Статус інших учасників виборчих правовідносин
Деякі дослідники наділяють виборчо-процесуальною правосуб'єктністю широке коло суб'єктів, які беруть участь у виборчих правовідносинах. Однак таке розширення категорії суб'єктів виборчого процесу вважаємо необгрунтованим.
Так, до суб'єктів виборчого процесу немає підстав відносити громадян, які не мають права голосу на відповідних виборах і не набули статусу іншого суб'єкта відповідного виборчого процесу.Російські дослідники схильні вважати довірених осіб кандидатів та виборчих об’єднань самостійними суб'єктами виборчого процесу (див., наприклад, [58, с.656]). Вважаємо, що осіб, які здійснюють представництво інших суб'єктів виборчого процесу - довірених осіб кандидатів, уповноважених осіб політичних партій, представників політичної партії чи кандидата у Центральній виборчій комісії, розпорядників виборчих фондів - немає підстав відносити до категорії суб'єктів виборчого процесу, оскільки вони є носіями виборчо-процесуальних прав та обов'язків своїх довірителів. Інститут довірених осіб є винятком у виборчому (тобто публічному) праві у тому сенсі, що він цілком аналогічний цивільно-правовому інституту представництва[862] (мандату) [1168]: відносини представництва виникають між особою (представником, мандатарієм; у виборчому праві - довіреною особою чи уповноваженою особою), яка уповноважена на вчинення юридично значущих дій від імені і в інтересах іншої особи (довірителя, мандатора; у виборчому праві - кандидата, політичної партії). Виступаючи у виборчому процесі виключно у ролі представника кандидата, політичної партії як суб'єкта виборчого процесу та діючи лише від його (а не від власного) імені, довірена особа кандидата, уповноважена особа партії не набуває статусу самостійного суб'єкта виборчого процесу[863].
Підкреслимо необхідність відрізняти цей публічноправовий аналог цивільноправового представництва від політичного представництва народу - правової категорії, яка лежить в основі представницької демократії.
Народне представництво, хоча за своїм історичним походженням і було пов'язане з ідеєю цивільноправового мандата (див. [1202, с.45]), сьогодні тісно інтегроване з концепцією народного суверенітету; тому, як зазначає В. Шаповал, «взаємовідносини виборців та обранців не можна ототожнювати з такими, що виникають між учасниками цивільно-правових договірних відносин» [1188, с.71]. Водночас деякі дослідники схильні розглядати категорію представництва у конституційному праві як специфічний прояв загальної категорії представництва, «достатньо добре опрацьованої у цивільному, цивільному процесуальному та кримінально-процесуальному праві» [5, с.153]. Вважаємо, проте, що до такої загальної категорії представництва в межах публічного (зокрема, виборчого) права належать лише інститути довірених осіб кандидатів чи уповноважених осіб політичних партій, однак не інститут народного представництва. Змішування цих двох різних явищ, що досі традиційно позначаються терміном «представництво» (див., наприклад, [1073]), означає ігнорування принципової різниці їх сучасної правової природи.Члени виборчих комісій. Статус члена виборчої комісії є специфічним. З одного боку, члени виборчих комісій безпосередньо задіяні у виборчому процесі; з іншого, вони вступають у виборчі правовідносини не самостійно, а лише через колегіальні органи - виборчі комісії. Член виборчої комісії, окрім участі у роботі виборчої комісії, може в окремих випадках здійснювати також представництво виборчої комісії (як суб'єкта виборчого процесу) у її правовідносинах з іншими суб'єктами. У жодному з цих випадків член комісії не володіє власною спеціальною виборчо-процесуальною правосуб'єктністю, а отже, не може вважатися самостійним суб'єктом виборчого процесу. Водночас, оскільки можливість бути членом виборчої комісії певним чином пов'язана із виборчо-процесуальним статусом виборця (правом голосу), у деяких випадках член виборчої комісії може діяти у своїх правовідносинах як виборець (зокрема, це стосується права на оскарження дострокового припинення своїх повноважень у виборчій комісії).
