Особливості європейських реформ територіальної організації держави

Територіальна організація держави стосується насамперед зв’язку між управлінням і територією, включає рівні адміністративно-територіального устрою, поділ повноважень між різними рівнями управління, обсяг повноважень самоврядних органів, ступінь їх автономності тощо.

Вона проявляється у моделях співробітництва як між органами державної влади, так і між урядовими та неурядовими суб’єктами. Конкретна форма територіальної організації влади визначається особливостями історичного, політичного, економічного і культурного розвитку держави.

Оскільки управлінський процес поки що тісно пов’язаний з територіальним виміром, то практично у всіх країнах Європи тривають дискусії про необхідність адаптації територіальної організації держави до вимог сучасності, дедалі частіше піднімаються питання щодо нового підходу до розуміння держави, необхідності збільшення ролі органів місцевого самоврядування та децентралізації, поглиблення відмінностей між адміністративно-територіальними одиницями тощо.

Одним з найважливіших моментів, що стосується реформи територіального управління, є усвідомлення нової ролі держави. Протягом останніх двох століть вона здійснювала своє суверенне право на управління територією, однак на сучасному етапі розвитку ми спостерігаємо значні зміни. Як уже було згадано у

другому розділі, даний тип управління територіями досяг свого максимуму в формі повоєнної держави загального добробуту, коли політичне громадянство, гарантоване державою-нацією, набуло соціального виміру. Загалом держава загального добробуту сприяла централізації, яка слугувала одним з основних інструментів рівного розподілу ресурсів між індивідами, групами і територіями. Однак починаючи з 1970-х років ця модель зазнала змін, зокрема стала менш централізованою та редистри- бутивною, відкритішою ліберальним ідеям, які наголошують на важливості врахування ринкових сил у процесах управління державою.

Свою роль відіграло і поступове поглиблення процесів європейської інтеграції, які мінімізували значення національних кордонів та зменшили незалежність урядів країн-членів у економічній, соціальній, фінансовій, політичній сферах тощо. Крім того, періодично посилюється і внутрішній тиск на державу з боку етнічних груп, які прагнуть реалізувати своє право на самовизначення або ж домагаються більшої автономності у вирішенні своїх внутрішніх проблем.

Однак слід визнати, що, незважаючи на перераховані вище процеси, держава як спосіб управління територією у багатьох аспектах продовжує відігравати провідну роль у житті суспільства: система соціального добробуту все ще зберігає своє значення для громадян, держави залишаються ключовими гравцями у Європейському Союзі, основні політичні питання обговорюються на національному, а не європейському чи місцевому рівнях. Підтвердженням останньої тези є діяльність європейських партій, представлених у законодавчому органі Євросоюзу. Як стверджує Д. Хенлі, ці партії, незважаючи на дедалі зростаюче значення ЄС для громадян Європи, сприймаються переважно як представники партій національного рівня, а база партійної політики залишається національною¹. Так, хоча соціал-демократичні партії з різних європейських країн мають спільну ідеологічну базу та сповідують

¹ Hanley D. Parties and hovernance — Extending the territory? / D. Hanley // Regional & Federal Studies. — 2007. — Vol. 17. — № 4. — P. 475-486. схожі підходи до вирішення суспільних проблем, однак немає жодних ознак реального об’єднання національних партій у єдину європейську. Тобто на практиці політичні партії залишаються вірними національному рівню. Хоча роль держави-нації змінюється і переоцінюється, однак передбачити, що стане результатом цього процесу, досить складно. Можна лише припустити, що централізована модель публічного управління є нежиттєздатною в сучасних умовах і їй на зміну може прийти поміркованіша модель держави загального добробуту із більш фрагментованою системою управління.

Другим важливим моментом сучасних дискусій про майбутнє територіальної організації держави є тенденція до посилення базового рівня місцевого самоврядування. У більшості країн дедалі ширше коло повноважень передається органам місцевого і регіонального самоврядування. У деяких країнах (Франції, Бельгії, Італії, Великій Британії) цей процес відбувається паралельно з реорганізацією субнаціонального рівня управління або з укрупненням органів місцевого самоврядування чи регіонів, іноді одночасно із впровадженням регіонального рівня. У Греції, Данії та Фінляндії уже здійснено комплексну реформу всієї системи місцевого та регіонального самоврядування, включаючи укрупнення муніципалітетів та регіонів, передачу функцій на нижчі рівні управління. У країнах Східної Європи зміни здійснювалися не в останню чергу під тиском Євросоюзу, членство в якому вимагало виконання низки умов, зокрема щодо організації взаємовідносин між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Якщо реформу з укрупнення органів місцевого самоврядування в деяких країнах не вдавалося реалізувати через брак політичної волі, то муніципалітети отримували фінансові стимули для розвитку місцевого співробітництва й об’єднання зусиль для надання мешканцям ширшого переліку послуг 1. Спроби зміцнити базовий рівень місцевого самоврядування

¹ Denters B. Comparing local governance. Trends and developments / B. Denters, L. Rose. — Houndmills : Palgrave Macmillan, 2005. також включають реформи, спрямовані на посилення демократичної легітимності муніципалітетів^{^[CCXLIV]}.

У більшості країн Європи громадяни досить скептично ставляться до діяльності органів державної влади, що опосередковано проявляється у зниженні явки на виборах. Деякі з цих реформ, по суті, є спробою вирішення цих проблем шляхом зміцнення зв’язку між мешканцями та органами місцевого самоврядування. Окремі країни зробили акцент на посиленні прямого впливу громадян на процес прийняття рішень на місцевому та регіональному рівнях.

Інструменти прямої демократії широко використовуються у Швейцарії та південній Німеччині. Відносно недавно система місцевих референдумів запроваджена у низці європейських країн. У деяких державах це доповнювалося реформами щодо посилення легітимності виконавчого органу місцевого самоврядування. Так прямі вибори мерів чи керівників регіонів були запроваджені у Німеччині, Італії та низці східноєвропейських країн. Лондон та деякі англійські муніципалітети також отримали виборного мера після того, як це рішення було підтримане на місцевих референдумах. Демократична відповідальність передбачає широке залучення груп, які раніше були виключені з процесу прийняття рішень. Це проявляється у збільшенні представництва жінок та розширенні участі різноманітних неурядових організацій. Менш успішним є досвід залучення до цього процесу іммігрантів та біженців.

