Судова практика розгляду справ стосовно реалізації конституційного права на мирні зібрання
Реалізація конституційного права на мирні зібрання є його найслабшою ланкою. Це є результатом пострадянського синдрому, за якого мирні мітинги організовувалися централізовано місцевою владою й здебільшого були спрямовані на зовні - висловлення солідарності з колоніальним народом, що виборов незалежність, або на підтримку політв’язня імперіалізму, або висловлення протесту проти мілітарної (експансіоністької, дискримінаційної) політики держави чи групи капіталістичних держав.
Тобто, протест стосувався політики іншої держави, не радянської, за якої презюмувалося, що й протестувати нема проти чого. Коли ж наприкінці 90-х рр. питома кількість мітингів перевищила критичну межу, цю об’єктивну реальність потрібно було нормативно впорядкувати, а на практиці - обмежити. На це й було спрямовано Указ Президії Верховної ради СРСР від 28 липня 1988 року «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» (далі - Указ 1988 року). Однак, чинність зазначеного документу на території України забезпечувала Постанова Верховної Ради України «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР» [189, с. 176].Конституційний Суд України своїм Рішенням від 8 вересня 2016 р. № 6-рп/2016 визнав цей Указ неконституційним. Однак, навіть після зазначеного Указу, окремі окружні адмінсуди у своїх рішеннях про заборону мирного мітингу, посилалися на вже відмінений неконституційний указ, як це зробив Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 23 листопада 2016 р. у справі № К/9991/32939/12 [164].
Існують позитивні та негативні обов’язки держав. Пострадянський синдром дається взнаки, на що звертає увагу автор звіту «Потреби навчання українських суддів та адвокатів з питань Європейської конвенції з прав людини» від 10 жовтня 2011 року ІХ'і-НІ. (2011) 13, Джеремі Макбрайд [37]. Він зазначав, що правова культура, успадкована Україною від Радянського Союзу, отримана вже після незалежності, мала основну ознаку того, що право не було законодавчо унормовано, після отримання нею незалежності, відзначалася, що право не було законодавчо унормовано, а саме в кодексах, законах та постановах, які ніяк не закріплювали конституційного верховенства, навіть не існувало загального принципу відповідності правових положень певним мінімальним стандартам, матеріальним та процесуальним, на підставі яких такі правові положення або їх застосування могли б бути визнані неприйнятними.
Це створювало різкий контраст вимогливим концепціям верховенства права, що лежить в основі застосування ЄКПЛ [37].В Україні на практиці досі діє негативна концепція права на мирні зібрання, тобто, його реалізація обтяжена багатьма чинниками - доброю волею місцевої влади та рішенням адміністративних судів, котрі, зазвичай, підтримують місцеву владу, а інколи й ігнорують Рішення Конституційного суду України.
Для об’єктивного відтворення судової практики розгляду справ щодо реалізації права на мирні зібрання, необхідно аналізувати:
- скільки приблизно мітингів відбулося у Незалежній Україні і яка їх динаміка;
- які з заявок на мітинг були задоволені, які - заборонені, які вдалося відстояти в суді, які - ні;
- які області лідирують за кількістю судових заборон на мітинги, які - навпаки;
- скільки мітингів було ініційовано центром Профспілок України, які з них заборонено;
- які обтяжуючі обставини заявок на мітинги мали місце (погрози, переслідування, незаконні дії роботодавця, тощо).
Нині в Україні діє кілька незалежних громадських організацій, зокрема ГО «Центр політичних студій та аналітики», ГО «Центр політико-правових реформ», ГО «Центр громадянських свобод», що досліджують динаміку мітингів та зібрань, а також ведуть офіційну статистику. Аналіз цієї статистики дає підстави стверджувати, що нинішня судова практика містить здебільшого заборони, і мало спрямована на реалізацію права, гарантованого Конституцією України.
Тривожним моментом є те, що тлумачення національного законодавства здійснюється без урахування міжнародних зобов’язань України, без урахування конвенційних стандартів та практики ЄСПЛ, без порівняння обставин справи, яка розглядалася в ЄСПЛ, а головне, без розуміння позитивного обов’язку держави щодо гарантування права на свободу мирних зібрань і стандарту доведення в таких категоріях справ [171].
У європейській судовій практиці свобода мирних зібрань, гарантована статтею 11 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод, є невід’ємним правом.