Нагадаємо, проте, що статус члена виборчої комісії водночас позбавляє його деяких інших правових можливостей щодо участі у виборчому процесі, які має виборець, зокрема, права на участь у передвиборній агітації.Органи публічної влади та їх посадові особи. Незважаючи на те, що деякі автори відносять органи державної влади, органи місцевого самоврядування до категорії суб'єктів виборчого процесу (див., наприклад, [273, с.240; 372, с.121; 906, с.261, 314]), вважаємо, що зазначені органи (як і їх посадові особи) не володіють жодними ознаками спеціальної виборчо-процесуальної правосуб'єктності. Дійсно, під час виборчого процесу органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють виключно повноваження, передбачені їх загальною компетенцією. Відповідно до пункту 2 частини п'ятої статті 3 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734] (аналогічні обмеження встановлені пунктом 2 частини четвертої статті 3 Закону «Про вибори Президента України» [739], пунктом 2 частини четвертої статті 4 Закону «Про місцеві вибори» [808]), усім органам публічної влади заборонено втручатися у виборчий процес, «за винятком випадків, передбачених цим Зако- ном»[864]. Аналіз відповідних положень виборчого законодавства засвідчує, що ці «виняткові випадки» для органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування передбачають здійснення звичайних (а не спеціальних, виборчо-процесуальних) повноважень таких органів, які спрямовані на матеріально-технічне, фінансове, інформаційне чи безпекове забезпечення діяльності виборчих комісій[865] (див., наприклад, частину першу статті 41, частини четверту та сьому статті 46, частину першу статті 51, частину одинадцяту статті 68, частини другу, дев'яту та тринадцяту статті 82, частину другу статті 83 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]).
Нейтральність органів влади щодо виборчого процесу вважається однією з вимог принципу чесних виборів або, в термінології Венеціанської комісії, процесуальних гарантій дотримання основних стандартів демократичних виборів [363, с.148].
Як зазначають дослідники, «до визначальних чинників, що обумовлюють, спричиняють, гальмують чи навіть унеможливлюють процес подальшої демократизації публічної влади в Україні, варто віднести також (а, можливо, й у першу чергу) втручання у виборчий процес (починаючи від надмірного адміністрування і закінчуючи спробами позаправового “корегування” результатів голосування» [190, с.97]). Вплив органів державної влади на виборчий процес кваліфікується як «деструктивна політична технологія», відома в Україні під назвою «адміністративний ресурс» [569, с.334], тобто протиправний (а в деяких випадках і злочинний) вплив на процес народного волевиявлення.Особливу роль серед органів виконавчої влади під час виборчого процесу відіграють органи ведення Державного реєстру виборців - спеціальні органи, повноваження яких визначені Законом «Про Державний реєстр виборців» [772]. Саме ці органи на підставі бази даних Державного реєстру складають списки виборців, уточнюють їх, розглядають заяви і скарги щодо неправильностей у списках виборців. Проте ці повноваження не можна вважати спеціальними, характерними для виборчого процесу: такі ж повноваження (щодо відомостей Державного реєстру виборців) зазначені органи здійснюють постійно, перевіряючи достовірність персональних даних виборців та підтримуючи базу даних в актуальному стані.
Таким чином, навіть виконуючи певні дії із забезпечення виборчого процесу в межах своїх постійних повноважень, органи державної влади, органи місцевого самоврядування не володіють спеціальною (виборчо-процесуальною) дієздатністю, не можуть діяти у виборчому процесі з власної ініціативи, а отже, не можуть вважатися суб’єктами виборчого процесу. Тим більше це стосується окремих посадових осіб таких органів.
Суди. Зазначене вище щодо органів влади взагалі повністю стосується судів. Дійсно, судова влада відіграє важливу роль у виборчому процесі як істотна складова гарантії дотримання виборчих прав та основних принципів демократичних виборів, законності виборчого процесу.
У цьому сенсі вирішення виборчих спорів об’єктивним і незалежним судом є визначальною складовою процесуальних гарантій дотримання основних засад демократичних виборів (пункт ІІ.3.3. Кодексу належної практики у виборчих справах [363, с.151]), тобто, по суті, забезпечення принципу чесних виборів [333, с.166].Проте цієї важливої ролі суду у виборчому процесі недостатньо, щоб визнати суди суб’єктами виборчого процесу. Дійсно, при розгляді виборчих спорів суди здійснюють свою постійну конституційну функцію - правосуддя, а тому жодним чином не наділяються спеціальною (виборчо-процесуальною) дієздатністю. Особливі строки оскарження та інші процесуальні строки щодо розгляду виборчих спорів, встановлені статтями 273, 274 КАС України, не можуть заперечити того факту, що суди здійснюють розгляд виборчих спорів у порядку адміністративного судового (а не виборчого) процесу [1029].
Засоби масової інформації. Роль засобів масової інформації[866] у виборчому процесі настільки значна, що деякі дослідники відносять їх до суб’єктів виборчого процесу[867] [182; 372, с.121; 588, с.244; 872, с.310; 906, с.261]. Лише відносно недавно було визнано на законодавчому рівні подвійний характер їх ролі - поширення інформації про виборчий процес (інформаційне забезпечення виборів) та забезпечення проведення певних форм передвиборної агітації (щодо засад розмежування інформаційного забезпечення виборів та передвиборної агітації див. підрозділ 4.2; див. також [324; 341]).