Також слід вказати на посилення тенденції до європеїзації та рецентралізації. Незважаючи на намагання держав-членів збе - регти свій суверенітет, інститути ЄС дедалі більше перебирають на себе право приймати рішення у справах, що належали раніше виключно до компетенції національних урядів. Однак вплив органів Євросоюзу на територіальні громади та органи регіонального управління є відносно обмеженим. Що стосується рецентралізації, то вона є неминучим наслідком децентралізації. Так, на думку Д. Фелтеніуса, реформа територіальної організації влади у Швеції характеризується одночасним посиленням централізації та децентралізації¹. З одного боку, недавнє рішення парламентського комітету про радикальну регіональну реформу фактично посилює органи місцевого та регіонального самовря - дування за рахунок зменшення повноважень центрального уряду, що свідчить про поглиблення децентралізації. З іншого боку, є низка прикладів рецентралізації у сфері соціальних послуг. Рішення про розмір субсидій пенсіонерам на оплату житлово-комунальних та муніципальних послуг приймаються не місцевими органами самоврядування, а на рівні уряду, що є проявом рецентралізації.

Загалом європейські країни схвально ставляться до децентралізації, однак очевидно, що існують межі, за якими це стає неприйнятним. У кожній країні ці межі мають свої особливості й залежать переважно від того, наскільки важливим для громадян є принцип рівності у здійсненні державної політики (наприклад, у вирівнюванні соціально-економічного розвитку регіонів). Ці межі поступово змінюються протягом останніх десятиліть у результаті реструктуризації територіальної організації держави. Насамперед це явище характерне для країн, в яких соціал-демо- кратичні уряди працюють над розвитком ідеї держави загального добробуту, зокрема у Північній Європі.

Відповідно третьою рисою сучасної трансформації територіальної організації держави є тенденція до визнання відмінностей і навіть прийняття асиметричної моделі управління територіями у державах-членах. Очевидно, що це призводить до поглиблення відмінностей між різними частинами однієї країни, визнання суспільством факту існування нерівності як між індивідами, так і між територіями. Тенденція до урізноманітнення певною мірою є зворотною реакцією на посилення ролі органів місцевого самоврядування. Децентралізація передбачає більше свободи у діяльності органів місцевого та регіонального самоврядування, які вирішують питання на власний розсуд з урахуванням особливос-

¹ Feltenius D. Relations between central and local government in Sweden during the 1990s: Mixed patterns of centralization and decentralization / D. Feltenius // Regional & Federal Studies. — 2007. — Vol. 17. — № 4. — Р. 457-474. тей конкретної території. Відповідно вони здатні швидше реагувати на потреби мешканців, ефективніше використовувати наявні у них ресурси для стимулювання економічного розвитку.

Закономірним результатом зростання відмінностей є посилення асиметрії між субнаціональними одиницями адміністративно- територіального устрою, оскільки деякі з них отримують можливість рухатися власним шляхом, який відрізняється від загальнонаціональної моделі.

У традиційно однорідних, унітарних державах, таких, як Швеція, впроваджуються різноманітні експерименти для пошуку нових, асиметричних рішень, які б найкращим чином відповідали інтересам держави і громадян. Асиметрія може проявлятися у політичній, адміністративній та бюджетній сферах і відображати особливості політичного устрою, враховувати економічний розвиток конкретної країни. Створення парламентів у Шотландії та Уельсі у Великій Британії, надання спеціальних повноважень Андалузії, Каталонії, Країні Басків та Наваррі в Іспанії — приклади асиметричної моделі територіального управління. Особливості культурного, історичного розвитку, наявність власної ідентичності та мови, як правило, є основною причиною надання певним територіям більших повноважень у вирішенні місцевих проблем.

Четверта характерна особливість реформування територіальної організації держави полягає в оринковленні публічної сфери, що змінило практику територіального управління. Багато функцій, які вважалися чисто публічними у період розквіту держави загального добробуту, були приватизовані або надаються спіль - но державними та приватними організаціями. Масштаб діяльності органів публічної влади штучно обмежується, щоб дати можливість іншим гравцям вийти на ринок надання публічних послуг. Дедалі більшої популярності набуває думка про те, що ефективність та підзвітність органів публічної влади можуть бути посилені, якщо роль ринку в житті суспільства зростатиме. Ключовими ознаками сучасних реформ є ініціатива, конкурен - ція та вибір, а громадяни розглядаються як споживачі, які мають право вибору між різними конкуруючими надавачами публічних послуг.

Відмінності між територіями, асиметричні моделі місцевого і регіонального самоврядування можна також розглядати як прояв конкуренції між регіонами. Насамперед тому, що більш децентралізована відповідальність за економічний розвиток акцентує увагу на максимальному використанні переваг конкретної території спільно державними і приватними акторами. У період розквіту концепції держави загального добробуту централізована держава виконувала переважно функцію розподілу ресурсів для зменшення відмінностей між різними частинами держави. У сучасних умовах на перший план виходить вміння місцевих і регіональних органів використовувати наявні у них ресурси, створювати кращі, ніж у сусідів, умови для ведення підприємницької діяльності заради розвитку власної території. Однак зростання конкуренції не виключає співробітництва. Як це не парадоксально, але тенденція до співробітництва посилюється одночасно із зростанням конкуренції. Прикладом цього є Франція, де уряд запровадив нові форми міжмуніципального співробітництва, щоб заохотити органи місцевого самоврядування до об’єднання зусиль.

Схожі тенденції спостерігаються в інших країнах. Крім того, ЄС підтримує співробітництво між одиницями субнаціонального рівня держав-членів. Як правило, перевага віддається різноманітним формам міжмуніципальної взаємодії, оскільки у більшості країн відчувається брак політичної волі для здійснення адміністративно-територіальної реформи, спрямованої на укрупнення органів місцевого самоврядування, або через бажання запровадити більш гнучкі моделі управління. Співробітництво поглиблюється і поширюється за рахунок інструментів публічно-приватного партнерства та створення спільних органів для прийняття рішень.

Як відзначає А. Бенц, важливість економічної конкуренції між регіонами деякими дослідниками переоцінюється^{^[CCXLV]}. Практика свідчить, що регіони можуть конкурувати лише за умов однакової економічної спеціалізації. Крім того, як правило, регіональний рівень не має достатніх повноважень в економічній сфері, щоб зробити свою територію досить привабливою порівняно з іншими одиницями для підприємницької діяльності. Відповідно ідея конкуренції між регіонами в економічному розвитку є радше пропозицією, а не практикою.