Будь-яке обмеження може бути спричинене лише необхідністю мінімізувати дискомфорт для решти громадян немітингуючих. ЄСПЛ виділяє плюралізм, як одну із досить важливих ознак демократичного суспільства. Він підтверджує те, що інтереси окремого індивідуума такі ж важливі, як і групи, але при цьому, повинен і підкоритися у разі необхідності, загальному інтересу. Звісно, не значить, що демократія - це завжди думка більшості, але повинна бути рівновага між думками окремих індивідів та груп індивідів. При цьому, держава повинна сприяти цій рівновазі, ні в якому разі не порушувати. Оскільки право на свободу мирних зібрань має прямий зв‘язок з демократією, щоб втручатися в це право та обмежувати його, держава повинна мати серйозні аргументи.В Україні очевидною є динаміка заборони мирних зібрань та відсутність толерантності щодо мирного зібрання. При цьому, необхідно усвідомлювати, що толерантність до мирних зібрань, навіть якщо такі є несанкціонованими - один з конвенційних стандартів. Зважаючи на динаміку мітингів в Україні, відповідною є й судова практика. На думку Р.О. Куйбіди, особливістю практики судів є її суперечливість та непослідовність, що проявляється у застосування судами відмінних позицій при вирішенні цих справ [105, с. 55]. За останні сім років можна спостерігати таку картину.
Понад 227 справ було розглянуто за період 2011-2012 рр. саме про заборону мирних зібрань, з кожним роком кількість справ, пов’язаних з правом на мирні зібрання, зростала, порівняно з попереднім, наприклад, в кінці 2012 р. можна прослідкувати тенденцію, що судові рішення встановлювали заборони зібрань, тобто більшість судів приймали рішення на користь органів державної влади. Показовим є збільшення кількості заявок на мітинг, після т. зв. судової реформи В. Ф. Януковича. Порівняно з 2009 р., тобто, до реформи, кількість таких справ у 2012 р. зросла більше, ніж утричі, а кількість заборон у чотири з половиною рази. Найбільший відсоток заборон був прийнятий у Харківській області, причому незалежно від інстанції, як першою, так і апеляційною інстанціями, приймалися рішення на користь органів державної влади.
Поруч з Харківською областю, була Автономна Республіка Крим, Миколаївська, Київська області, як такі, що лідирували у встановленні обмежень.На захист прав і свобод людини стали Херсонський окружний і Вінницький апеляційний адміністративні суди, тут рішення приймалися не на користь органів влади, а на користь учасників мирного зібрання. Окрім того, мерія Херсона мінімізували звернення до суду з питань захисту прав органів державної влади про проведення мирних зібрань. Це зумовлено, насамперед, прийняттям рішення в 2012 році про незаконність Положення про порядок проведення мирних зібрань у місті Херсоні. Оскільки в тому положенні місцева влада встановила порядок подачі позовів щодо необхідності заборони проведення мирних зібрань. Звертаючись до практики Вищого адміністративного суду, судові рішення якого приймалися на користь органів державної влади, але після 2012 р. вже понад 50 % рішень приймалися на користь учасників та організаторів мирних зібрань. Це пов’язано з тим, що суди почали активно проводити аналіз судової практики у таких категоріях справ, звертаючись до європейського досвіду, аналізуючи українські судові рішення, взявши до уваги міжнародні документи про захист прав і свобод людини і громадянина, прийшли до висновку, що захист прав і свобод людини і громадянина, це найголовніше, що повинні захищати органи державної влади, тому обмеження без надання конкретної аргументації, не мають права на існування.
Ці дані засновані на відомостях Єдиного державного реєстру судових рішень, до якого, як свідчить практика, включаються не всі судові постанови [158; 159; 160]. Судові рішення часто ґрунтувалися на суперечливих нормативно-правових актах, що надавало їм нелогічності й абсурдності. Партнерство «За свободу мирних зібрань» оприлюднило список таких, що стосуються 2012 року. Це, зокрема:
- рішення Окружного адміністративного суду міста Черкас щодо заборони мітингу проти корупційних дій голови Черкаської ОДА;
- рішення Миколаївського окружного суду про заборону акцій біля прокуратури через не гуманне відношення до особи прокурора, та знищення прилюдно його фотографій;
- рішення Окружного адміністративного суду міста Києва про заборону мовних акції під Українським домом, у зв‘язку зі святкуванням дня незалежності США;
- рішення Харківського окружного адміністративного суду щодо заборони проведення мирних зібрань - через можливі наслідки спричинення обурення мешканців та гостей міста, через причину можливих пожеж у місті.
У 2013 році кількість судових справ про обмеження права на мирні зібрання, розглянутих окружними адміністративними судами, дещо зменшилася, порівняно з попереднім роком - 253 постанови у 2013 р. проти 358 у 2012 році. Відсоток заборон залишається стабільно високим і становить 83 % (209рішень) [159].
