Суміжні закони

До цієї групи належить значна кількість законів різних галузей, які мають дотичне відношення до регулювання виборів. Існування цієї групи законів пояснюється цілісністю системи національного права, її тісною інтегрованістю (незважаючи на галузевий поділ).

Закони, що належать до сфери конституційного законодавства. Важливими прикладами таких законодавчих актів можуть служити закони «Про громадянство Укра­їни» [771], «Про політичні партії в Україні» [822], «Про громадські об'єднання» [770], «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» [846] та деякі інші. Роль цих законів у регулюванні передумов виборчих правовідносин (однак не самих виборчих правовідносин) істотна, однак не завжди однакова, що істотно впливає на те, чи повинні відповідні положення підлягати кодифікації у сфері виборчого законодавства.

Для прикладу розглянемо окремі з перелічених законів. Так, наприклад, практично усі положення Закону «Про громадянство України» мають самостійне (не пов'язане з виборчими правовідносинами) регулятивне значення, а отже, не повинні включатися до обсягу кодифікованого нормативного матеріалу. Однак стаття 5 зазначеного Закону містить перелік документів, що підтверджують громадянство України; водночас виборчі закони містять дещо інакші переліки документів, які підтверджують особу та громадян­ство України виборця під час виборів (див. частину третю статті 2 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частину другу статті 2 Закону «Про вибори Прези­дента України» [739] та особливо частину другу статті 3 Закону «Про місцеві вибори» [808]).

Закон «Про політичні партії в Україні» визначає статус і загальні засади діяльності політичних партій, які (у разі виконання своєї важливої функції - реалізації номінаційного виборчого права) стають одними з основних суб’єктів виборчого процесу; саме в цьому полягає його роль у регулюванні передумов виборчих правовідносин. Проте стосовно участі партій у виборах зазначений Закон містить відсильну норму^[1039] (див. пункт 2 частини першої статті 12 Закону [822]), що дає підстави стверджувати недоречність включення положень Закону в обсяг кодифікованого нормативного матеріалу з виборчого права.

Ще менше значення для виборчих правовідносин має Закон «Про громадські об’єд­нання»; він виконує лише функцію визначення статусу громадських організацій, деякі з яких можуть претендувати на участь у громадському спостереженні за виборами.

Важливу роль відіграє Закон «Про свободу пересування і вільний вибір місця про­живання в Україні» [846], насамперед через визначення категорії «місце проживання». Остання має значення у контексті виборчого права у двох аспектах - для визначення місця голосування виборця, коли місце проживання фіксується як виборча адреса у відомостях Державного реєстру виборців, та для встановлення належності виборця до певної територіальної громади, чим визначається участь виборця у відповідних місцевих виборах. Ці проблеми розглянуті вище у контексті права голосу (див. підрозділ 2.3.5). Тут зазначимо лише, що існуюче нормативне визначення «місця проживання» (яке фактично ототожнює його із зовсім іншим явищем - «житлом»), зафіксоване у чинних редакціях як зазначеного Закону, так і Цивільного кодексу України, створює істотні труднощі для регулювання відповідних виборчих правовідносин. Вважаємо, що паралельно з процесом кодифікації виборчого законодавства слід повернутися до законодавчого регулювання цих питань і забезпечити взаємоузгоджену нормативну дефініцію відповідних понять та безпосередньо пов’язаних із ними двох різних конституційних суб’єктивних прав (права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання, з одного боку, та права на житло - з іншого).

Значно слабший взаємозв’язок виборчого законодавства із законодавчими актами інших галузей. Так, акти адміністративного законодавства перш за все визначають засади діяльності, правовий статус та обсяг повноважень відповідних органів державної влади й органів місцевого самоврядування, встановлюючи відсутність можливостей їх безпосереднього втручання у виборчий процес та забезпечуючи виконання ними допоміж­них функцій, у першу чергу із матеріально-технічного забезпечення організації виборчого процесу (закони «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Украї­ні», «Про Національну поліцію» та ін.). Окреме місце займають закони «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування», які визначають категорії посадових осіб, щодо яких виборчим законодавством встановлюються певні обмеження (несумісність) їх похідних виборчих прав (зокрема, права брати участь у передвиборній агітації, права бути членом виборчої комісії, права на спостереження, права бути спеці­альним представником суб'єкта виборчого процесу).

