§ 7. Світова практика щодо підготовки і проведення референдуму, його основні стадії

У кампанії з організації та проведення референдуму умовно можна виділи­ти чотири головні етапи, що відрізняються один від одного: метою; специфікою та діями, які здійснюються на відповідному етапі; суб'єктами, яким відводиться головна роль на відповідному етапі.

Ініціювання та прийняття рішення про проведення референдуму. Цей етап, зазвичай, об'єднує дві фази: ініціативу провести референдум та його про­голошення. Обов'язок проголосити референдум, у більшості випадків, поклада­ють на посадову особу або державний орган. Суб'єктами ініціювання референ­думу можуть виступати громадяни (народна ініціатива) або органи влади (пре­зидент, парламент, уряд тощо). Розглянемо ці варіанти регулювання окремо та з особливостями проголошення референдуму.

Законодавство багатьох європейських країн наділяє правом ініціювати проведення референдумів законодавчі органи влади (депутатські групи, певну кількість депутатів), вищих посадових осіб, представницькі органи суб'єктів федерації (у федеративних державах) або регіонів (Італія). Як представник виконавчої гілки влади суб'єктом проголошення референдуму може бути прези­дент. Однак у багатьох країнах право прийняття рішення про проведення рефе­рендуму не належить виключно президенту. Наприклад, в Ірландії проголошен­ню референдуму президентом передує згода більшості верхньої палати парла­менту та принаймні третини нижньої; в Польщі необхідна згода Сенату; в Порту­галії ініціативу висуває уряд або Парламент. В Іспанії референдум проголошує Король за пропозицією Прем'єр-міністра, погодженою з Конгресом.

Підготовка та організація референдуму включає у себе належне адмініс­трування та передвиборну агітацію. Належне адміністрування є одним із ключо­вих функціональних елементів кампанії з організації та проведення референду­му. Їх діяльність є незамінною на усіх етапах підготовки та проведення народно­го голосування: ведення реєстру та складання списків виборців, визначення дійсності винесеного на референдум тексту, інформаційне забезпечення, визна­чення результатів референдуму тощо.

Важливим елементом порядку організації референдуму є питання строків його проведення. Законодавство багатьох країн визначає період проведення агітаційної кампанії, а отже, і її тривалість (Естонія, Іспанія, Латвія, Словаччина, Польща). Зазвичай, її початком є проголошення референдуму (прийняття резо­люції парламентом або іншим уповноваженим органом), а закінченням - забо­рона агітації, яка вступає в силу за день або два до дня офіційного голосування. Поширеною практикою є закріплення процедури визначення дати голосування, яка може передбачати або покладання цього обов'язку на органи влади (напри­клад, на парламент - в Естонії, на президента - у Словаччині), або окреслення періоду, протягом якого голосування має бути проведене (Велика Британія).

Проведення голосування. Вимоги та правила, що стосуються організації голосування під час референдуму, спрямовані на забезпечення вільного воле­виявлення громадян, а також на досягнення об'єктивного результату з точки зору його відповідності як реальній позиції населення, так і позиції висловленій (йдеться про заохочення електорату взяти участь у голосуванні, а також уник­нення загрози тиску на громадян або фальсифікації результатів).

Аналіз законодавства європейських країн дозволяє дійти висновку, що ос­новні правила організації голосування стосуються місця (на виборчих дільницях або поза їх межами), періоду (тривалості голосування на виборчих дільницях; обмежень щодо часу голосування наперед) та способу (таємно та особисто; поштою, електронною поштою, з використанням мобільних станцій для голосу­вання тощо) голосування.

У більшості країн голосування на референдумах триває один день. Проте в окремих країнах голосування може тривати і 2 дні (наприклад, у Чехії; у Фін­ляндії - якщо дата проведення референдуму збігається з днем національних виборів; у Польщі передбачена можливість голосування один або 2 дні). Якщо дозволене голосування поштою, воно проводиться до дня референдуму (напри­клад, у Швеції - протягом 30 днів до офіційної дати голосування на дільниці; в Естонії - за 13 днів). Якщо різні адміністративно-територіальні одиниці країни

знаходяться у різних часових поясах, на одних виборчих дільницях можуть знати про результати голосування на інших. Наприклад, значна різниця в часі існує між метрополією Франції та її заморськими департаментами, однак публікація ре­зультатів голосування до закриття останньої дільниці у Франції (на відміну від багатьох інших країн) ніколи не була заборонена.

Обов'язкове голосування на референдумі передбачено законодавством об­меженої кількості держав, а саме: Бельгії, Греції, Італії, Люксембургу, Португалії. Це обумовлено демократичними стандартами вільного волевиявлення, які пе­редбачають право громадян самостійно приймати рішення про їхню участь або неучасть у референдумі.

