Суб’єкти виборчого процесу

Замість класифікації суб'єктів виборчого процесу за різними (часто випадковими) критеріями вважаємо більш продуктивним розглянути конкретних суб'єктів виборчих правовідносин з точки зору основного критерію - володіння ними спеціальною виборчою правосуб'єктністю, що дозволяє виділити серед них категорію суб'єктів виборчого процесу.

Поділяючи позицію, зафіксовану у вітчизняному виборчому законодавстві^[844], коротко розглянемо статус відповідних суб'єктів виборчого процесу, а також мотиви, з яких за іншими суб'єктами виборчих правовідносин такий статус не визнається.

Виборець. Правовий статус виборця визначається обсягом його виборчих (тобто пов'язаних з виборами) прав і обов'язків. Статус виборця детально розглянутий вище у зв'язку з дослідженням суб'єкта активного виборчого права. Підкреслимо ще раз необхідність розрізняти загальний правовий статус виборця як публічно дієздатного громадянина та правовий статус виборця як суб'єкта конкретного виборчого процесу, тобто як особи, яка має право голосу на відповідних виборах та похідні виборчі права у цьому виборчому процесі, пов'язані з правом голосу (див. підрозділ 2.6).

Безсумнівним є те, що кожен виборець за загальним статусом природним чином володіє правосуб'єктністю у виборчому процесі, у якому він має право голосу. Так, усі виборці - громадяни держави є суб'єктами виборчого процесу загальнонаціональних виборів. Проте статус виборця «взагалі» (публічно дієздатного громадянина) не гарантує йому права голосу (а отже, і статусу суб'єкта виборчого процесу) на будь-яких місцевих виборах (і навіть на проміжних, тобто часткових, парламентських виборах). В останньо­му випадку таке право обмежене додатковими вимогами чи цензами, які й визначають наявність та обсяг реальної виборчої правосуб'єктності повнолітнього дієздатного гро- мадянина-виборця у конкретному виборчому процесі.

Водночас слід звернути увагу, що виборець може мати також інший спеціальний статус, пов'язаний чи не пов'язаний безпосередньо з виборчим процесом, який може чинити вплив на обсяг його виборчо-процесуальної дієздатності. Такий інший статус не може обмежити активне виборче право виборця (право голосувати на виборах), про­те може мати наслідки для реалізації інших виборчих прав, похідних від права голосу. Так, наприклад, статус довіреної особи кандидата чи офіційного спостерігача позбавляє виборця права бути членом виборчої комісії, а статус члена виборчої комісії позбавляє виборця можливості участі у передвиборній агітації.

Більш важливе значення мають ті обмеження виборчих прав, похідних від права голосу, які пов'язані із спеціальними статусами поза виборчим процесом. Насамперед це стосується посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Як уже зазначалося вище, принципи вільних і чесних виборів, рівного виборчого права вимагають від таких посадових осіб нейтральної (безсторонньої) та об'єктивної позиції у виборах, звідки випливають обмеження щодо права набувати спеціального виборчого статусу (члена виборчої комісії^[845], уповноваженого представника чи довіреної особи кан­дидата^[846], представника чи уповноваженої особи політичної партії - суб'єкта виборчого процесу^[847], офіційного спостерігача^[848]) чи щодо участі в передвиборній агітації^[849]. Таким чином, обсяг виборчо-процесуальної дієздатності виборця як суб'єкта виборчого процесу визначається усіма спеціальними статусами, які має (однак може не мати) особа; лише основне виборче право виборця - право голосу - є невід'ємним і не може бути обмежене у зв'язку з наявністю інших статусів.

Цікавим є питання щодо того, чи є виборці, які не належать за своєю виборчою адресою до певного одномандатного виборчого округу, суб'єктами виборчого процесу повторних чи проміжних виборів народного депутата України, що проводяться лише у цьому окремому окрузі.

Зазначені обставини засвідчують внутрішню непослідовність застосування мажори­тарної системи одномандатних округів, яка є принципово проблемною (як і будь-яка інша виборча система, заснована на розділеному електораті у загальнонаціональних виборах) в аспекті народного представництва; див. [1193, с.9]. Така територіальна організація ви­борів не повністю відповідає загальній ідеї представництва в умовах сучасної демокра­тії: незалежно від способу і місця обрання, народний депутат України є представником усього народу [1194, с.392]. Представницький (загальнонародний) характер мандату депутата означає, що усі виборці держави мають відношення до його обрання, а отже, можуть скористатися своїми похідними виборчими правами і набути правосуб'єктності у відповідному виборчому процесі.