Сфера цивільного законодавства (матеріальна та процесуальна складова якого тради­ційно кодифікована у вигляді Цивільного кодексу України та Цивільного процесуального кодексу України) важлива для виборчого законодавства не лише згаданим вище проблем­ним визначенням місця проживання особи. Для володіння виборчими правами сьогодні визначальну роль відіграє категорія дієздатності особи, яка за недостатньо обґрунтованою традицією ототожнюється з відсутністю цивільної недієздатності (див. статті 34-42 ЦК України [1163]). Проблеми такого ототожнення і пропозиція запровадження паралельної (хоча й пов'язаної змістовно) категорії публічноправової дієздатності описані вище (див. підрозділ 2.3.7). Позитивне вирішення цієї проблеми можливе у процесі кодифікації виборчого законодавства і передбачає узгоджені зміни до відповідних положень як ЦК України, так і ЦПК України (в останньому випадку - до глави 2 Розділу IV «Окреме провадження»).

Субсидіарне значення для виборчого законодавства мають такі цивілістичні категорії, нормативно врегульовані ЦК України, як юридична особа, власність, цивільна шкода, а також розмежування права на відповідь та права на спростування недостовірної інфор­мації^[1040] (стаття 277 ЦК України [1163]).

Сфера фінансового (у тому числі бюджетного і податкового) законодавства є до­тичною до предмета регулювання виборчого законодавства, оскільки проблеми фінан­сування виборчих (і політичних взагалі) процесів мають високу актуальність як щодо забезпечення принципу рівного виборчого права, так і в аспекті боротьби з політичною корупцією. Тут потрібний високий ступінь взаємної узгодженості нормативних приписів; однак до сфери власне виборчого законодавства відносяться лише окремі особливості регулювання. Приписи, що визначають такі особливості, належать до матеріалу, який підлягає кодифікації; водночас з метою досягнення взаємної узгодженості можливість таких спеціально-виборчих приписів має бути зазначена у вигляді бланкетних (відсиль­них) положень у відповідних законодавчих актах суміжних галузей.

Особливе місце у виборчих правовідносинах займає регулювання декларування май­нового стану, доходів, витрат і зобов'язань фінансового характеру; відповідна декларація подається кандидатами при їх реєстрації. Досягнута останнім часом уніфікація форми та змісту виборчої декларації та декларації, передбаченої антикорупційним законодав­ством (див. частину першу статті 57 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734] та статтю 46 Закону «Про запобігання корупції» [785]), вимагає в аспекті вибор­чого законодавства уточнення способу подання (у паперовій чи електронній формі) чи навіть необхідності такого подання, зокрема, якщо відповідна декларація уже перебуває у загальному доступі на офіційному сайті Національного агентства запобігання корупції.

Законодавство інформаційної галузі за своїм змістом теж відчутно перетинається з предметом регулювання виборчого законодавства. Тут можна виділити дві підгрупи законів.

До першої відносяться закони про інформацію та її специфічні види («Про інфор­мацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про захист персональних даних»); ці закони важливі у частині, що стосується персональних даних виборців, що містяться у базі даних Державного реєстру виборців та у списках виборців, а також стосовно доступності персональних даних кандидатів, зареєстрованих для участі у виборах (див. підрозділ 2.3.8).

Другу підгрупу складають закони, які регулюють діяльність засобів масової інформа­ції та суб'єктів поширення реклами («Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», «Про телебачення та радіомовлення», «Про рекламу»); сюди ж можна віднести суміжний Закон «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення». Зазначимо, що регулювання цими законами діяльності відповідних суб'єктів не завжди узгоджене з виборчим законодавством. Так, наприклад, стаття 50 Закону «Про телебачення і радіомовлення» прямо передбачає особливості діяльності телерадіоорганізацій під час виборчого процесу, які регулюються виборчим законодавством [861].