Підрахунок голосів та оприлюднення результатів референдумів. Підра­хунок голосів передбачає визначення результату волевиявлення виборців, а проголошення результатів - їх офіційне оприлюднення, результатом якого може стати надання результатам голосування юридичної сили. Загальними правила­ми, які визначають особливості організації етапу підрахунку голосів та проголо­шення результату, є:

1) щонайменше два критерії мають бути враховані при підрахунку голосів для визначення дійсності результату: кількість поданих голосів та кількість бю­летенів у скриньці для голосування;

2) підрахунок голосів має відбуватися на виборчих дільницях; бути прозо­рим: спостерігачі, представники сил, що виступають як прихильники або опонен­ти винесеної на референдум пропозиції, представники ЗМІ мають право бути присутніми, а також мати доступ до записів, що ведуться;

3) результати підрахунку голосів на виборчих дільницях повинні переда­ватися органам адміністрування вищого рівня відкрито.

Визначення, проголошення та оприлюднення результатів народного голо­сування є функцією вищого органу адміністрування референдуму.

Як правило, винесена на референдум пропозиція вважається схваленою, якщо за неї проголосувала проста більшість виборців. Однак з метою підвищен­ня легітимності прийнятих на голосуванні рішень законодавство може передба­чати додаткові вимоги щодо кворуму, на підставі якого результати референдуму повинні бути визнані дійсними. У країнах, де такі вимоги існують, вони можуть набувати двох форм:

1) кворум участі: голосування визнається дійсним, якщо певний відсоток від загальної офіційної кількості зареєстрованих виборців узяв участь у голосуванні;

2) кворум схвалення: голосування визнається дійсним, якщо певний відсо­ток від загальної офіційної кількості зареєстрованих виборців проголосував на його підтримку або проти нього.

Кворум участі виборців у голосуванні на референдумах передбачений у таких країнах: Болгарія, Італія, Мальта (відхиляючий референдум), Литва (ре­ферендум щодо прийняття рішення) тощо.

Кворум схвалення: у Данії конституційні зміни мають підтримати 40 % ви­борців; щодо інших типів референдумів - рішення вважається неприйнятим, якщо проти нього проголосувала проста більшість учасників референдуму, яка становить не менше 30 % зареєстрованих виборців. В Ірландії законопроект вважається прийнятим, якщо його підтримала більшість тих, хто взяв участь у голосуванні, та якщо ця більшість становить не менше ніж 33,3 % від загального числа виборців.

Перегляд результатів референдумів. У контексті юридичних наслідків проведених референдумів виникає декілька важливих питань: чи може рішення, прийняте на референдумі, бути скасоване (не враховане) органами публічної влади і, навпаки, чи може пропозиція бути прийнятою, якщо народ її відкинув?

Аналіз зарубіжного законодавства дає підстави виділити декілька підходів до врегулювання цієї проблеми. Суть першого з них полягає в наступному: якщо за результатами імперативного референдуму рішення було відхилено, перегляд цього рішення протягом визначеного строку може здійснюватись лише шляхом проведення нового референдуму щодо перегляду відповідного рішення.

Суть другого підходу полягає в тому, що рішення імперативних референ­думів взагалі не можуть переглядатись, навіть шляхом проведення нового ре­ферендуму, однак така практика в ЄС не поширена - в більшості випадків ре­зультати референдумів можуть бути переглянуті.

У тих випадках, коли предметом референдуму було питання, ініційоване виборцями, можливість проведення повторного референдуму за народною ініціативою з цього ж питання, як правило, обмежується певними строками, протягом яких ініціювання нового перегляду забороняється. Якщо ж рішення було прийняте на референдумі за ініціативою органу влади, його перегляд мож­ливий на референдумі як за народною ініціативою, так і за ініціативою органу влади, але також після закінчення встановленого строку. Такий підхід практику­ється, зокрема, в Іспанії, Італії, на Мальті, в Португалії.

В окремих країнах (Португалія) результати референдуму можуть бути пе­реглянуті лише парламентом наступного скликання. В тих державах, де всі ре­ферендуми мають виключно консультативне значення (Бельгія, Нідерланди, Фінляндія), перегляд рішень референдумів теоретично може бути проведений будь-коли. В деяких країнах законодавство прямо допускає таку можливість, навіть щодо рішень імперативних референдумів (Болгарія, Іспанія, Кіпр, Литва, Польща, Угорщина, Швеція).

Оскарження рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних з підготовкою та проведенням референдумів. У ряді держав на законодавчому рівні закріплена можливість оскарження рішень про винесення на референдум того чи іншого питання. В ході розгляду відповідних скарг правозастосовні органи (суди, вибор­чі комісії) дають відповідь на питання про відповідність внесених на референдум пропозицій вимогам конституції та закону (Литва, Португалія).

Крім того, в деяких державах на законодавчому рівні закріплена можливість оскарження рішень з процедурних питань - питань, пов'язаних з організацією референдарного процесу (Австрія, Греція, Ірландія, Іспанія, Франція, Швеція). В таких країнах виявлення суттєвих порушень процедури підготовки та проведення референдумів може бути підставою для скасування результатів волевиявлення.

У країнах, де створено органи конституційного контролю (конституційні су­ди), вирішення питань про відповідність конституції: а) питань, винесених на референдум; б) процедури ініціювання та проведення референдумів, здійсню­ється саме конституційними судами (Кіпр, Литва, Польща, Португалія).