Як і в попередньому 2012 році, лідером за кількістю заборон стала Харківська область (38 заборон). Цікаво, що востаннє в Харківській області рішення суду на користь організаторів мирних зібрань ухвалювалося ще на початку 2010 року, попри те, що за період з 2011 по 2013 рр. судом було ухвалено 168 рішень про заборону мирних зібрань. Досить багато рішень про заборону мирних зібрань у 2013 році було також на території Автономної Республіки Крим (враховуючи м. Севастополь, 32), у місті Києві та області (27) та у Дніпропетровській області (22). Пік рішень про заборони мирних зібрань припав на період з 22 листопада до кінця року і пов'язаний з заборонами зібрань щодо інтеграційного вибору України, а також протестів проти свавільних дій влади. Переважно негативною для мітингувальників була практика перегляду справ про заборону мирних зібрань у судах апеляційної інстанції, які ухвалювали рішення на користь органів влади у 38 випадках з 46. Не виправдалися і сподівання щодо зміни тенденції розгляду справ у Вищому адміністративному суді України, які висловлювалися у зв'язку з інформацією про підготовку Вищим адміністративним судом роз'яснень судам нижчого рівня у цій категорії справ. У 2013 році Вищий адміністративний суд ухвалив лише одне рішення на користь організаторів мирних зібрань, натомість заливши в силі рішення про заборони мирних зібрань у 10 випадках [159].
У 2014 році окружні адміністративні суди розглянули 113 справ про заборону мирних зібрань. У 88 випадках суд прийняв рішення про заборону мирних зібрань, у інших 25 - дозволив їх проводити. Кількість заборон у 2014 році дещо впала, порівняно з 2013 роком (88 проти 209) та особливо з 2012 роком (88 проти 349).
Частково це можна пояснити тим, що Україна не здійснює фактичного контролю над Автономною Республікою Крим і м. Севастополь (з березня 2014 року), та над великою частиною території Донецької та Луганської областей включно з обласними центрами (з травня 2014 року) [160]. Водночас, загальний відсоток судових рішень на користь органів влади залишається стабільно високим (78 %), і мало відрізняється від даних попередніх років (75 % - у 2009 р., 87 % - у 2010 р., 89 % - у 2011 р., 88 % - у 2012 р. та 83 % - у 2014 р.). Певні зміни у забороні мирних зібрань спостерігаються після падіння попереднього режиму. Так, якщо за часів Януковича суди заборонили 32 мирні зібрання з 36 (89 %), то у наступний період лише 56 з 77 (73 %). Кардинально змінилися ситуація з заборонами мирних зібрань у Київській області. Якщо у період січня-лютого 2014 р. Київський окружний адміністративний суд заборонив 15 мирних зібрань, то після зміни влади жодного мирного зібрання не було заборонено [160].Якщо проаналізувати практику апеляційних судів, то можна виділити більш лояльне відношення до мирних зібрань саме в 2014 році. Зокрема, майже 70 % було прийнято на користь організаторів мирних зібрань, і лише 30 % - на користь державних органів. Однак, якщо звернутись до Вищого адміністративного суду, то він ставав на бік органу влади [160]. Звичайно, рішення Європейського суду з прав людини є обов’язковими для прийняття до уваги в Україні, але, на жаль, імплементація європейських норм щодо прав свободи мирних зібрань у національне законодавство не така активна.
Після страшних подій Революції Гідності, майже повністю змінилася судова практика, а саме: порідшали випадки притягнення до відповідальності. Окремо можна взяти до увагу статистику: у 2012 р. суди прийняли 349 заборон мирних зібрань (84 % поданих позовів задоволено), у 2015 р. - 20 (48 %), у 2016 р. - лише 6 (46 %). Тобто прослідковується величезний приріст демократії [105, с. 50].
Оглядаючи судову практику за 2016 - 2019 роки встановлено, що постанови винесені національними судами досить різноманітні, починаючи від встановлення заборон на проведення мирних зібрань на конкретні дати та, закінчуючи заборонами на проведення мирних зібрань у відповідних місцях. Для прикладу, проаналізувавши справу за № 815/1914/16, встановлено, що Одеським окружним адміністративним судом було винесено ухвалу від 26 квітня 2016, у відповідності до якої було обмежено проведення мирних зборів на площі Куликове поле у м. Одесі у період з 01 по 10 травня 2016 року Громадською організацією «Автомайдан Одеса» шляхом заборони використання піротехніки під час зборів.