С. Фоміна виділяє поряд з виборцем іншого подібного суб'єкта виборчого процесу (принаймні на стадії голосування) - «виборщика» (електора) [1140, с.115]; їх участь у виборчому процесі пов'язана з застосуванням непрямих (посередніх) виборів (див.

Кандидат. Як і кожен виборець, кожен кандидат, який реалізує власне пасивне виборче право, володіє спеціальною виборчо-процесуальною правосуб'єктністю, а отже, є суб'єктом виборчого процесу під час тих виборів, на яких він балотується. Зауважимо водночас, що у разі одночасного проведення різних виборів (як це має місце, наприклад, під час чергових місцевих виборів) кандидат володіє виборчою правосуб'єктністю лише в тому виборчому процесі, в якому він балотується.

Кандидат, зареєстрований відповідною виборчою комісією, перебуває у стані реалізації власного пасивного виборчого права; при цьому у нього виникає законний інтерес - бути обраним на відповідних виборах. Таким чином, діяльність кандидата у виборчому процесі пов'язана як з його пасивним виборчим правом, так і з його прагненням реалізувати свій законний інтерес.

Хоч і виборці, і кандидати володіють виборчо-процесуальною правосуб'єктністю, обсяг відповідних прав (правових можливостей) та обов'язків у них відрізняється. Тому не можемо погодитися з позицією дослідників, які ототожнюють статус виборця та кан­дидата як суб'єктів виборчого процесу або розглядають статус кандидата як похідний від статусу виборця. Так, В. Барський схильний розглядати громадянина як єдиного суб'єкта виборчого процесу^[850], оскільки громадяни «у виборчому процесі можуть мати статус кандидата, уповноваженого представника кандидата, довіреної особи кандидата, члена виборчої комісії, виборця, офіційного спостерігача» [869, с.210]. В. Мусіяка відно­сить можливість висуватися кандидатом до правових можливостей («правоможностей») виборця [255, с.28].

Істотною відмінністю виборчо-процесуальних статусів виборця і кандидата є те, що перший завжди діє лише особисто^[851], тоді як останній може також (поруч з особистою участю у здійсненні виборчих процедур) діяти через своїх представників - довірених осіб, основною функцією яких у виборчому процесі є представництво інтересів кандидата у відносинах з усіма суб'єктами, що беруть участь у виборчих правовідносинах (частина шоста статті 76 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина друга статті 67 Закону «Про вибори Президента України» [739], частина четверта статті 63 Закону «Про місцеві вибори» [808]).

Таким чином, спеціальний виборчий статус кандидата на виборах є незалежним від статусу виборця у відповідному виборчому процесі (що, взагалі кажучи, не заперечує, у відповідних випадках, наявність в особи обох зазначених статусів). Це підтверджується обсягом виборчо-процесуальної правосуб'єктності кандидата, яка включає, зокрема, право вести агітацію за своє обрання, фінансувати власні заходи передвиборної агітації, мати своїх представників у виборчому процесі (довірених осіб), номінувати офіційних спостерігачів та самому здійснювати їх повноваження, захищати правомірний перебіг виборчого процесу шляхом оскарження виборчих порушень, а також обов'язок (у встанов­лених законом випадках) відкривати свій виборчий фонд.

Політична партія - суб’єкт висування кандидатів. Політична партія, будучи суб'єк­том права висування кандидатів, у разі його реалізації отримує у виборчому процесі власний законний інтерес - домогтися обрання свого кандидата (кандидатів). Для цього партія повин­на мати можливість діяти від свого імені у виборчому процесі. Так, політична партія володіє низкою похідних виборчих прав, пов'язаних із номінаційним виборчим правом, - пропонує кандидатури до складу окружних та дільничних виборчих комісій, проводить передвиборну агітацію та здійснює фінансування відповідних заходів, номінує офіційних спостерігачів, а також має право оскаржувати порушення виборчого законодавства, ініціюючи розгляд ви-

борчих спорів відповідними юрисдикційними органами (виборчими комісіями або судами). Це означає наявність у партії власної спеціальної виборчо-процесуальної правосуб'єктності.

Оскільки участь партії у виборах пов'язана з реалізацією наявного у неї виборчого права - права номінувати кандидатів, суб 'єктом виборчого процесу є не кожна політична партія, а лише політична партія, яка висунула кандидатів, котрі беруть участь у відповід­ному виборчому процесі (пункт 3 статті 12 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], пункт 4 статті 12 Закону «Про вибори Президента України» [739]).