Вагомий вплив на систему територіального управління справляють такі структурні зміни, як урбанізація та субурбанізація, зростання мобільності робочої сили та міграція, демографічні зміни (старіння населення, збільшення середнього класу тощо). Ці чинники необхідно враховувати під час розробки та реалізації адміністративно-територіальної реформи. Наприклад, оскільки кількість населення у сільських районах постійно зменшується, то укрупнення муніципалітетів чи розвиток міжмуніципального співробітництва заохочуються в Ісландії та Фінляндії. Що стосується великих міст, то вони фактично обслуговуються населенням, яке проживає у приміській зоні та містах-супутниках. Можна виділити два основних підходи до вирішення проблем, пов’язаних з метрополіями. Перший пропонує сформувати єдине ціле або створити регіональний рівень управління, який здійснюватиме функції, спільні для всієї території. Другий підхід вказує на необхідність збереження існуючої фрагментованої структури, оскільки це гарантує громадянам право вибору між різними надавачами послуг та схемами оподаткування^{^[CCXLVI]}.

Як уже зазначалося, європейські країни постійно перебувають у пошуку оптимальної територіальної організації держави, шляхів удосконалення діяльності органів місцевого самоврядування. Тому територіальні реформи є відносно звичним явищем. Хоча кожна країна має свої історичні, політичні, географічні особливості, однак всі ці реформи мають певні спільні елементи, виділення яких дає змогу краще зрозуміти значення територіальної організації для розбудови держави у сучасних умовах та виявити загальні тенденції у розвитку самоврядних одиниць.

Аналіз останніх тенденцій в реалізації територіальних реформ у європейських країнах дав змогу виділити три основні складові:

1) завдання, які необхідно вирішити у ході реформ;

2) стратегія здійснення;

3) типи наявних у суспільстві конфліктів.

Уряди європейських країн за допомогою територіальної реформи намагалися вирішити досить широкий спектр завдань, зокрема:

— підвищення ефективності органів місцевого самоврядування, оскільки великі за розміром муніципалітети зможуть надавати якісніші й дешевші послуги населенню за рахунок економії на масштабі;

— поліпшення добробуту мешканців, що залежить від спроможності органів місцевого самоврядування підтримувати і розвивати технічну та соціальну інфраструктуру; підвищення рівня кваліфікації чиновників місцевого самоврядування;

— розв’язання демографічних проблем, зокрема таких, як старіння населення і знелюднення сільської місцевості;

— зміцнення інституту місцевої демократії — вибір оптимального розміру базової територіальної одиниці для посилення демократичності місцевого самоврядування;

— укрупнення національних адміністративно-територіальних одиниць у відповідь на виклики глобалізації;

— адаптування до наслідків європеїзації: відкриття кордонів між державами-членами збільшує конкуренцію, витримати яку можуть лише великі за розміром муніципалітети та регіони^{^[CCXLVII]}.

У багатьох європейських країнах межі органів місцевого самоврядування встановлювалися відповідно до сформованих церковних приходів. Нині, обґрунтовуючи необхідність змін, реформатори завжди посилаються на індустріалізацію, урбанізацію та вимоги щодо ефективнішого надання послуг, які вимагають перегляду застарілих кордонів територіальних громад. Відповідно територіальні реформи подаються як складова комплексної модернізації країни, що необхідна для виконання нових управлінських функцій або надання якісніших послуг населенню^{^[CCXLVIII]}. Потреба у модернізації виправдовується посиланням на масштабні соціальні зміни (урбанізацію, демографічні зміни, появу нових технологій тощо), що часто виступають як супутні явища такого феномена, як глобалізація економіки.

Слід зауважити, що індустріалізація та урбанізація не можуть бути достатніми причинами для обґрунтування необхідності реформ. Адже індустріальні та урбанізовані суспільства існують в Європі вже понад століття і обходяться без значних змін у системі територіальної організації держави. Більш важливим стимулом до реформ у європейських країнах, на нашу думку, є тиск з боку інформаційного суспільства, про формування якого писав М. Кастельс. Управління великими територіальними громадами в умовах такого суспільства є цілком реальним, навіть у малозаселених районах. Нові інформаційно-комунікаційні технології можуть зменшити вартість транзакцій та нівелювати негативний вплив значних відстаней.

Запровадження реформ може відбуватися за одним чи декількома сценаріями. Серед найбільш поширених варіантів можна виділити:

— комплексність (стосується усієї країни);

— вибірковість (відбувається лише в окремих регіонах країни);

— поступовість (відмова від радикальних змін, поступове покращення);

— добровільність (здійснення реформи лише за наявності згоди органів місцевого самоврядування);

— згори донизу (здійснюється центральним урядом);

— знизу догори (враховуються побажання органів місцевого самоврядування);

— експериментальність (впровадження кількох пілотних моделей територіального устрою для визначення найбільш оптимальної);

— заохочення (створення стимулів для об’єднання чи розмежування органів місцевого самоврядування відповідно до намірів реформаторів).

При цьому вибір не обмежується однією стратегією, а визначається завданнями, які стоять на конкретному етапі територіальної реформи. Так, добровільність об’єднання територіальних громад і її висхідний характер можуть бути присутніми на початкових етапах, в подальшому поступаючись місцем примусу з боку центрального уряду.

В ході змін у територіальній організації держави також важливим є врахування наявних у суспільстві типів конфліктів. Вони можуть сформуватися історично або ж ситуативно, сприяючи або ж гальмуючи територіальну реформу. Існують традиційні типи конфліктів:

— між лівими і правими;

— між містом і селом;

— між центром і периферією;

— протистояння економічних інтересів (наприклад, між працедавцем і найманими працівниками);

— протистояння позиційних інтересів (органів регіонального самоврядування і органів місцевого самоврядування).

Слід мати на увазі, що ці типи протистоянь можуть накладатися один на одного. Так, праві партії, чий електорат, як правило, представлений сільським населенням, виступатимуть проти радикальних змін, побоюючись втратити свою електоральну базу.

