§ 6. Референдум як інститут безпосередньої демократії

Особлива роль у сучасних демократичних державах належить референдуму як найбільш органічній і природній формі народовладдя. Поняття «референдум» походить від латинського «referendum», що означає «те, що має бути повідомлено».

У теорії конституційного права визначення референдуму не завжди одна­кове. Найчастіше референдум ототожнюють з опитуванням громадської думки, з плебісцитом. Іноді референдумом називають будь-яке голосування виборців, незалежно від його наслідків.

Референдум - форма безпосередньої демократії, за допомогою якої громадяни вирішують найбільш важливі питання як загальнодержавного, так і місцевого значення. Дана форма волевиявлення громадян використовується у разі необхідності і може бути ініційована як державними органами, так і інститу­тами громадянського суспільства.

Дійсно, за своєю суттю референдум, як і інші форми народовладдя - ви­бори, народне обговорення і опитування, є правом реальної суверенної і верхо­вної волі народу, проте за своїм змістом і формою здійснення, тобто за предме­том і методом правового регулювання, референдум істотно відрізняється від інших форм народовладдя.

Відмінність референдуму від виборів полягає в наступному:

- періодичність проведення. Референдум призначається в міру виникнен­ня питань, які потребують народного волевиявлення. Вибори президента, пар­ламенту, а також інших органів влади проводяться один раз в 3-6 років або достроково;

- коло вирішуваних питань. На виборах громадянам потрібно відповісти, яку партію або яких людей вони хочуть бачити в органах державної влади або місцевого самоврядування. На референдумі висловлюється думка про можли­вість прийняття нової конституції, роззброєння, відмову від атомної енергії тощо;

- результат. Референдум надає легітимність конкретному питанню, а ви­бори - мандатам їх учасника;

- мета. Вибори необхідні для формування органів влади, референдуми - для визначення умов подальшого розвитку суспільства;

- термін дії.

- нормотворчість. Волевиявленням народу у вигляді результатів голосу­вання стверджується або ні винесений на референдум закон чи рішення. Це дає підстави характеризувати референдум як нормотворчу форму народовладдя.

Роль референдумів у регулюванні суспільних відносин визначається з огляду на їхні основні соціальні функції.

По-перше, референдум є одним з основних інструментів реалізації права народного суверенітету і легітимізації владних рішень. Легітимізація рішень здійснюється як шляхом прийняття закону або рішення під час референдуму, так і шляхом підтвердження рішень органів державної влади з питань, що належать до виняткової компетенції референдумів через надання вищої юридичної сили в обох випадках законам та рішенням. Певний рівень легітимізації прийнятих рішень підтримується і при проведенні консультативних референдумів, оскільки, за законом, їхні результати розглядаються і враховуються державними органами при прийнятті рішень.

По-друге, референдум є однією з основних форм реалізації права народ­ного суверенітету, оскільки, за умов виконання певної законодавчої процедури щодо референдуму і виконання вимог закону, громадяни, представники певної нації і народності держави можуть ініціювати проведення того чи іншого рефе­рендуму з питань, пов'язаних із конституційним чи законодавчим регулюванням їхніх національних прав і свобод.

По-третє, референдум є одним зі способів формування громадської думки.

По-четверте, за умов демократичного суспільства референдум може бути використаний народом як противага рішенням органів державної влади та міс­цевого самоврядування, що не задовольняють інтереси громадян.

Запровадження в Україні порядку проведення референдумів за народною ініціативою створює правові гарантії здійснення прямого народовладдя.

З'ясуванню специфічних особливостей референдумів, а також визначенню їх ролі під час регуляції суспільних відносин сприяє аналіз видів референдумів.

1. За територіальною ознакою референдуми поділяються на:

а) загальнодержавні;

б) місцеві (локальні, регіональні).

2. За підставами проведення - на:

а) обов'язкові;

б) факультативні.