Дещо складніша ситуація зі спеціальною виборчо-процесуальною правосуб'єктністю суб'єкта висування кандидатів на місцевих виборах. З одного боку, таким суб'єктом на місцевих виборах є відповідні місцеві організації політичних партій, визначені статтею 36 Закону «Про місцеві вибори» [808]. Однак, з іншого боку, місцева організація політичної партії як окремий суб'єкт права не є повністю самостійним суб'єктом номінації: відповідно до частини першої зазначеної статті, вона отримує право висувати кандидатів не внаслідок свого правового статусу, а за рішенням вищого керівного органу (тобто з'їзду) партії. Біль­ше того, рішення конференції (зборів) місцевої організації партії про висування кандидата (кандидатів) набирає чинності тільки у разі його погодження центральним керівним органом партії (частина перша статті 36, пункт 4 частини першої статті 38, пункт 4 частини першої статті 40 Закону «Про місцеві вибори»). Це ставить під сумнів реальну виборчо-процесуаль­ну правосуб'єктність місцевої організації партії і дозволяє стверджувати, що, незважаючи на формальне проголошення місцевої організації партії суб'єктом виборчого процесу місцевих виборів (пункт 5 частини першої статті 15 Закону «Про місцеві вибори»), така місцева ор­ганізація лише здійснює представництво політичної партії як первинного суб'єкта вибор­чо-процесуальних правовідносин місцевих виборів, тобто бере участь і виконує відповідні дії у виборчому процесі не від свого імені, а від імені політичної партії в цілому. Не аналізуючи ці питання більш детально, зауважимо лише, що такий підхід законодавця навряд чи сприяє розвитку внутрішньопартійної демократії.

Політичні партії є дещо іншими за природою суб'єктами виборчого процесу, аніж виборці чи кандидати. По-перше, вони не є суб'єктами конституційних виборчих прав (ак­тивного чи пасивного), хоча й реалізують номінаційне виборче право. По-друге, політичні партії - колективні суб'єкти, організації^[852], що тягне за собою певну специфіку участі у ви­борчому процесі^[853]. Такий суб'єкт, який за своєю природою є об'єднанням громадян, завжди може діяти лише через представництво.

Загальним представником політичної партії як суб'єкта усіх правовідносин є керівник партії - її вища посадова особа відповідно до статуту партії [73, с.197]. Керівник партії (незалежно від конкретної назві такої посади, визначеної статутом партії) здійснює також представництво політичної партії у виборчому процесі за посадою: саме керівник партії підписує документи від імені партії^[854], має право представляти партію при розгляді виборчого

спору^[855]. Проте виборче законодавство передбачає і спеціальне представництво політичної партії, тобто осіб, які уповноважені представляти інтереси партії виключно у виборчому процесі. Такими представниками є уповноважені особи політичної партії, а також представ­ник політичної партії у Центральній виборчій комісії з правом дорадчого голосу. Зазначені особи здійснюють представництво політичної партії за законом (а не за дорученням; див. статтю 279 Кодексу адміністративного судочинства України [361]).

Офіційний спостерігач. Нагадаємо, що міжнародні стандарти та, відповідно до них, вітчизняне виборче законодавство визначає три категорії офіційних спостерігачів: спостері­гачі від кандидатів та партій - суб'єктів виборчого процесу^[856] (партійні спостерігачі), офіційні спостерігачі від громадських організацій (незалежні, або громадські спостерігачі) та офіційні спостерігачі від іноземних держав та міжнародних організацій (міжнародні спостерігачі). Статус спостерігачів, які належать до цих різних категорій, дещо інший.

Партійні спостерігачі номінуються зацікавленими (тобто тими, які мають інтерес до­могтися обрання) суб'єктами виборчого процесу - кандидатами та політичними партіями. Тим не менше, їх основна суспільно визнана функція - публічний контроль дотримання законності у виборах - настільки важлива і настільки незалежна від інтересів конкретного кандидата чи партії, що офіційні спостерігачі обґрунтовано вважаються самостійними суб'єктами виборчого процесу, наділеними власною (незалежною від суб'єкта їх номінації) виборчо-процесуальною правосуб'єктністю. Зокрема, вони мають право оскаржувати вияв­лені ними порушення правомірного перебігу виборчого процесу від власного імені (а не від імені кандидата чи політичної партії, як це має місце у випадку довіреної чи уповноваженої особи) безвідносно до того, чи стосуються ці порушення їх особисто.