Ще С. Ліпсет, С. Роккан^{^[CCXLIX]} та інші розглядали процес державного будівництва як ускладнення системи розколів, започаткованої Вестфальським миром 1648 р. На ранніх етапах відбувалися процеси територіальної консолідації та культурної стандартизації, що характеризувалися поступовою інтеграцією іноді дуже відмінних у культурному та економічному плані регіонів. У деяких випадках регіональні відмінності закладали основу для напружених відносин між центром і периферією на століття наперед. Тенденція до секуляризації у ході індустріалізації зумовила у низці країн виникнення конфліктів навколо ролі церкви у відносинах з державою. Промисловий розвиток також створив урбанізований пролетаріат та відповідні умови класового протистояння, що пізніше набуло форми боротьби між лівими і правими течіями політичних ідеологій.

У періоди негараздів, таких, як економічні кризи, розпад імперій тощо, можуть виникнути сприятливі умови для реформ, які неможливо реалізувати за звичайних обставин. Так, економічна криза у Фінляндії дала новий поштовх дискусіям щодо адекватності адміністративно-територіального устрою держави вимогам сьогодення. Більш свіжим прикладом є перспектива вступу до Європейського Союзу, яка змусила низку країн-кандидатів із Східної Європи (Польща, Чехія) переглянути свою систему територіальної організації влади.

Результати територіальних реформ у країнах Європи можуть набувати вигляду: об’єднання (консолідація); регіоналізації¹; фрагментації; стабілізації відносин між різними рівнями управління в державі. Як свідчить аналіз європейського досвіду, найчастіше результатом останніх територіальних реформ є укрупнення (об’єднання) територіальних громад — у Греції (у 1998 році кількість муніципалітетів було зменшена на 80%), Данії, Фінляндії, Великій Британії, Латвії, Литві, Нідерландах, Німеччині (на території Східної Німеччини), частково у Норвегії^{^[CCL]} ^{^[CCLI]}.

Традиційною відповіддю на складні проблеми, що постають перед державою, є консолідація або формування мережі органів міжмуніципального співробітництва. Іншими словами, органи місцевого самоврядування повинні вибирати між укрупненням та об’єднанням із сусідами або інтенсифікацією співробітництва. Аналіз територіальних реформ у 11 країнах чітко демонструє, що класична дихотомія вибору — об’єднання або співробітництво — не може повною мірою відобразити широкий спектр моделей, реалізованих у ході реформ цими країнами^{^[CCLII]} (табл. 2).

Можна виділити п’ять основних моделей реформ:

— збільшення розмірів та компетенцій органів місцевого самоврядування;

— інтенсифікація співробітництва;

— асиметрія між органами місцевого самоврядування щодо функцій і повноважень;

— регіоналізація;

— консервація.

Результати реформаторських ініціатив у країнах

Таблиця 2

Країна	Суть і результати реформ
Фінляндія	Муніципальне об’єднання відбувалося у 2008 р., вибори до регіональних органів влади не проводяться
Норвегія	Об’єднання муніципалітетів призупинено у 1995 р., а у 2005 р. запропоновано розвиток міжмуніципального співробітництва, поміркована регіональна реформа реалізована у 2008 р.
Швеція	Після регіональних експериментів комплексна регіональна реформа була запропонована у 2007 р., але не була реалізована; дискусії про зміни у муніципальній системі припинені
Данія	Комплексне об’єднання муніципалітетів та формальна ліквідація регіонів відбулися у 2007 р.
Нідерланди	Повільний, поступовий процес об’єднання муніципалітетів з 1960-х років: 12 об’єднань муніципалітетів реалізовано, 12 регіональних ініціатив провалено
Великобританія	Спорадичні реформи щодо укрупнення муніципалітетів починаючи з 1960-х років; регіональні ініціативи для Північної Англії зазнали невдачі
Німеччина	Система місцевого самоврядування колишньої НДР була приведена у відповідність з моделлю ФРН після реуніфікації в 1991 р., масштабне скорочення кількості муніципалітетів (аналогічне скороченням у ФРН в 1970-х роках) ще триває

border=0> Чехія Постсоціалістична фрагментація муніципалітетів та асиметричний поділ обов’язків; регіональні реформи як вимога для членства в ЄС; поява міжмуніципальних органів співробітництва та концентрація обов’язкових функцій у великих муніципалітетах; зростання асиметрії Франція Постійно блокується об’єднання муніципалітетів; міжмуніципаль- ні структури стають ключовими гравцями; повільний рух у напрямі регіоналізації з 1980-х років Італія Спроби укрупнення муніципалітетів постійно блокуються; дуже незначний прогрес щодо регіоналізації, хоча планована масштабна реформа у 2006 р. так і не була здійснена; триває розвиток системи міжмуніципальних органів Греція Масштабне об’єднання, кількість муніципалітетів скорочена на 80% у 1998 р.

Перша модель — укрупнення органів місцевого самоврядування та розширення їх компетенції. Найбільш яскравими прикладами цього типу є Данія, Греція та Велика Британія. Фінляндія та Нідерланди роблять кроки у цьому напрямі. Греція скоротила кількість муніципалітетів на 80% у 1998 році, а Данія провела ще масштабніше зменшення їх кількості у 2007 році. В обох випадках нові муніципалітети отримали більше повноважень. Фінляндія погрожувала муніципалітетам, які проігнорують процес укрупнення, позбавити низки функцій і відповідно фінансування. У цих трьох випадках об’єднання подавалося як передумова функціонального посилення або збереження існуючих повноважень. Окремий випадок являють собою східні землі Німеччини. Після об’єднання країни у 1990 році західнонімецька модель місцевого самоврядування була впроваджена на нових територіях шляхом скорочення кількості муніципалітетів на 43% (до 3292 одиниць у 2006 році).

Друга модель — створення мереж міжмуніципальної співпраці для подолання недоліків надмірно фрагментованої системи органів місцевого самоврядування. У низці країн діє законодавство, яке стимулює співробітництво між муніципалітетами. Часто це розглядається як своєрідний план «Б» на випадок, коли неможливо реалізувати реформу щодо об’єднання муніципалітетів. Це стосується Франції, Чехії, Німеччини та Норвегії. Найяскравішим 142

прикладом є Франція, де об’єднання 36 тисяч комун було відкладено після невдалої спроби провести реформу 1973 року. Замість цього була прийнята низка нормативно-правових актів, що регулювали процес співробітництва між муніципалітетами.