Важлива роль засобів масової інформації у висвітленні виборчого процесу та здійсненні передвиборної агітації пов'язана із забезпеченням принципів вільних і чесних виборів; цим обумовлені певні гарантії для журналістів отримувати інформацію - доступ на всі публічні заходи, пов'язані з виборами, на засідання виборчих комісій будь-якого рівня, у тому числі ті, на яких встановлюються підсумки голосування та результати виборів, у приміщення, де проводиться голосування виборців; обов'язок виборчих комісій надавати представникам засобів масової інформації відомості, що стосуються підготовки і проведення виборів.
Водночас інформаційна діяльність щодо виборів підлягає низці обмежень, які засвідчують субсидіарну роль засобів масової інформації. Зокрема, як уже згадувалося, поширення повідомлень про перебіг виборчого процесу, події, пов'язані з виборами повинне здійснюватися на засадах достовірності, повноти і точності, об'єктивності інформації, її неупередженого та збалансованого подання (стаття 66 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]). Ще більш чітко регламентована діяльність засобів масової інформації та їх працівників щодо передвиборної агітації, які у цій сфері взагалі не можуть діяти з власної ініціативи і на власний розсуд. У передвиборній агітації ініціатива належить виключно суб'єктам виборчого процесу - кандидатам та політичним партіям. Поширення матеріалів передвиборної агітації у друкованих та аудіовізуальних засобах масової інформації можливе виключно за умови укладення відповідної угоди між кандидатом чи партією (в особі розпорядника поточного рахунку виборчого фонду відповідного суб'єкта) та засобом масової інформації та попередньої оплати за відповідні послуги засобу масової інформації (частина десята статті 72, частина сьома статті 73 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]), тобто у формі надання послуг. Засобам масової інформації та їх працівниками заборонено брати участь у передвиборній агітації поза межами замовлених та оплачених з виборчих фондів матеріалів.
Отже, той аргумент, що засоби масової інформації відграють важливу роль у виборчому процесі, особливо на етапі передвиборної агітації, недостатній для того, щоб визнати наявність у них власної виборчо-процесуальної дієздатності. Погоджуючись з А. Дашковською щодо того, що на засоби масової інформації у виборчому процесі «покладено функцію інформаційного забезпечення виборчого процесу на всіх його стадіях» [182, с.267-268], звернемо увагу, що усі зазначені дослідницею завдання і повноваження засобів масової інформації, встановлені законодавством, стосуються реалізації під час виборчого процесу їх загальних завдань і повноважень. Зокрема, вимога публікації рішень про призначення виборів, як і рішень виборчих комісій, не робить засоби масової інформації суб'єктами виборчого процесу, так само як конституційна вимога опублікування законів та інших правових актів не надає засобам масової інформації статусу суб'єкта законодавчого чи правозастосовного процесів.
Таким чином, повноваження засобів масової інформації у виборчому процесі зводяться або до здійснення їх загальної функції, що випливає із основоположної свободи вираження поглядів, - поширення інформації - з дотриманням засад достовірності, правдивості, об'єктивності і збалансованості, або до надання послуг із поширення матеріалів передвиборної агітації суб'єктів виборчого процесу, наділених правом на участь у передвиборній агітації. Як зазначає М. Баймуратов, «ЗМІ не беруть безпосередньої, самостійної участі у виборчому процесі, вони лише використовуються суб'єктами цього процесу з певною, заздалегідь визначеною метою» [256, с.99]. Метою таких обмежень, як вказує Ф. Веніславський, є «недопущення порушення принципу рівності усіх кандидатів у депутати..., рівних можливостей усіх партій - суб'єктів виборчого процесу та рівного і неупередженого ставлення до них засобів масової інформації» [255, с.386]. Цим засвідчується відсутність власної виборчо-процесуальної дієздатності у засобів масової інформації та журналістів, що виключає можливість їх визнання самостійними суб’єктами виборчого процесу.
Зазначений висновок підтверджується також тим фактом, що засоби масової інформації та їх працівники (як і органи публічної влади) позбавлені можливості ініціювати розгляд виборчих спорів: вони не можуть виступати у ролі суб’єкта звернення зі скаргою (позивача до суду) у таких справах. Питання, пов’язані із відшкодуванням нанесеної суб’єктами виборчого процесу шкоди, пов’язаної із здійсненням передвиборної агітації або реалізації права на відповідь, вирішуються у загальному порядку цивільного судочинства.
Отже, виборчий процес слід розглядати як приклад неюрисдикційного юридичного процесу, який визначається цілеспрямованою діяльністю відповідних суб’єктів, котрі практично реалізують у ньому власні специфічні (виборчі) права, інтереси чи повноваження, тобто володіють спеціальною виборчо-процесуальною правосуб’єктністю.
8.3.