У справі № 808/356/18 від 31 січня 2018 року Запорізьким окружним
адміністративним судом було частково обмежено право на мирні зібрання, а саме щодо часу проведення мирних зібрань: було дозволено Громадській організації «Полк Перемоги» провести мирне зібрання з 10-00 години до 11-00 години 02.02.2018 року, а в інший час 02.02.2018 року проведення мирного зібрання Громадській організації «Полк Перемоги» було обмежено.
У справі №805/805/17-а від 28 січня 2017 року Донецьким окружним адміністративним судом було винесено Постанову, якою було відмовлено в задоволенні адміністративного позову Виконавчому комітету Слов’янської міської ради до Слов’янської міської партійної організації Всеукраїнського об’єднання «Свобода» про встановлення обмеження під час проведення мирного зібрання.
Як вбачається з проаналізованої статистичної інформації з Єдиного державного реєстру судових рішень щодо міст-мільйонерів в Україні, судами як задовольняються позовні вимоги щодо обмежень у реалізації права на мирні зібрання, так і навпаки.
Виділяючи підстави для задоволення таких позовів, можна виділити, такі як: порушення безпеки дорожнього руху, що призводить до порушень громадського порядку та унеможливлює його належну охорону, небезпека виникнення заворушень, конфліктів та злочинів, необхідність захисту прав і свобод інших людей. Як вбачається із судової практики, під час розгляду та вирішення справ за позовами про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання та про усунення обмежень у реалізації цього права суди дотримуються завдань та принципів Кодексу адміністративного судочинства України, спрямованих на захист прав, свобод та інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій.
Але потрібно враховувати й негативні випадки задоволення позовів про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання лише за наявності деяких формальних підстав для цього, тобто коли суди не вдавалися до ретельного та доказового дослідження та належної оцінки обставин справи. Звичайно, однією з причин цього є неврегульованість окремих питань реалізації права на мирні зібрання національним законом, з іншого - недостатня обізнаність з міжнародними нормами щодо забезпечення права на мирні зібрання або їх неправильне розуміння.
Нині, звичайно, існує серйозна проблема щодо законодавчого врегулювання права на свободу мирних зібрань, дотепер органи державної влади та учасники заходів керуються лише ст. 39 Конституції України, та міжнародними нормативно- правовим актами, а саме: Європейською конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод; Міжнародним пактом про громадянські і політичні права.
На жаль, уся ця ситуація створена скоріше штучно, ніж випадково. Оскільки немає чіткої гарантованості використання нового спеціального закону лише на користь свободи мирних зібрань, але і проти неї [105, с. 45].
Звертаючись до ЄДР, можна виокремити те, що: з 2009 по 2015 рр. суди заборонили або в інший спосіб обмежили понад 1100 мирних зібрань на всій території України [158, 159, 160].
Загалом, судову практику необхідно було б характеризувати, як практику судових заборон. Причинами є не лише недосконалість вітчизняного законодавства, що дає посадовцям широке поле для зловживань владою й відсутність дієвих нормативних запобіжників для таких зловживань, але й пострадянський синдром абсолютизації влади начальника та кругова порука посадовці - поліція - суди. Зважаючи на кількість судових заборон, не дивно, що Україна впевнено пробивається у лідери за кількістю рішень ЄСПЛ, прийнятих на користь позивача. На окрему увагу заслуговує те, в які кошти обходиться держбюджету сплата грошових коштів, зазначених у цих рішеннях.
З багатьох справ, розглянутих окружними адміністративними судами більше половини постанов містять заборону мирних зібрань. Пік заборон припав на кінець листопада (період з 22.11.2013 р. і до кінця 2013 року) коли суди прийняли 61 постанову про заборону зібрань щодо євроінтеграційного вектору України та протестів проти свавільних дій влади [159].
Повний перелік заборон мирних зібрань за регіонами України міститься у Щорічних доповідях Уповноваженого ВР з прав людини. Найчастіше в постановах оригінально тлумачать конституційні та конвенційні терміни. Відтак, стосовно реалізації конституційного права на мирні зібрання, у вітчизняному правовому полі складається абсурдна ситуація, за якою владні органи та посадовці, наділені владними повноваженнями, вправляються у способах обходу закону, а протестувальники закидають суди відповідними позовами та лише збільшують кількість заявок на зібрання. Адже притиснення будь-якого конституційного права викликає протест, а якщо навіть протестувати невільно, то така ситуація призводить лише до ще більших заворушень. Не отримавши вирішення в межах вітчизняного правового поля, позивачі звертаються до міжнародної юрисдикції, що має обов’язкову силу в Україні.