Аналогічна ситуація склалася й у Чехії, хоча історичні передумови цього кроку були дещо інші. Після здобуття незалежності органи місцевого самоврядування прагнули насамперед ліквідувати наслідки примусового укрупнення за часів соціалізму, що призвело до формування дуже фрагментованої системи місцевого самоврядування. Тому всупереч загальноєвропейській тенденції Прага була змушена відмовитися від чергового етапу укрупнення і проводити політику, спрямовану на стимулювання створення спільних органів, які б могли виконувати функції, делеговані державою. Паралельно відбувався рух знизу вверх, оскільки муніципалітети створили добровільні органи для співробітництва та виконання місцевих функцій. У Норвегії міжмуніципальне співробітництво уже стало традиційною практикою для дрібних територіальних громад, і воно має більше прихильників, ніж ідея укрупнення.

Третя, асиметрична, модель передбачає диференціацію органів місцевого самоврядування залежно від їх функцій та компетенції. За такої моделі деякі муніципалітети отримують більше функцій та ширшу компетенцію, ніж інші. Низка обов’язків, що вимагають значних фінансових і людських ресурсів, делегуються великим муніципалітетам дрібними сусідніми. Це рішення найбільш системно реалізується у Чехії, де воно стало спробою полегшити виконання дрібними муніципалітетами обтяжливих для них обов’язків. У результаті сформувалося три види муніципалітетів: першого рівня, які виконують базові місцеві функції, другого — відповідають за делеговані державою функції, розподілені між сусідніми муніципалітетами; третього — беруть на себе виконання деяких функцій, які виконуються державними районними представництвами. Як один з можливих варіантів така модель розглядалася і у Фінляндії, оскільки низка муніципалітетів відмовилася від об’єднання чи укладання угод із сусідами, тому центральний уряд змушений був заявити, що вони можуть втратити деякі свої традиційні функції.

Четверта модель — регіоналізація — часто є реакцією на європейську інтеграцію та спробою стимулювати економічний розвиток і модернізацію. Вона може досягатися також у результаті поєднання характеристик першої та другої моделей реформ або без будь-якого зв’язку з реорганізацією місцевого самоврядування. Моделі регіоналізації найбільш актуальні для Великобританії, Греції, Італії, Норвегії, Франції, Чехії та Швеції.

Якщо Чехія та Греція створили регіони практично з нуля у відповідь на європеїзацію (задля отримання коштів зі структурних фондів ЄС), то в інших країнах регіоналізація є радше спробою зняти політичну напруженість, що нагнітається політичними елі- тами регіонів, які прагнуть до більшої самостійності. Серед цих країн найбільш регіоналізованою державою є Італія. У 2001 році в цій країні була здійснена конституційна реформа, або так звана «Реформа V Розділу», яка закріпила децентралізацію та автономізацію регіонів як провідний принцип формування державного устрою республіки. Вона складалася із двох законів, що, по-перше, запроваджували прямі всенародні вибори глав регіонів зі спеціальним статусом; по-друге, визначали новий конституційно-правовий статус адміністративно-територіальних одиниць та новий поділ повноважень між ними. В результаті складовими частинами Республіки стали муніципалітети, провінції, столичні міста та області, які є автономними утвореннями з власними статутами, повноваженнями і функціями. Повноваження у 30 із 39 сфер, які раніше закріплювалися за державою або регіонами, були передані або у відання регіонів, або у спільне відання держави і регіонів. Іншими словами, реформа 2001 року на конституційному рівні мала такі наслідки: закріпила автономний статус усіх адміністративно-територіальних одиниць, що дещо нівелювало позиції спеціальних регіонів; зберегла за державою обмежений перелік сфер її виключної компетенції, а регіони наділила загальною компетенцією; ліквідувала посаду урядового комісара; надала можливість оскаржувати регіональні нормативно-правові акти лише у Конституційному суді. В 2005 році планувалося внести чергові зміни до Конституції, що передбачали створення федерального Сенату, закріплення федеративного статусу держави тощо. Однак, незважаючи на підтримку законодавців, ця ініціатива не була підтримана італійцями на всенародному референдумі.

Нині на розгляді парламенту знаходиться черговий проект змін до Конституції, який передбачає, окрім обмеження повноважень Сенату та скорочення кількості сенаторів до 100 (замість 315), певну «централізацію» системи публічного управління. Повноваження центрального уряду будуть посилені за рахунок регіонів, які збережуть свою компетенцію щодо управління територією, інфраструктурою, шкільною освітою, охороною здоров’я, але змушені будуть позбутися впливу на енергетичний, податковий і фінансовий сектор, а також основні транспортні шляхи. Цей проект у першому читанні був схвалений Сенатом у серпні 2014 р.

На початку ХХІ століття уряд Франції розпочав новий етап регіоналізації, прийнявши 28 березня 2003 року конституційну поправку, за якою країна є «єдиною і неподільною республікою з децентралізованою організацією». Водночас були зафіксовані всі види адміністративно-територіальних одиниць (комуни, департаменти, регіони, одиниці з особливим статусом і замор - ські одиниці), тобто регіони отримали конституційний статус територіального утворення (ст. 72). Також було визначено принцип фінансової автономії територіальних утворень, за якими закріпили право розраховувати споживчий кошик і визначати ставки податків, що стягуються ними в рамках закону. При цьому передача територіальному утворенню будь-яких повноважень від держави без передачі відповідних коштів виключала - ся. Крім того, проголошувалося право територіальних одиниць на експеримент (тимчасове призупинення законів з метою «тестування» нових принципів), на місцевий референдум з правом прийняття рішень (раніше таке право надавалося лише комунам, а його результати мали лише консультативний характер), а також право на петицію для виборців. Конституційні положен - ня були уточнені відповідними законами. Так, у законі від 13 серпня 2004 року деталізовано механізми участі громадян у роботі місцевої влади, що розглядається як необхідне доповне - ння до децентралізації. Вона забезпечується вільним доступом до інформації (бюджетних і управлінських документів, рішень рад), участю у виборах і місцевих референдумах, правом громадянина оскаржити в адміністративному суді рішення комуни, якщо вони завдають шкоди його інтересам, а також звернутися за допомогою до різних консультативних органів — рад, комісій та ін. Завдяки цим поправкам розпочався амбіційний проект децентралізаційного експерименту, однак після негативної відповіді корсиканців на референдумі щодо надання острову біль - шої автономії тенденція до регіоналізації дещо ослабилася, і до останнього часу це питання не піднімалося.