Повністю відсутні посилання на виборчий процес у чинній редакції Закону «Про рекламу» [840]. Взагалі кажучи, вважаємо це позитивним кроком з огляду на нашу позицію щодо віднесення поширення «політичної реклами» до категорії передвиборної агітації, а не рекламної діяльності, а отже, її регулювання виборчим законодавством. Водночас слід визнати можливість окремих обмежень поширення реклами у випадках, якщо її об'єкт має відношення до виборчого процесу^[1041].

Нарешті, слід згадати сферу архівного законодавства, представлену Законом «Про Національний архівний фонд та архівні установи» [809], відповідно до якого після закін­чення виборчого процесу виборча документація передається на зберігання до архівних установ.

При кодифікації виборчого законодавства особливо важливо розмежувати власне виборчі положення та положення суміжного законодавства, які регулюють правовідноси­ни, хоча й пов'язані з виборчим процесом, однак не мають виборчо-правової природи. У першому випадку з метою уникнення колізії відповідні положення мають бути виключені з суміжного закону (у якому слід залишити бланкетну норму, що відсилає до виборчого законодавства, зокрема, за розглянутим вище зразком Закону «Про телебачення та ра­діомовлення»). У другому випадку відповідні правовідносини повинні регулюватися суміжним галузевим законодавством, а відсильна норма повинна міститися у положеннях виборчого законодавства.

На жаль, сьогодні існують колізії, викликані порушенням такого підходу, що спри­чиняє реальні конфлікти чи навіть соціальну напругу. Одним із прикладів може бути положення статті 8 Закону «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», яке стверджує, що «внутрішньо переміщена особа реалізує своє право голосу на виборах Президента України, народних депутатів України, місцевих виборах [курсив наш. - Ю.К.] та референдумах шляхом зміни місця голосування без зміни виборчої адреси згідно з частиною третьою статті 7 Закону України “Про Державний реєстр виборців”» [783]. Водночас Закон «Про місцеві вибори» передбачає, що «виборець, який на день виборів перебуває за межами населеного пункту, в якому він проживає, участі у місцевих виборах не бере» (за окремими природними винятками голосування на виборах обласних та районних рад) [808]; очевидно, цей припис повністю охоплює категорію внутрішньо переміщених осіб. Це обмеження, встановлене виборчим законом, традиційне^[1042] і випли­ває з положень статті 141 Конституції [432] та розуміння суті місцевого самоврядування. Уникнення таких непорозумінь потребує виключення подібних приписів із суміжних законів (із заміною їх відсильною нормою типу «внутрішньо переміщена особа реалізує своє право голосу на виборах у порядку, встановленому виборчим законодавством»^[1043]) із включенням до кодифікованого акта відповідних положень, спрямованих на нормативне вирішення цієї проблеми.

Існують також певні суперечності між інформаційними законами та виборчим законодавством, у тому числі Законом «Про Державний реєстр виборців». Так, частина четверта статті 13 Закону «По доступ до публічної інформації» встановлює вимогу: «Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом» [781], що фактично передбачає пріоритет зазначеного Закону перед виборчим законодавством. Проте жодне положення цього Закону не вказує на особливості різних за чутливістю категорій персональних даних (які, взагалі кажучи, можуть розглядатися як інформація з обмеженим доступом), що містяться у базі даних Державного реєстру виборців та списках виборців, а також у відомостях про кандидатів, зареєстрованих для участі у виборах, та інших осіб - суб'єктів виборчих правовідносин (членів виборчих комісій, довірених та уповноважених осіб, офіційних спостерігачів), що може спричиняти колізії виборчих та інформаційних законів. Крім того, визначений статтею 16 Закону «Про захист персональних даних» порядок доступу до персональних даних з боку третіх осіб [795] не узгоджується з вимогами публічного характеру списків виборців та загального доступу до них, передбаченого виборчим законодавством (у тому числі міжнародними виборчими стандартами) для забезпечення прозорості та відкритості виборчого процесу, а отже, забезпечення дотримання принципу чесних виборів. Ці неузгодженості мають бути усунуті у процесі кодифікації, у першу чергу - шляхом включення до відповідних суміжних законів бланкетних приписів, які відсилають щодо регулювання певних осо­бливостей до виборчого законодавства.

10.4.7.