Першою справою, поданою громадянином України, що розглядалася Європейським Судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) на предмет порушення ст. ст. 11 та 7 Європейської Конвенції з прав та свобод людини (далі - Конвенція) була Справа «Вєрєнцов проти України», подана у 2011 році. Своїм рішенням від 11 квітня 2013 року (заявка № 20372/11) ЄСПЛ відзначив, що парламентом України не було введено в дію жодного закону, який би регулював порядок проведення мирних демонстрацій, хоча статті 39 та 92 Конституції України чітко вимагають, аби такий порядок було встановлено законом, тобто актом парламенту України. Хоча суд і визнає, що держава не може в короткий строк поповнити свою нормативну базу повноцінно, та при цьому, зволікати 20 років з прийняттям надважливих законів є повним порушенням охорони прав і свобод людини і громадянина. Відтак, ЄСПЛ констатував порушення статті 11 Конвенції. Крім того, прямо було вказано на причинний зв’язок порушення статті з законодавчою прогалиною, що існує у законодавстві України понад два десятиріччя. Судова практика вказує на
недосконалість джерельної системи. Віднайшовши певні недоліки в національній правовій системі, Суд допомагає у вирішенні проблем судової практики для договірних держав. Майже одночасно зі справою Вєрєнцова у ЄСПЛ перебувала справа за аналогічним питанням «Шмушкевич проти України». Суд оголосив своє рішення через півроку, у листопаді 2013 року. Було визнано порушення статті 11 Конвенції і подібність двох справ, що розглядалися [192].
Якщо аналізувати практику ЄСПЛ, то проти України існують справи, які об’єднані однією важливою в історії подією, а саме Революцією Гідності, отже:
1. Справа «Дерев’янко проти України» щодо розгону зібрань 2014 року в період Революції Гідності.
2. Справа «Сіренко проти України» від 01.02.2014 року, незаконні дії правоохоронних органів під час Євромайдану.
3. Справа «Луценко проти України» від 6 березня 2014 року щодо викрадення Ігоря Луценка та Юрія Вербицького під час Революції Гідності.
4. Справа «Чернега та інші проти України» від 5 квітня 2011 року та 27 травня 2014 року щодо протестів з приводу Парку імені Горького у місті Харкові.
5. Справа «Рабченюк проти України» від 10 березня 2014 року щодо розгону зібрання на вулиці Банковій під час Революції Гідності 1 грудня 2013 року.
6. Справа «Шморгунов проти України» від 6 жовтня 2015 року щодо розгону Євромайдану та розгонів зібрань та арештів їх учасників під час Революції Гідності: на вулиці Банковій, на вулиці Інститутській, біля Дніпропетровський обласної державної адміністрації, викрадення та вбивства Юрія Вербицького, багатьох арештів декількох активістів у різні дати і кримінального переслідування адвоката Віктора Смалія [223, с. 505].
7. Справа «Чумак проти України» від 29 жовтня 2015 року щодо створення заборони мирного зібрання зі встановленням штучних наметів та його розгону того ж дня.
8. Справа «Ігор Луценко проти України» від 10 листопада 2015 року щодо затримання 20 квітня 2013 року активіста під час протесту та притягнення до адміністративної відповідальності за злісну непокору громадянина.
З 2016 року не була подана жодна справа проти України і не була розглянута жодна з попередньо комунікованих справ. Отже, якщо найближчим часом не буде враховано рекомендації ЄСПЛ, озвучені у справах «Вєрєнцов проти України» та «Шмушкевич проти України», не буде віднайдено системне рішення, тобто, або прийнято профільний закон, або додаток до наявного закону, що містить дієвий механізм реалізації конституційного права та алгоритм запобігання обходу закону й зловживання владою при вирішенні зазначеного питання, українську економіку будуть виснажувати позитивні рішення ЄСПЛ на користь позивачів. Нині існує два таких рішення, і, зважаючи на судову практику ЄСПЛ, їх кількість лише зростатиме [179, с. 458]. З січня 2016 року вступило в силу рішення ЄСПЛ у справі «Карп’юк та інші проти України» щодо кампанії «Україна без Кучми». Станом на лютий 2017 року Комітет Міністрів Ради Європи очікує від України на план дій щодо виконання цього рішення [173, с. 205].
Невтішним є й висновок звіту «Країни перехідного періоду 2018», 23 випуску щорічної доповіді від Freedom House про оцінку демократії в країнах Центральної та Східної Європи, Балкан та Євразії. Документ демонструє негативну динаміку, навіть, якщо порівняти з попередніми роками. Стан демократії в Україні погіршився вперше за період з часу Революції гідності 2013—2014 років. Організація акцентує увагу, що посилився тиск на громадянське суспільство. Наразі надати правильну відповідь, що є причиною такої динаміки, неможливо, однак, така є об’єктивна реальність.