У Норвегії створення сильних регіонів було важливою частиною програми уряду, сформованого у 2005 році з представників Соціалістичної лівої, Норвезької робітничої партії та Партії центру, а також вимогою Національної асоціації місцевої влади. Однак у ході обговорення реформа звелася до незначного розширення повноважень існуючих регіонів у 2008 році. Біла книга з регіональної реформи^{^[CCLIII]}, опублікована у 2006 році, передбачала передання повноважень з регіонального рівня на рівень комун за одночасного зменшення кількості регіонів. Оскільки це передбачало зміну кордонів, то цьому питанню була присвячена Біла книга 2008 року. Крім того, у 2010 році були повністю ліквідовані округи, які замінили регіони зі збереженням повноважень їх попередників.

Швеція також пішла шляхом формування асиметричної моделі: два великих регіони зі значними повноваженнями були створені на півдні, а асоціації міжмуніципального співробітництва виникли в інших частинах країни. У Великій Британії була спроба запровадити регіональне самоврядування на північному сході Англії, однак цю ідею не підтримало місцеве населення на референдумі у 2004 році, що змусило уряд відмовитися від планів щодо регіоналізації.

П’ята модель — консервація ситуації з можливим посиленням централізаційних тенденцій. Як правило, така модель виникає в результаті невдалої реформи укрупнення органів місцевого самоврядування. Найяскравішим прикладом є Норвегія, де прихильники об’єднання не змогли заручитися більшістю у парламенті. Тому було прийняте рішення про виключно добровільний, а не примусовий шлях формування нових, великих муніципалітетів. Цілком закономірно, що лише незначна їх кількість погодилася на цей крок. Коаліційний уряд намагався стимулювати процес об’єднання, однак так і не досяг успіху Однак деякі функції (захист дітей та утримання спеціалізованих шпиталів) були передані від місцевих чи регіональних органів відповідним міністерствам.

Якщо брати до уваги масштаб реформ, то результати змін у територіальній організації держави у країнах Європи можна представити таким чином:

— радикальні, які стосувалися зміни кордонів адміністративно-територіальних одиниць або значного перерозподілу повноважень між різними рівнями влади (реформа місцевого самоврядування у Греції, реформа у Данії 2007 року та реструктуризація місцевого самоврядування на сході Німеччини);

— формальні, що мали косметичний характер: незначне удосконалення системи управління. Такими, наприклад, є угоди про міжмуніципальне співробітництво у Чехії та Франції;

— часткові реформи були реалізовані неповною мірою: або в окремих частинах країни, або лише окремі пункти з програми ініціаторів реформ;

— невдалі, які не здобули необхідної підтримки у законодавчому органі або на референдумі (табл. 3).

Реформи територіальної організації влади у Європі

Як правило, основним мотивом здійснення реформ була ефективність, оскільки дрібні муніципалітети не мали достатніх ресурсів для надання якісних публічних послуг, яких потребують мешканці. Другим стимулом була демократизація, яка стосувалася не тільки молодих демократій, а й розвинених країн: передача більших повноважень органам місцевої влади означала, що колишні функції держави переходять під контроль громадян, які здійснюють його через своїх представників у радах. При цьому за демократизацію виступали противники укрупнення, апелюючи до переваг невеликих за розміром територіальних громад. За збереження традицій та ідентичності виступали переважно противники територіальних реформ. Вимоги європеїзації, зокрема щодо побудови організаційної системи, спроможної розподіляти кошти зі структурних фондів Євросоюзу, посилювали позиції прихильників сильних регіонів. Ще одним чинником регіоналізації є необхідність стимулювати розвиток підприємництва та економічних інновацій у дуже конкурентному міжнародному середовищі. При цьому європеїзація частіше використовувалася як аргумент щодо посилення ролі регіонів, ніж для обґрунтування необхідності укрупнення муніципалітетів.

Два найбільш радикальні приклади — Греція і Данія — поклали в основу реформи ефективність. У Данії реформа подавалася як шлях до модернізації усієї країни, створення «Нової Данії». Побоювання, що великі муніципалітети матимуть негативний вплив на функціонування демократичних інститутів, були відкинуті результатами дослідження, яке не встановило зв’язку між розміром територіальної громади та демократією. У Греції європеїзація використовувалася як привід для створення ефективнішої системи регіонального і місцевого самоврядування.

Цікаво, що в Італії європеїзація була використана як причина для регіональної реформи, але реформатори утрималися від будь- яких спроб удосконалення системи місцевого самоврядування. У Данії європеїзація відіграла досить незначну роль як на місцевому, так і на регіональному рівнях. У Норвегії ефективність та якість публічних послуг були провідними мотивами реформ у 1990-і й 2000-і роки, які, однак, не дали бажаних результатів. Ці ж 148 цілі переслідувалися і в ході адміністративно-територіальних реформ у Великій Британії.

Окремо хочемо зазначити, що зміна територіальної організації впливає на систему не лише органів місцевого самоврядування, а й державного управління, прикладом чого є Франція, що вважається типовою унітарною централізованою державою. До останнього часу 22 регіональних органи та 196 департаментів на континентальній частині під керівництвом призначеного з центру державного службовця (префекта) слугували основою централізованого, наполеонівського правління. Однак необхідність пристосовуватися до вимог сучасних суспільних, політичних та економічних процесів змусила Париж вдатися до децентралізаційних реформ, які проводилися у кілька етапів і дещо ослабили вертикаль управління державою. На прикладі Франції найяскравіше проявився зв’язок між реформою на різних рівнях державного управління та змінами у центральних органах виконавчої влади.

У середині 1970-х років Франція разом з іншими європейськими країнами розпочала територіальну реформу, спрямовану на зменшення кількості муніципалітетів. Однак вона закінчилася невдачею через спротив мерів і значну кількість територіальних громад, яких налічувалося близько 35 тисяч. У результаті уряд був змушений вдатися до стимулювання розвитку міжкомунальної співпраці (Etablissements publics de cooperation intercommunale, EPCI), яка давала змогу дрібним муніципалітетам об’єднувати зусилля для вирішення спільних проблем. Створені в 1960-і роки міські комуни приєдналися до цієї міжкомунальної співпраці. Відповідно міжкомунальні органи стали особливою і майже винятковою рисою проміжного рівня управління та місцевого самоврядування у Франції.