Обов’язкові мають місце у випадках, коли з певних питань рішення не мо­же бути прийняте іншим шляхом, окрім народного голосування, причому законом завжди чітко окреслено коло цих питань.

Відповідно до положень ст. 156 Конституції обов'язкового затвердження всеукраїнським референдумом потребує законопроєкт про внесення змін до розділу І «Загальні засади», розділу III «Вибори, Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України».

Факультативні референдуми - це референдуми, проведення яких мож­ливе, проте не обов'язкове. Призначення референдуму в такому разі залежить від рішення органів, що компетентні призначати референдуми, а також від наяв­ності іншої ініціативи проведення референдуму, передбаченої законодавством.

Наприклад, в Австрії та Італії проведення референдуму передбачене рег­ламентами їхніх парламентів як факультативних стадій після прийняття законів.

3. За предметом голосування референдум може бути:

а) конституційним;

б) законодавчим;

в) з питань поточної політики.

Проте правовий режим проведення референдумів передбачає, що поряд із питаннями, які становлять предмет всеукраїнських, обов'язкових і факульта­тивних референдумів, є питання, з яких референдум взагалі не допускається, оскільки для їх вирішення потрібні професійні знання, досвід та інші передбачені законом підстави. У зв'язку з цим у ст. 74 Конституції України зазначено, що референдум не допускається щодо законопроєктів з питань податків, бюджету та амністії. На всеукраїнський референдум за народною ініціативою не може бути винесене (ініційоване) питання про зміну території України.

Тексти нової редакції Конституції України та законопроєктів, що виносяться на конституційний та законодавчий референдум, не повинні скасовувати чи обмежувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод людини і громадянина або бути спрямованими на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

4. За правовою силою рішень виділяються референдуми:

а) консультативні;

б) імперативні.

Консультативний референдум (дорадче опитування) - спосіб волевияв­лення громадян при вирішенні важливих питань загальнодержавного та місцево­го значення. Результати дорадчого опитування розглядаються і можуть бути враховані при прийнятті рішень відповідними державними органами.

Імперативний референдум означає, що його рішення мають вищу юриди­чну силу, є остаточними та обов'язковими для виконання на всій території дер­жави і не потребують затвердження будь-яким державним органом. Рішення такого референдуму можуть бути змінені або скасовані лише на підставі резуль­татів нового референдуму.

5. Залежно від суб’єктів ініціювання референдуми можуть бути:

а) урядовими;

б) парламентськими;

в) президентськими;

г) за народною ініціативою.

Стаття 69 Конституції України закріплює, що народне волевиявлення здійс­нюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. Проте сьогодні існує певна прогалина щодо правового регулювання питань, пов'яза­них з організацією та проведенням як всеукраїнського, так і місцевих референдумів. Спочатку 28 грудня 2012 р. втратив чинність Закон України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» від 3 липня 1991 р. у зв'язку із набранням чинності Зако­ном України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 р. А згодом рішенням Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 р. № 4-р/2018 Закон «Про всеукраїнський референдум» 2012 р. визнано неконституційним як через порушення процедури його розгляду та ухвалення, так і за змістом. Проте закон, який би дозволяв провести місцевий референдум, так і не було прийнято.

Отже, сьогодні утворився правовий вакуум щодо проведення референду­мів в Україні. При цьому інститут референдуму є прямим і найбільш загальним механізмом прямої демократії. Він дозволяє стимулювати соціальну активність громадян та формує у них культуру залучення до процесу ухвалення владних рішень. Також референдум є гарною можливістю всебічно проаналізувати та обговорити найбільш проблемні питання як всеукраїнського, так і місцевого значення, а інколи - єдиним способом легітимно вирішити тривалі конфлікти в суспільстві і державі.

Як підсумок варто підкреслити, що, незважаючи на світову тенденцію до активнішого використання такої форми зворотного зв'язку між державною та громадянами, як референдуми, Україна через недосконале законодавство, відсутність політичної волі позбавлена такого інструменту вироблення ефектив­ної політики.