ють глобальні потоки.

Можна говорити про нову хвилю детериторіалізації та ретери- торіалізації, в якій глобальна соціально-економічна взаємозалеж­ність зростає одночасно з відтворенням відносно стабільних форм капіталістичної соціально-просторової організації у різно­манітних географічних масштабах. Тому держави-нації та їх тери­торії є основними суб’єктами сучасних процесів глобальної реструктуризації, а не пасивними об’єктами. Іншими словами, сьогодні, незважаючи на процеси глобалізації та детериторіаліза- ції, роль держави не зменшується, а лише видозмінюється, оскільки спроможність створити сприятливі умови для самореа- лізації людської індивідуальності є запорукою конкурентоспро­можності держави у сучасному світі.

Особливо яскраво вплив глобалізації на територіальну органі­зацію держави проявляється у транскордонному вимірі, що супроводжується відповідним науковим переосмисленням взаємозв’язку держави та території, яка поступово набирала характеристик самостійного суб’єкта у внутрішній та зовнішній політиці держави. Найбільш яскраво це проявилося спершу в укладенні угод про транскордонне співробітництво, що зумовило появу транскордонних регіонів, територія яких може включати кілька держав. Такий процес, у свою чергу, зумовлює необхідність створення певного управлінського органу для координації діяль­ності учасників транскордонного проекту, компетенція якого повинна виходити за рамки повноважень органів місцевої, регіо­нальної та центральної влади національної держави.

Певної еволюції протягом останніх століть зазнав такий інстру­мент управління територіальною організацією держави, як надан- 127 ня статусу автономії окремим її складовим. Нині він використо­вується для: організації ефективної взаємодії між усіма складови­ми частинами держави (насамперед це стосується країн, що мають великі острови, фізично відділені від основної, материко­вої частини); вирішення низки соціальних проблем (етнічних, релігійних, мовних, культурних); створення умов для співісну­вання відмінних в економічному чи політичному плані утворень (модель «дві системи — одна країна») та реалізації децентраліза- ційних реформ.