Початок черговому етапу децентралізації дало прийняття 2 березня 1982 року закону про права та свободи комун, департаментів і регіонів, який значно розширив повноваження органів місцевого самоврядування. Здійснена згідно з його положеннями реформа істотно збільшила повноваження територіальних громад, надавши їм значну самостійність, водночас зберігши на місцевому рівні достатньо сильні позиції представників центральних органів влади. Після прийняття цього закону регіони стали повноправними адміністративно-територіальними одиницями, управління якими здійснюють ради, що обираються громадянами на виборах.

Таким чином, здійснена політична децентралізація фактично долучила Францію до ключових принципів Європейської хартії про місцеве самоврядування, яку вона підписала у 2007 році, зокрема: функціонування безпосередньо обраних органів місцевого самоврядування; згадка про місцеве самоврядування у Конституції; законодавче закріплення принципу субсидіарності; гарантування фінансової незалежності органів місцевого самоврядування та можливості оскаржувати рішення органів виконавчої влади у суді¹.

Крім того, у результаті реформ актори місцевого та регіонального рівня отримали нові ролі, функції, повноваження та можливості (табл. 4).

Рівні територіальної організації держави у Франції²

У 2007 році уряд Франції за прикладом Канади, яка у 1995— 1996 роках здійснила аналіз програм, що реалізуються органами виконавчої влади, провів Загальний огляд державної політики (Revision Generale des Politiques Publiques, RGPP). Підсумковий звіт за результатами критичного аналізу містив критичний аналіз усіх послуг, що надаються органами державної влади, визначав ефективність роботи останніх та давав оцінку діяльності органів влади на регіональному та місцевому рівнях. У грудні 2007 року на підставі проведеної роботи зроблено висновок, що основне завдання на регіональному рівні — визначення стратегічних напрямів діяльності публічної влади, в той час як департаменти повинні бути рівнем, на якому надаються місцеві послуги та виконуються рішення органів влади центрального та регіонального рівнів¹.

Такий крок трактувався як поступове зміцнення позицій органів регіонального рівня. В ході децентралізаційних реформ 2003— 2004 років закон від 29 квітня 2004 року встановлював, що регіональний префект «ініціює та координує діяльність префектів департаментів». Більше того, близько тридцяти державних органів з регіональними представництвами були реорганізовані у вісім кластерів, хоча деякі послуги все ще надаються окремими державними установами^{^[256]} ^{^[257]}.

Слід зазначити, що посилення регіональної складової державного управління набуло великої ваги у Франції після закінчення Другої світової війни. Регіональні префектури, створені у 1964 році, були спершу слабкими органами, на які покладалося завдання координації діяльності набагато впливовіших префектів департаментів^{^[258]}. Очікувалося, що вони здійснюватимуть міжмініс- терську координацію шляхом узгодження діяльності децентралізованих органів виконавчої влади на рівні урядових департамен-

тів. З часом їх позиції зміцнилися, і нещодавно вони отримали право укладати контракти з місцевими і регіональними органами влади та Європейським Союзом.

Реформу 2010 року можна розглядати як спробу посилити регіональні префектури, які у майбутньому можуть стати новими формами державного управління на місцях. Низка нормативно- правових актів, прийнятих у 2008—2010 роках, виділяють чотири ключових сфери удосконалення територіальної організації державної влади:

1) економія на масштабі шляхом централізованого забезпечення організаційної підтримки (закупівля необхідних товарів і обладнання, підтримка програмного забезпечення, надання приміщень, утримання матеріальної бази в належному стані тощо) на регіональному рівні;

2) закріплення формального домінування регіону над департаментом;

3) реорганізація та раціоналізація послуг, що надаються державою на рівні регіонів та департаментів, їх підпорядкування регіональному префекту (в окремих випадках префекту департаменту);

4) приведення територіальної організації держави у відповідність із змінами, що мали місце на центральному рівні виконавчої влади.

Закон від 16 лютого 2010 року вперше підтвердив, що регіональний префект має пріоритет над префектом департаменту. Більше того, використовуючи право скасовування нормативно- правових актів, прийнятих префектом департаменту, регіональний префект може виконувати його повноваження, але лише протягом чітко визначеного періоду.

Директивою від 7 липня 2008 року було підтверджено традиційну роль префектури департаменту як контролюючого орга - ну, що здійснює нагляд за дотриманням законів і порядку (має у своєму розпорядженні поліцію), а префекти отримали деякі нові функції, що стосуються вирішення питань імміграції та надання притулку, здійснення контролю за законністю актів органів місцевого самоврядування. Але внаслідок посилення 152 регіонального рівня управління та реорганізації органів, що займалися забезпеченням діяльності департаментів, префекти цього рівня втратили частину ресурсів та позбулися деяких функцій.

Оскільки Франція є унітарною державою, то всі зміни на регіональному рівні мали уніфікований, стандартний характер. Використовуючи новий закон про бюджет від 2001 року (Loi organique relative aux lois de finances, LOLF) та згадуваний вище Загальний огляд, реформа територіальної організації держави включала створення великих органів з надання регіональних послуг, що відповідали суті нових завдань центрального уряду (табл. 5). Акцент робився на фінансуванні не окремих міністерств та інших органів виконавчої влади, а конкретних завдань та про- грам^{^[259]}.

Надання регіональних послуг центральними органами виконавчої влади

Із семи регіональних директоратів лише три не зазнали суттєвих змін. Міністерство освіти так і складається з академій та ректоратів; міністерство культури покладається на свою розвинену регіональну мережу; ВКЛС та Міністерство аграрної промисловості також має впливові регіональні підрозділи (ВКЛЛР). Три нових регіональних директорати — ВіКЕССТЕ, ВКЕЛЬ та ВКГЗСЗ яскраво відображають пріоритети урядової політики часів президентства Н. Саркозі. Кожен з них, утворений в результаті об’єднання органів на центральному та регіональному рівнях, являє собою суміш різних інституційних традицій та культури і дещо суперечливих інтересів. Створення регіонального та департаментного фінансового органу (ВКРЇР — у регіонах, ВПНР — у департаментах) відображає намагання об’єднати раніше самостійні установи, які визначали розмір податків та займалися їх збором.