Офіційні спостерігачі від громадських організацій (незалежні, громадські спостеріга­чі) - відносно нова категорія українського виборчого права (див. підрозділ 5.2.4). Відповідно до прийнятого сьогодні розуміння, закріпленого у вітчизняному виборчому законодавстві, правовий статус «внутрішнього» офіційного спостерігача однаковий незалежно від суб'єкта його номінації (кандидата, політичної партії, громадської організації). Як і у випадку партій­них спостерігачів, виборчо-процесуальна правосуб'єктність належить самому громадському спостерігачеві, а не громадській організації, яка його номінувала. Остання взагалі не має статусу суб'єкта виборчого процесу, оскільки не має власного законного інтересу у вибор­чому процесі^[857] та (за винятком номінації спостерігачів, що можна віднести до її загальної правосуб'єктності) не володіє виборчо-процесуальними повноваженнями.

Офіційні спостерігачі від кандидатів, політичних партій, громадських організацій, як і кандидати, є виборцями за загальним статусом; вони також можуть мати спеціальний (вибор­чо-процесуальний) статус виборця (однак не можуть мати іншого виборчо-процесуального статусу - кандидата, довіреної чи уповноваженої особи, члена виборчої комісії). Статус офі­ційного спостерігача існує паралельно із процесуальним статусом виборця і є незалежним від нього, відрізняючись обсягом виборчо-процесуальної дієздатності^[858]. Набуття статусу офіційного спостерігача - суб'єкта виборчого процесу обумовлене його реєстрацією відпо­відною виборчою комісією. Проте така реєстрація має повідомний характер: підстави для відмови у реєстрації обмежені тільки дотриманням встановлених законом кваліфікаційних вимог щодо осіб, які можуть бути офіційними спостерігачами.

Міжнародне спостереження за виборами є важливою складовою закріплення демо­кратичних стандартів виборів. На відміну від внутрішніх (партійних та громадських) спо­стерігачів, вітчизняне виборче законодавство не надає міжнародним спостерігачам статусу суб'єктів виборчого процесу; це відповідає загальноприйнятому розумінню обмеженого спостереження за виборами (моніторингу), здійснюваного міжнародними спостерігачами. Хоча міжнародним спостерігачам надані широкі можливості здійснювати спостереження за перебігом виборчого процесу, їм заборонене втручання у виборчий процес у будь-якій формі. Таким чином, міжнародні спостерігачі не мають власного виборчо-процесуального статусу і не є суб'єктами виборчого процесу.

Виборча комісія як суб'єкт виборчого процесу. Те, що виборчі комісії володіють спе­ціальною (виборчо-процесуальною) правосуб'єктністю, не викликає сумнівів у дослідників (див., наприклад, [58, с.648; 179, с.78; 373, с.10; 481, с.239]). Спеціальний (виборчо-проце­суальний) статус виборчих комісій як спеціальних державних органів [80, с.114], на яких покладено обов'язок здійснювати підготовку і проведення виборів, визначається їх повнова­женнями, обсяг яких встановлений як виборчими законами, так і Законом «Про Центральну виборчу комісію» [868]; статус виборчих комісій як суб'єктів виборчого процесу визнаний Конституційним Судом України (див. пункт 3.3 мотивувальної частини Рішення КСУ від 19 жовтня 2009 р. [970]).

Тимчасові виборчі комісії створюються і функціонують лише під час виборчого про­цесу; що ж стосується постійних виборчих комісій^[859], то обсяг їх повноважень поза межами виборчого процесу обмежений і пов'язаний лише з питаннями призначення окремих видів виборів, визнання обраними депутатів (у разі заміщення депутатів за умов пропорційної виборчої системи) чи іншими питаннями, пов'язаними з підготовкою до майбутніх виборчих процесів.

За своєю правовою природою виборчі комісії дещо відрізняються від інших суб'єктів виборчого процесу, розглянутих вище. Будучи суб'єктами владних повноважень, вони не можуть мати власних інтересів у виборчому процесі, а реалізують покладені на них законом повноваження щодо забезпечення підготовки та проведення виборів. Підкреслюючи цю осо­бливість, Л. Козодой відносить виборчі комісії до «адміністративних суб'єктів», які «мають організаційно-управлінську природу і не висувають будь-якої політичної мети» [373, с.10]. Водночас слід підкреслити, що зазначені повноваження вимагають від виборчих комісій ініціативної діяльності щодо їх виконання аж до здійснення загального нагляду щодо до­тримання виборчого законодавства усіма учасниками виборчих правовідносин, у тому числі іншими суб'єктами владних повноважень^[860], і до розгляду порушень виборчого законодавства за власною ініціативою або на вимогу не менше як трьох членів комісії^[861]. Цим, зокрема, статус виборчих комісій як адміністративних органів під час виборчого процесу істотно відрізняється від статусу інших органів управління (як державних органів, так і органів міс­цевого самоврядування) і кваліфікується як спеціальний, пов'язаний із виборчим процесом.

8.2.3.