У лютому 2010 року був прийнятий черговий закон, що посилив адміністративні повноваження регіональних префектів. Згідно з ним регіональний префект очолює Регіональний адміністративний комітет, за яким закріплювалася роль керівного органу в наданні державних послуг на рівні регіонів та департаментів. До складу цього комітету входять директори семи нових регіональних органів, голова новоствореного Регіонального агентства з охорони здоров’я та префекти департаментів,

Другим рівнем, якого торкнулася реформа територіальної організації державної влади, є 96 департаментів материкової частини Франції. Їх практично було позбавлено права приймати рішення, але наділено обов’язками надавати широкий перелік державних послуг населенню. Цікавим є організаційне рішення, яке фактично посилило владу прем’єр-міністра над департаментами. Його суть полягає у створенні з 1 січня 2010 року міжмініс- терських директоратів¹ (direction departmentale interministerielle, DDI), кожен з яких працює як своєрідне «єдине вікно», здатне надавати широкий перелік державних послуг і виконувати низку завдань уряду.

На відміну від регіональних органів ці директорати не лише теоретично відповідальні перед будь-яким міністерством, а й фактично знаходяться під владою префекта департаменту й виконують рішення, прийняті на рівні Регіональної адміністративної конференції. Аналіз їх діяльності дав змогу встановити, що основною проблемою є намагання об’єднати різні стандарти операційної діяльності та гармонізувати специфіку, характерну для кожного складового елемента такого директорату. Найбільше проблем виникає з приводу ресурсів, зокрема у вирішенні питання про те, хто повинен фінансувати новостворені органи. На практиці міжміністерські директорати отримують кошти від кількох міністерств, які намагаються нав’язати власні умови щодо використання «своїми» представниками «своїх» будівель чи устаткування. Що стосується персоналу, то працівники директоратів отримують різну зарплату та мають різні умови праці залежно від особливостей конкретного міністерства^{^[260]} ^{^[261]}, що, в свою чергу, призводить до зростання видатків на утримання державного апарату загалом.

Реформи у сфері територіальної організації держави у Франції дали неоднозначні результати. У невеликих за розмірами регіонах є лише два департаменти, тому їх префекти мають набагато більше повноважень, ніж їх колеги у великих регіонах, до складу яких входять до восьми департаментів. При цьому у великих регіонах регіональна рада спроможна відігравати провідну роль у політичному житті та сприяти підвищенню ефективності управлінських процесів, незважаючи на партійну приналежність членів ради регіону та його префекта.

Загалом дилема реформаторів у Франції зводиться до вибору між двома позиціями: 1) відстоювати важливість централізованого управління та вертикальної координації, яка концентрує владу на центральному рівні; 2) підтримувати горизонтальну координацію, що означає надання префектам контрольних повноважень щодо діяльності усіх центральних органів виконавчої влади на своїй території.

Одним з потенційних важелів, що дають змогу регіональним префектам посилити свою владу над органами виконавчої влади на місцях, є бюджетне законодавство. Згідно з ним регіональні префекти є розпорядниками бюджетних коштів (ЯБОР), які розподіляються між органами виконавчої влади, що знаходяться в їх підпорядкуванні. Однак на практиці вони мають досить обмежений простір для маневру та фактично не можуть змінити суттєві характеристики затверджених програм, на реалізацію яких виділяються кошти з державного бюджету. Основна частина ресурсів, які розподіляються префектами, виділяється на конкретні цілі й конкретним органам. Таким чином, бюджетна система не враховує інтересів органів влади на місцевому та регіональному рівнях, оскільки створена як примусовий інструмент для концентрації зусиль уряду навколо державних програм та завдань. Більше того, офіційні державні затрати публікуються як частина Загального огляду державної політики, включаючи не лише державний бюджет, а й витрати на соціальне забезпечення та бюджети органів місцевого самоврядування. Тобто очевидним є намагання французів здійснювати жорсткіший контроль за місцевими бюджетами та соціальним витратами.

Результати реформ
Формальні	Радикальні	Часткові	Невдалі
Чехія, Франція	Данія, Греція, Німеччина	Швеція, Нідерланди, Великобританія, Фінляндія, Італія	Італія, Норвегія, Великобританія, Нідерланди

Суб’єкт (кількість)	Функції
Комуни (36766)	Різноманітні послуги, включаючи планування місцевого розвитку, надання дозволів на забудову, створення і підтримка початкової освіти, каналізація тощо
Міжкомунальні органи (2611)	Постійно діючі організації, що надають міжму- ніципальні послуги, такі, як пожежна охорона, каналізація, транспорт, сприяння економічному розвитку, деякі житлово-комунальні послуги
Ради департаментів (96)	Соціальні послуги, середня освіта (коледжі), будівництво та утримання доріг
Ради регіонів (26)	Сприяння економічному розвитку, окремі транспортні та інфраструктури послуги, планування розвитку регіону, середня освіта (ліцеї), частково охорона здоров’я

Орган	Функції та послуги
Регіональні префектури та загальні бюро з регіональних справ (ЗОЛИ)	Повноваження префектів регіонального рівня над рівнем департаменту закріплено у законі від 16 лютого 2010 року. Ними отримано нові бюджетні, адміністративні повноваження та право наймати власний персонал
Продовольство, сільське господарство та ліси (ОКААР)	Об’єднані регіональні директорати колишнього Міністерства сільського господарства та лісів з Міністерством продовольства
Культурні справи (ОКАС)	Майже не змінилися
Навколишнє середовище, планування та житлово-комунальні послуги (ОКЕАН)	Міністерство з навколишнього середовища, енергетики, стабільного розвитку та морських справ (ОКЕАН) об’єднало і три регіональних директорати навколишнього середовища, інфраструктури та житлово-комунальних послуг
Фірми, конкуренція, споживачі, зайнятість та навчання (ПіИВССТБ)	ПЖЕССТЕ об’єднує сім раніше самостійних підрозділів двох міністерств (праці та економіки, промисловості та зайнятості) і надає послуги з навчання та постійного підвищення кваліфікації, у сфері промисловості та досліджень, конкуренції та виконує інші функції
Молодь, спорт та соціальна єдність (РИІЗСЗ)	Включає усі послуги, що стосуються соціальної політики, молоді та громадських об’єднань
Освіта	26 ректоратів, які залежать від міністерства освіти
Фінанси (ПКЕЇР)	Регіональні представництва Міністерства фінансів
Регіональні агентства охорони здоров'я	Новостворені органи очолюються директорами та відповідають за шпиталі, охорону здоров’я та інші медико-соціальні послуги

Особливості європейських реформ територіальної організації держави

Еще по теме Особливості європейських реформ територіальної організації держави: