Суб’єкти інформаційної діяльності та поняття передвиборної агітації

Проблема забезпечення дотримання принципу вільних виборів (як свободи форму­вання волі виборця) у виборчій діяльності суб'єктів четвертої групи є чи не найскладні­шою. Насамперед це стосується засобів масової інформації, інформаційних агентств та їх творчих працівників (журналістів)^[651].

Традиційно свобода засобів масової інформації захищається від монопольного впливу влади і найчастіше тлумачиться як захист прав опозиції чи, більш широко, - як гарантія плюралізму і вільної конкуренції ідей. Проте процеси концентрації власності та монополізації у сфері засобів масової інформації, які відбуваються протягом остан­ніх десятиліть, засвідчили, що монополія (чи, точніше, олігополія) кількох приватних суб'єктів у сфері поширення інформації не менш небезпечна, аніж монополія влади. Особливо відчутно це проявляється у виборчих процесах, в рамках яких концентрація власності на засоби масової інформації у руках небагатьох осіб часто має наслідком ма­ніпулювання виборчою інформацією з метою цілеспрямованого впливу на формування змісту волевиявлення виборців. При цьому слід підкреслити, що проблема полягає не у самому впливі з боку суб'єктів інформаційної діяльності, а у надмірному звуженні кола суб'єктів такого впливу, що фактично знищує плюралізм ідей у діяльності з поширення інформації, який є основною метою її свободи.

Вважаємо також некоректним ототожнювати в повному обсязі свободу засобів масової інформації із одною з основоположних свобод людини - свободи вираження поглядів. Так, не можна погодитися з твердженням Т Шевченка про «гарантоване Конституцією України та міжнародними договорами право засобів масової інформації та журналістів на свободу слова» [1213, с.5] (курсив наш.

Обмеження свободи вираження поглядів передбачені як частиною третьою статті 34 Конституції [432], так і частиною другою статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [408]. Європейський суд з прав людини підкреслив, що «кожен, хто здійснює свою свободу вираження поглядів, бере на себе “обов’язки та відповідаль­ність”, обсяг яких залежить від його становища та технічних засобів, які він використовує» (абзац третій пункту 49 рішення ЄСПЛ у справі «Гендісайд проти Сполученого Королів­ства» [1271]). Європейські дослідники слушно зауважують, що «право ЗМІ на вільне поширення інформації та право кандидатів на отримання неупередженого висвітлення їх діяльності часом входять у протиріччя» [497, с.47]. У Висновках генеральних доповідачів Форуму «За майбутнє демократії», засідання якого відбулося у Києві 2009 р., зазначається: «Права засобів масової інформації супроводжуються відповідальністю, зокрема стосовно професійних стандартів. Це особливо важливо стосовно обов’язку...публічних мовників та, у принципі, приватних мовників висвітлювати виборчу кампанію та результати чесно і збалансовано» [1304, р.12-13].

У виборчому процесі діяльність засобів масової інформації може мати різний ха­рактер. Види інформаційної діяльності можна розрізняти за різними критеріями - за їх природою, цілями, суб’єктами; проте визначальним критерієм з точки зору принципу вільних виборів мають бути наслідки для формування волі виборців.

Хоча формування волі виборця відбувається повсякчас, періодом найбільш активного її формування у виборчому процесі є етап передвиборної агітації. Тому проблема забез­печення вільного формування волі виборців значною мірою стосується регулювання обох аспектів інформаційної діяльності - передвиборної агітації і водночас паралельного, дуже подібного зовні явища, хоча й принципово іншого за суттю та наслідками, - інформування. У зв’язку з цим як вітчизняна доктрина виборчого права, так і законодавець розрізняє два різні суспільно-політичні явища, пов’язані з поширенням інформації під час виборів, і відповідно два інститути виборчого права, які ці явища регулюють, - інформаційне забезпечення виборів та передвиборну агітацію^[652] (див., наприклад, [324, с.78-79; 1213, с.4-5]). Спосіб впливу на виборців у цих двох видів інформаційної діяльності істотно відрізняється, що має наслідком різні способи їх нормативного регулювання.

При розгляді проблем правового регулювання інформаційного забезпечення виборів та передвиборної агітації з метою забезпечення принципу вільних виборів першим досі не вирішеним питанням є визначення цих форм передвиборної діяльності, встановлення критеріїв розрізнення агітаційної діяльності від інших видів інформаційної діяльності чи деяких інших форм суспільної активності. Наступною проблемою, пов’язаною із сво­бодою виборів, є визначення змісту прав на агітаційну та іншу інформаційну діяльність та суб'єктів таких прав. Лише після цього можна розглядати ті конкретні правила, які, регулюючи проведення інформаційного забезпечення виборів та передвиборної агітаційної діяльності, забезпечують дотримання основних правових засад і насамперед - принципів вільних виборів та рівного виборчого права.

Отже, насамперед слід визначити критерії, які дозволяють розмежувати передвибор­ну агітацію та інформаційне забезпечення виборів. Т Нечипоренко пропонує виходити із розуміння інформаційного забезпечення виборів («інформування виборців», у росій­ській термінології) як «діяльності, яка здійснюється суб'єктами інформування у період виборчої кампанії і має за мету сприяти усвідомленому волевиявленню громадян... через розповсюдження інформації про вибори, яка не має ознак агітації» [567, с.11] (курсив наш. - Ю.К.). Це найбільш поширений підхід до пошуку такого критерію. При цьому основою розмежування передвиборної агітації та інформаційного забезпечення («яке не має ознак агітації») повинні бути критеріальні ознаки агітації, які стають підставою для дефініції обох понять.

«Юридична енциклопедія» визначає передвиборну агітацію як «сукупність передви­борчих заходів, які здійснюються у передбачені законом строки відповідними суб'єктами виборчого процесу в будь-яких формах і будь-якими засобами, що не суперечать закону і спрямовані на вільне і всебічне обговорення перевиборних програм партій (блоків), кан­дидатів у депутати, їх політичних, ділових та особистих якостей, на агітацію за або проти кандидатів на ту чи іншу виборну посаду» [143, с.489]. Наведена дефініція є яскравим прикладом багатоелементного визначення, переобтяженого ознаками, які не є визначаль­ними для відповідного явища^[653] (і поняття, яке його позначає) і лише викликають додат­кові запитання при правозастосуванні. Так, наприклад, відповідно до цього визначення довелося б визнати, що агітація не існує поза встановленими законом строками (а отже, заборона на проведення агітації у «день тиші» та в день голосування не має сенсу), що не є агітацією здійснення подібних заходів «невідповідними» суб'єктами чи не суб'єктами виборчого процесу (наприклад, посадовими особами) або проведення таких заходів у формах, які заборонені законом. Однак обмеження щодо суб'єктів, строків і форм про­ведення передвиборної агітації якраз спрямовані на те, щоб така діяльність, яка, на жаль, на практиці існує, могла бути визнана, хоч і протиправною, але саме агітацією.

Нормативне визначення передвиборної агітації у вітчизняному виборчому законодав­стві побудоване саме за критеріальним принципом. Так, частина перша статті 68 Закону «Про вибори народних депутатів України» стверджує: «Передвиборна агітація - це здійснення будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або не голосувати за певного кандидата у депутати чи партію - суб'єкта виборчого процесу» [734]; ідентичне визначення дає частина перша статті 58 Закону «Про вибори Президента України» [739]. Таким чином, нормативна дефініція передвиборної агітації визначає як єдину критеріальну ознаку мету відповідної діяльності - спонукання виборців до певного голосування. При цьому неявно передбачається, що за відсутності такої мети відповідна інформаційна діяльність уже повин­на кваліфікуватися не як агітація, а як інформаційне забезпечення виборів.

Таке телеологічне визначення передвиборної агітації на перший погляд виглядає при­родним і приймається багатьма дослідниками (див., наприклад, [103, с.101; 1235, с.8]). На думку О. Большакової, «на сьогоднішній день наука та практика виборчого права не знає більш точної ознаки передвиборної агітації, наявність якої можна довести без проведення складних слідчих дій, ніж мета поширення - спонукання виборців голосувати певним чином» [90, с.61]. Слід зауважити, що до появи нормативного визначення передвиборної агітації^[655] авторські визначення, дещо м'якші за формою, фактично поділяли цей же критерій мети.

Широкий підхід до явища передвиборної агітації використовує В. Шеверєва, яка про­понує вважати, що «поняття “передвиборна агітація” є комплексною багатоелементною науковою категорією, яка може розглядатися як юридичний (конституційно-правовий) фе­номен в об'єктивному, суб'єктивному і процесуальному (технологічному) сенсі, а також як соціально-філософська та політологічна категорія»; проте, незважаючи на широту підходу до проблеми, дефініцію передвиборної агітації як інституту виборчого права (тобто як правової категорії) дослідниця все одно зводить до критерію «інформаційної діяльності, спрямованої на те, аби спонукати виборців до голосування чи не голосування за тих чи інших кандидатів (списки кандидатів)» [1211, с.4]; таким чином, і тут застосований телеологічний критерій.

Російське законодавство дещо ширше формулює критерій визначення передвиборної агітації. Так, пункт 4 статті 2 Федерального закону РФ «Про основні гарантії. » стверджує: «передвиборна агітація - це діяльність, яка здійснюється в період виборчої кампанії і має за мету спонукати або спонукає [курсив наш. - Ю.К] виборців до голосування за кандидата, кандидатів, список, списки кандидатів чи проти нього (них)» [582]. Таким чином, зазначене формулювання істотно розширює критерій агітації, включивши до нього не лише мету, але й наслідки (незалежно від наявності мети) такої діяльності.

Це нормативне визначення стало предметом розгляду у Конституційному Суді РФ, який підкреслив важливість чіткого розмежування, зазначивши: «критерієм, який дозволяє розріз­нити передвиборну агітацію та інформування, може слугувати лише наявність в агітаційній діяльності спеціальної мети - схилити виборців у певний бік, забезпечити підтримку або, навпаки, протидію конкретному кандидату, виборчому об'єднанню. В іншому разі межа між інформуванням і перевиборною агітацією стиралася б, так що будь-які дії з інформування виборців можна було б підвести під поняття агітації» [702, с.456]. Приймаючи телеологічне розуміння передвиборної агітації, Суд водночас слушно вказав на ту обставину, що вплив на формування волі виборця може чинитися не лише агітаційною діяльністю, але й простим поширенням об’єктивної інформації про певні факти. Таку позицію підтримує Н. Бондарь (див., зокрема, [616, с.169; 95, с.38, 62]).

Можна припускати, що наведена вище позиція українського законодавця та вітчизня­них науковців зазнала впливу цитованого рішення Конституційного Суду РФ. Слід, проте, зазначити, що це рішення Конституційного Суду РФ не було реалізоване у російському ви­борчому законодавстві (цитоване вище чинне нормативне визначення передвиборної агітації існує сьогодні в редакції 2005 р., тобто було прийняте після зазначеного рішення КС РФ); не поділяється воно також і іншими російськими науковцями. Так, О. Булгак відносить до характерних ознак передвиборної агітації «наявність інформації, яка спонукає або має за мету спонукати виборців до участі у виборах» [99, с.51]; нормативний (подвійний) критерій агітації («має за мету спонукати або спонукає») повторюють інші дослідники (див. [567, с.10]), а також російські підручники виборчого права [273, с.351; 274, с.301]. На думку В. Бєлоновського, законодавче визначення передвиборної агітації (тобто без урахування позиції Конституційного суду РФ), в принципі, розв’язує завдання чіткого визначення цього поняття [58, с.782]; водночас дослідник вказує, що, незважаючи на його розробленість та практичне становлення, все ж «той же матеріал може бути оцінений по-різному, в залежно­сті від того, хто його оцінює» [58, с.787]. Таким чином, досконалість і чіткість прийнятого визначення залишається значною мірою ілюзорною.

Свого часу таке розширене визначення передвиборної агітації, засноване не лише на визнанні її цільової спрямованості, але й за (реальними чи потенційними) наслідками пропонувалося й вітчизняними дослідниками. Так, Д. Ковриженко пропонував визначати передвиборну агітацію як «види і форми ідейного впливу на людей, які прямо або опосе­редковано схиляють громадян до реалізації права голосу на виборах за або проти певного суб’єкта виборчого процесу, або можуть сформувати у суспільстві та у свідомості громадян позитивне чи негативне ставлення до суб’єктів виборчого процесу, у тому числі інформаційні повідомлення про заходи, що проводяться або підтримуються із вказаною метою» [355, с.34]. Виключно на наслідках (а не на цілях) наголошує у розумінні передвиборної агітації О. Мар- целяк: «передвиборна агітація... охоплює підготовку та розповсюдження певної інформації агітаційного характеру, що спонукає виборців взяти участь у виборах і проголосувати за ту чи іншу політичну силу чи окремих кандидатів» [512, с.444-445].

Хоча Виборчий кодекс Польщі не згадує про цілі агітаційної діяльності (відповідно до § 1 статті 105 цього кодексу, «виборча агітація - це публічне схиляння чи заохочення до голосування певним чином або до голосування за кандидата певного виборчого комітету» [1380]), польські науковці теж вбачають основною ознакою передвиборної агітації її мету. Так, Б. Міхаляк зазначає: «Виборчу агітацію можна визначити як будь-яку діяльність, яка має за мету мобілізацію певних осіб, груп та/або усього суспільства до активної підтримки на виборах конкретної політичної опції. або позбавлення такої підтримки опонентів» [1439, s.18]. На думку С. Яворського, передвиборну агітацію «слід скоріше розуміти як здійснювані під час виборчої кампанії різні пропагандистські заходи, які мають за мету отримання під­тримки виборців для презентованої виборчої програми чи кандидатів (позитивна агітація) або з метою знеохочення виборців щодо програми та кандидатів іншого учасника виборчої кампанії (негативна агітація)» [1381, s.962].

Слід визнати, що неможливо (і некоректно) оцінювати наявність ознак агітації за наслід­ками (реальними чи потенційними) відповідної діяльності, і не лише тому, що примарною є можливість встановити наявність причинно-наслідкового зв’язку між поширеною перед голосуванням інформацією та результатами виборів, але й через те, що для забезпечення свободи формування волі виборців така оцінка потрібна до проведення голосування. З іншого боку, просте інформування про деякі незаперечні факти чи реальні події (без жодних ознак агітації) теж може вплинути на формування волі виборця (зрештою, інформаційне забезпе­чення виборів, спрямоване на створення умов для інформованого вибору, повинне цьому сприяти). Отже, дії (поширення інформації), які de facto «спонукають виборців голосувати чи не голосувати за певного кандидата (партію)», зовсім не обов'язково повинні кваліфіку­ватися як передвиборна агітація.

Однак і телеологічний підхід до визначення передвиборної агітації (за цілями, а не за наслідками) також зустрічає істотні труднощі, насамперед у сфері правозастосування. Вважаємо, що прийняття за критерій передвиборної агітації суб'єктивної складової - мети вчинення відповідних дій - непродуктивне.

Дійсно, передвиборна агітація, як правило, - цілеспрямована діяльність (хоча не можна виключити й «ненавмисного» поширення інформації, яка має агітаційний харак­тер), яка має за мету вплинути на формування волі виборців; це стосується як правомірної агітації, яка здійснюється з дотриманням вимог закону, так і агітації протиправної. Проте критеріальна ознака для визначення передвиборної агітації повинна дати можливість практичного відрізнення агітації від інших дій (насамперед інформування) незалежно від того, чи така агітація правомірна, чи протиправна. Мета, яка є складовою психічного ставлення особи до власних дій (це «уявлення про результат таких дій»^[656] [90, с.61]), не може бути такою ознакою: якраз встановлення суб'єктивної сторони діяння (принаймні у межах швидкоплинного розгляду виборчого спору) «без проведення складних слідчих дій» і, більше того, без наявності об'єктивних доказів наявності бажання досягти результату через поширення певної інформації просто неможливе. Це робить практично безплідною боротьбу з протиправною (незаконною) агітацією, яка істотним чином порушує як свобо­ду формування волі виборців (тобто принцип вільних виборів), так і рівність відповідно кандидатів та суб'єктів їх номінації (тобто принцип рівного виборчого права).

Пропонуємо шукати критерій розмежування інформаційного забезпечення виборів та передвиборної агітації в іншому напрямі. Для цього потрібно дати розуміння інфор­маційного забезпечення виборів, встановити критерії, які дозволяють віднести до цієї категорії певну інформаційну діяльність під час виборів; у такому разі до передвиборної агітації будемо відносити пов'язану з виборами інформаційну діяльність, яка не відпо­відає критеріям інформаційного забезпечення виборів.

Стосовно поширення інформації під час виборів взагалі можна розглядати два види інформації, що відрізняються змістовно. Перший вид є предметом так званого загального інформування; сюди відноситься поширення інформації про права громадян та інших суб'єк­тів, які вони мають у виборчому процесі, про їх зміст та способи (процедури) правомірної реалізації, зокрема, про механізм голосування (отримання і заповнення бюлетеня); про те, де знаходиться відповідна виборча дільниця; як виборець може перевірити відомості про себе та інших осіб у списках виборців; про те, яким чином захистити порушені власні права, як і куди оскаржити виявлене порушення законного перебігу виборчого процесу. Така інформація за своїм змістом є нейтральною, не пов'язаною ані з кандидатами, ані з партіями - суб'єктами їх висування, вона орієнтована не на формування змістовної волі виборців при голосуванні, а на створення умов для свідомої повноцінної реалізації виборчих прав громадян, забезпечення правопорядку під час виборчого процесу. Поши­рення такої інформації, без сумніву, належить до інформаційного забезпечення виборів і, взагалі кажучи, не може набувати ознак передвиборної агітації.

Однак значна частина інформаційної діяльності різних суб'єктів під час виборчого процесу має специфічний характер, оскільки стосується кандидатів та партій - суб'єктів їх висування. Саме щодо цієї категорії інформаційної діяльності й існує проблема роз­межування інформаційного забезпечення виборів та передвиборної агітації.

Підкреслимо, що для інформаційної діяльності взагалі й особливо діяльності засобів масової інформації існують загальновизнані міжнародні стандарти, які частково вира­жені нормами м'якого права, а частково - корпоративними (професійними етичними) нормами. Стосовно інформування, тобто поширення інформації (відомостей, новин) у вигляді повідомлень про факти та події, вимагається, щоб відповідна діяльність завжди (безвідносно до виборчого процесу) базувалася на низці основних вимог (принципів), серед яких підкреслимо вимоги об’єктивності, неупередженості, достовірності, пов­ноти і точності поширюваної інформації (див., наприклад, [713]); під час виборчого процесу до цих принципів додається вимога її збалансованості щодо конкурентів на виборах (кандидатів та/або партій). Ці шість вимог можна вважати інституційними прин­ципами правового інституту інформаційного забезпечення виборів, які в рамках галузі виборчого права випливають з його основних галузевих принципів (рівного виборчого права, вільних і чесних виборів); підкреслимо, що п'ять із них є фактично принципами діяльності засобів масової інформації взагалі.

У виборчому процесі дотримання цих принципів стосовно інформації про канди­датів та партії, щодо яких пропонується голосувати виборцям, є вирішальним критерієм для віднесення інформаційної діяльності до інформаційного забезпечення виборів, а не передвиборної агітації. На цьому, зокрема, наголошує Рекомендація R(99)15 Комітету Міністрів Ради Європи «Про висвітлення в засобах масової інформації виборчих кам­паній»: «Держави-члени мають вжити заходів, які б забезпечили висвітлення виборчих кампаній... правдиво, зважено й неупереджено»; «поряд із повагою до редакційної неза­лежності телерадіомовників нормативні рамки мають також закріпити обов'язок мовників висвітлювати виборчі кампанії в усіх програмах правдиво, зважено й неупереджено»; «держави-члени мають вжити заходів, за якими державні і приватні мовники під час виборчих кампаній повинні бути особливо правдивими, зваженими й неупередженими в програмах новин і поточних подій, зокрема в дискусійних матеріалах»^[657] (пункти І.2, ІІ.1,

ІІ.2 Рекомендацій) [926, с.469-470]. Пояснювальний меморандум до цієї Рекомендації спеціально наголошує: «мовники повинні висвітлювати вибори чесно, збалансовано і безсторонньо. Слід брати до уваги, що дотримання чесності і безсторонності є особливо важливим у новинах, висвітлення поточних подій чи дискусійних програмах, беручи до уваги, що деяка частина виборців формують свої наміри щодо голосування, до певної міри, на основі таких програм» [1337].

Наведені вище принципи інформаційного забезпечення акцентуються по-різному. Так, Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України навіть визнає існування суб'єктивного «права на одержання достовірної виборчої інформації» [128, с.4]. Т Нечипоренко вважає, що «одним із найбільш суттєвих критеріїв відмінності передвиборної агітації від інформування виборців є. нейтральний характер розповсю­джуваної інформації» [567, с.12]. Як стверджує О. Большакова, «об'єктивною є передача, яка позбавлена проявів суб'єктивного, особистого ставлення її авторів до викладених у цій передачі фактів.... Критеріями об'єктивності є: достовірність - відповідність фактам; збалансованість - зіставлення різних точок зору і припущень; неупередженість - одна­кове ставлення до всіх кандидатів (партій, блоків); максимальне уникнення спонукання виборців голосувати “за” чи “проти” певних кандидатів (партій, блоків)» [90, с.42]. На думку інших дослідників, «журналістський інформаційний матеріал у передвиборний період повинен бути побудований так, щоб у його підтексті не було оціночної інформації, щоб автор не робив прозорих натяків і не підводив би аудиторію до якихось емоційних висновків» [197, с.17]. Італійська дослідниця Дж. Майола наголошує: «У більшості національних законодавств є положення стосовно вимог до телерадіо ЗМІ про неупе­редженість, точність, справедливість і зваженість у висвітленні виборів... ЗМІ повинні надавати точну, справедливу та невикривлену інформацію про учасників передвиборних перегонів. Журналісти, редактори, продюсери та власники повинні гарантувати, що ін­формація, яку вони публікують, є правдивою та етичною. Факти слід представляти у їх відповідному контексті та без перекручування» [497, с.47, 49].

Зазначені принципи інформаційного забезпечення виборів на нормативному рівні вперше були зафіксовані у Законі «Про вибори народних депутатів України» в редакції 2011 р.; відповідно до частини другої статті 66 цього Закону, «інформаційні агентства та засоби масової інформації поширюють повідомлення про перебіг виборчого процесу, події, пов'язані з виборами, базуючись на засадах достовірності, повноти і точності, об'єктивності інформації та її неупередженого подання»^[658] [733] (аналогічне положення міститься у частині другій статті 565 Закону «Про вибори Президента України» [739]).

Таким чином, інформаційна діяльність під час виборчого процесу, яка не має агіта­ційного характеру, базується на власних інституційних принципах, які складають вимоги об’єктивності, безсторонності, збалансованості, достовірності, повноти і точності поширюваної інформації.

Визначення інформаційної діяльності як інформаційного забезпечення виборів має далеко не академічне значення. Так, відповідно до вітчизняного виборчого законодавства під час виборчого процесу засоби масової інформації можуть з власної ініціативи поширю­вати лише об’єктивні новини (про події та факти) з дотриманням вимоги збалансованості щодо усіх кандидатів та партій (частини третя та четверта статті 66 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]; частина третя статті 565 Закону «Про вибори Пре­зидента України» [739]), а також створювати цикли передач у формі дискусій та дебатів кандидатів та представників партій з дотриманням вимог збалансованості і забезпечення рівного доступу. Іншими словами, засоби масової інформації під час виборів здійснюють не якісь специфічні повноваження, а свою звичайну інформаційну діяльність, щоправ­да, в обсязі, дещо більш обмеженому, ніж у позавиборчий період. Агітаційна діяльність (поширення інформації агітаційного характеру) з власної ініціативи для засобів масової інформації та їх творчих працівників (журналістів) заборонена (частина сьома статті 74 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина четверта статті 64 Закону «Про вибори Президента України» [739]).

Не всі дослідники погоджуються з правомірністю встановлених законом обмежень інформаційної діяльності засобів масової інформації. Так, Т Шевченко стверджує: «Закон прямо гарантує засобам масової інформації лише право інформувати про факти та події. Однак повідомлення у засобах масової інформації не обмежується фактами і подіями, а містить, зокрема, й коментарі, оціночні судження, як власні, так і експертів» [1213, с.6]. Зауважимо, що дослідник слушно окреслює обсяг звичайної (повсякденної) інформаційної діяльності засобів масової інформації. Однак передвиборний період має свою специфіку. Як зазначає Дж. Майола, під час виборів «ЗМІ повинні забезпечити, наскільки це мож­ливо, щоб кожний елемент новин містив тільки факти, які підтверджені незалежним джерелом, вказаним у випуску новин» [497, с.49]. Підсумковий документ Європейського Форуму «За майбутнє демократії» 2009 р. підкреслює, що права засобів масової інфор-

мації супроводжуються відповідальністю, зокрема, «обов’язком... висвітлювати виборчу кампанію та її підсумки чесно і збалансовано» [1304, р.12-13]. Конституційний суд РФ зазначив: «представники організацій, які здійснюють випуск засобів масової інформації, при здійсненні ними професійної діяльності не повинні бути суб’єктами агітаційної ді­яльності..організації, які здійснюють випуск засобів масової інформації, здійснюють тільки інформування виборців» (абзац другий пункту 3 Постанови Конституційного суду РФ від 30 жовтня 2003 р. [702, с.451].

Необхідність дотримання відповідних вимог при поширенні інформації під час виборів для того, щоб була забезпечена свобода виборів, визнається дослідниками. Як слушно зазначає В. Шеверєва, «маніпуляція суспільною свідомістю та громадською думкою відбувається саме завдяки існуванню сучасної інформаційно-телекомунікаційної структури і розвиненої системи ЗМІ» [1211, с.13]. Тому, на думку деяких науковців, «для реалізації права громадян на достовірну інформацію під час виборчої кампанії важли­вим видається законодавче обмеження маніпулятивного впливу на виборців через ЗМІ та посилення юридичної відповідальності за вчинення правопорушень засобами масо­вої інформації чи їх використанням» [1103, с.56]. Польський правознавець Ґ. Кришень підкреслює, що «виборці повинні бути так інформованими про політичні альтернативи і кандидатів, щоб бути здатними прийняти свідоме виборче рішення, не стимульоване тенденційним чи зманіпульованим поданням інформації» [1385, s.48]. Тому редакційні коментарі й аналітичні матеріали у засобах масової інформації, зокрема, засобах-мовни- ках, потребують певного регулювання, щоб запобігти їх використанню як інструмента прихованої агітації, маніпулювання громадською думкою і, як наслідок, спотвореного формування волі виборців.

Таке некоректне використання засобів масової інформації під час передвиборної агітації, яке часто стимулюється власниками цих засобів відповідно до їх політичних інте­ресів, може становити загрозу не лише рівному ставленню до кандидатів, які балотуються на виборах, та партій, що їх висунули (принцип рівного виборчого права), але й дійсно вільному формуванню волі виборців, що є важливим аспектом принципу вільних виборів.

Слід підкреслити, що, за зауваженням О. Большакової, «заборона оцінок та комен­тарів у новинах добре відома телерадіомовникам, адже це загальна вимога до створення новин, про що б у них не йшлося» [90, с.75]. Як приклад, дослідниця цитує внутрішні правила, встановлені для своїх працівників Британською мовною корпорацією (ВВС): «Програми новин мають пропонувати глядачам і слухачам зважений та інформативний звіт про події, що дозволило б їм сформувати власну думку. Репортер може висловлю­вати професійні журналістські, але не особисті погляди. Вони мають бути зрозумілими і сприйматися як безсторонні. Аудиторія не повинна мати підстав оцінювати особисті погляди дикторів та репортерів» (див. [90, с.75]). Таким чином, заборона коментарів та оцінок у програмах новин - це загальна вимога, не пов'язана з виборами. Тому встанов­лене виборчим законодавством обмеження щодо поширення коментарів та оціночних суджень у першу чергу стосується інших програм та публікацій, а отже, не порушує прав засобів масової інформації щодо поширення повідомлень про події та факти, лише певною мірою підкреслюючи звичайні вимоги до них (об’єктивність, неупередженість, правдивість, повнота, точність і збалансованість інформації).

Такі законодавчі обмеження можуть слугувати прикладом вирішення конфлікту двох правових принципів - свободи вираження поглядів^[659] (в аспекті свободи поширення

інформації) та принципу вільних виборів (в аспекті вільного формування волі виборців), реалізованим, зокрема, Європейським судом з прав людини у відомій справі «Боуман проти Сполученого Королівства». У цьому рішенні, підкреслюючи значення обох принци­пів - вільних виборів та свободи вираження поглядів - як основи демократичної системи, Суд вказав: «за деяких обставин ці два права можуть вступати в конфлікт, і тоді може вважатися необхідним, щоб у період перед і під час виборів, встановити певні обмеження свободи вираження поглядів, які були б неприйнятні у звичайних умовах» [1266]. Метою цих обмежень є гарантування вільного формування і вираження волі народу на виборах.

Важливість зазначеної правової позиції Європейського суду з прав людини визнається багатьма дослідниками; вона неодноразово підкреслювалася нами (див. [323, с.28; 324, с.82; 341, с.14]). Як зазначає О. Бурмагін, «свобода вираження під час виборів може не тільки сприяти проведенню вільних виборів, але й може зашкодити цінностям, що захищаються статтею 3 [Першого протоколу до Європейської конвенції про захист прав людини і осно­воположних свобод. - Ю.К.]» [100, с.90]. Н. Бондарь зазначав: «конституційні цінності, пов'язані з реалізацією виборчих прав, можуть вступати між собою у певну суперечність» [616, с.173]. Тому встановлення зазначених обмежень на свободу вираження поглядів під час виборчого процесу слід розглядати як узгодження (шляхом «зважування», за Р. Алексі) одночасної дії двох принципів, які певною мірою конфліктують між собою.

Виходячи із встановлених критеріїв інформаційного забезпечення виборів, можемо стверджувати, що поширення у виборчому процесі інформації, яка не відповідає хоча б одному із зазначених вище принципів інформаційного забезпечення виборів, слід відносити до передвиборної агітації^[660].

Таке розуміння не означає, що передвиборна агітація вичерпується поширенням інформації, яка не відповідає цим принципам. Однак інші різноманітні форми передви­борної агітації (проведення мітингів, розповсюдження гасел на підтримку кандидатів чи партії, відповідної символіки, повідомлення про підтримку суб'єктом виборчого процесу певних популярних заходів^[661] і т. п.) не мають такої подібності з інформаційним забезпеченням. Зрештою, неважко побачити, що будь-яка форма передвиборної агітації порушує деякі, якщо не всі із зазначених вище принципів інформаційного забезпечення виборів. Дійсно, за визнанням багатьох дослідників, передвиборна агітація не відпові­дає зазначеним вище шести вимогам: інформація, яка є не об’єктивною, упередженою, недостовірною, неповною, неточною чи незбалансованою, цілком очевидно впливає на виборців шляхом сприяння формуванню їх волі у конкретному напрямі і, таким чином, здійснює агітаційний вплив. Як зазначає О. Большакова, «агітація нав’язує аудиторії певне ставлення до фактів через емоціональне забарвлення повідомлення, замовчуван­ня частини інформації, однобічних припущень тощо» [90, с.59]. О. Булгак підкреслює «явну політичну спрямованість інформації», поширення якої складає суть передвиборної агітації [99, с.51], тобто її необ’єктивність і спрямованість на користь певного кандидата чи політичної партії. Однак слід мати на увазі, що «свобода поширювати недостовірну інформацію нетотожна свободі слова» [1209, с.74].

При цьому не можна ігнорувати відмінностей між повідомленнями про факти і події та оціночними судженнями. Європейський суд з прав людини в одному з рішень вказав: «У своїй практиці Суд розрізняє твердження факту й оціночне судження: існування факту може бути показане, а правдивість оціночного судження не підлягає такому доведенню» (пункт 75 Рішення у справі «Фельдек проти Словаччини» [1267]). Вирішуючи справу « ''Українська Прес-Група” проти України», Суд підтвердив таке розрізнення, зауваживши: «Якщо існування фактів може бути продемонстроване, правдивість оціночних суджень не піддається доведенню. Вимога довести правдивість оціночних суджень є нездійсненною і порушує свободу висловлення думки як таку, що є фундаментальною частиною права, яке охороняється статтею 10 Конвенції» (пункт 41 рішення [1056]). У тому ж рішенні Суд вказав на недосконалість вітчизняного права і практики щодо розрізнення об’єктивних тверджень та відомостей, які не підлягають доведенню (пункт 62 зазначеного Рішення).

Очевидно, що авторські, редакторські чи експертні коментарі та оціночні судження, у тому числі оцінки діяльності кандидатів та передвиборних програм (але не факти чи цита­ти), достовірність яких неможливо встановити, засадничо є суб’єктивними. Виходячи з їх суб’єктивного характеру, стверджуємо, що у разі їх поширення під час виборчого процесу відповідні інформаційні матеріали повинні відноситися до категорії передвиборної агітації. Свого часу Верховний Суд України використав ці вимоги як критерії для розмежування пе­редвиборної агітації і «не агітації» (у сучасній термінології - інформаційного забезпечення виборів), кваліфікуючи оскаржені позивачем опубліковані матеріали як такі, що «не явля­ються “матеріалами передвиборної агітації”, оскільки вони не містять оціночних суджень про переваги чи недоліки певного кандидата, оцінки передвиборної програми, не надають переваг в будь-якій формі певному кандидату» [934, с.35].

Обмеження, встановлені щодо змісту матеріалів інформаційного забезпечення ви­борів, не означають порушення свободи поширення різноманітної за змістом інформації, у тому числі оціночних (і критичних) суджень, під час виборчого процесу; проте така інформація, яка виходить за межі інформаційного забезпечення, повинна кваліфікувати­ся як передвиборна агітація і поширюватися за правилами, встановленими для агітації.

Отже, суб’єктам, віднесеним нами до четвертої групи, у виборчому процесі дозволене проведення лише звичайної інформаційної діяльності, яку вони здійснюють і поза межами виборчого процесу, із певними обмеженнями, відсутніми поза такими межами, вираже­ними вимогами об’єктивності, неупередженості, достовірності, повноти, точності та збалансованості всієї інформації, поширюваної ними з власної ініціативи. Що стосується проведення передвиборної агітації (у тому числі розповсюдження експертних оцінок та інших оціночних суджень), ці суб’єкти можуть виступати виключно як посередники щодо поширення відповідних агітаційних матеріалів за замовленнями уповноважених суб’єктів (кандидатів та партій), віднесених до п 'ятої групи; як зазначав свого часу А. Шевченко, «у виборчій кампанії... медіа є всього-на-всього інструментом, ретранслятором» [1212, с.499].

Виходячи із запропонованого розуміння передвиборної агітації, не можемо погоди­тися з думкою Р. Костишина, який формулює перелік «принципів передвиборної агітації»: «правдивість; об’єктивність; актуальність; ідейність; цілеспрямованість; науковість; закон­ність; етичність; зв’язок із життям, практикою, дійсністю та ін.» [445, с.195]. Деякі автори пропонують звужений перелік подібних ознак. Так, Т Нечипоренко пропонує «законодавчо закріпити принципи об’єктивності і достовірності при проведенні агітації» [567, с.24]; О. Большакова вважає єдиною вимогою до агітаційних матеріалів їх достовірність [90, с.63]. Однак неприпустимо встановлювати до передвиборної агітації вимогу мати ознаки, які є критеріальними для інформаційного забезпечення виборів; зокрема, наївно вимагати досто­вірності, наприклад, від агітаційних роликів, які розміщуються кандидатами чи партіями на телевізійних чи радіоканалах. Серед характеристик, згаданих Р. Костишиним, до матеріалів передвиборної агітації могла б мати відношення хіба що цілеспрямованість; проте вище ми навели аргументи, які не дозволяють визнати наявність мети критеріальною ознакою агітації.

Подібне розмежування інформаційного забезпечення виборів та агітації за суб’єктами відповідної діяльності визнається дослідниками. Російські науковці вважають такий поділ способом розв’язання «конфлікту демократичних правових цінностей»: «суб’єкти вибор­чого процесу не мають права проводити діяльність, пов’язану з інформуванням виборців; представники ЗМІ мають право здійснювати соціально-політичне інформування в період виборчої кампанії без будь-яких обмежень; громадяни та їх об’єднання, будучи суб’єктами права на передвиборну агітацію, не можуть бути обмежені у можливостях його реалізації через ЗМІ. Таким чином, у період виборчої кампанії три ключові складові свободи вираження поглядів, а саме - право виборців на те, щоби робити вибір на основі повноти інформації, право кандидатів на те, щоб довести до відома виборців свою політику, право ЗМІ надавати повідомлення з питань, що мають спільний інтерес, а також викладати свою точку зору, по­винні бути зрівноважені, тобто гарантовані та забезпечені у рівному обсязі» [95, с.71]. Проте з окремими аспектами цього, взагалі кажучи, обґрунтованого міркування, можна погодитися лише з певними застереженнями; діяльність засобів масової інформації у виборчому процесі підлягає певним обмеженням, що випливають із шести принципів інформаційного забез­печення виборів, а отже, про безумовне «право ЗМІ викладати свою точку зору» в умовах вільних виборів та рівності можливостей кандидатів і партій навряд чи можна говорити; у цьому відношенні журналіст має розглядатися просто як виборець. Право кожного виборця «висловлювати власну точку зору» (тобто вести агітацію) через засоби масової інформації порушувало б як ці засади, так і принцип чесних виборів (зокрема, в аспекті контролю за джерелами фінансування заходів передвиборної агітації); вибірковий підхід до користування такими можливостями, з одного боку, є дискримінаційним, оскільки встановлює привілей за ознакою професії щодо поширення відповідних поглядів, а з іншого - породжує можливості маніпулювання свідомістю виборців, а значить, протиправно впливати на формування їх волі.

Тим не менше загальне розмежування суб’єктів інформування та агітації є важливим. Так, С. Васильєва визнає, що «законодавство про вибори у цілому розмежовує поняття: тер­мін “агітація” застосовується переважно до можливостей громадян і громадських об’єднань, а “інформування” - до діяльності виборчих комісій і засобів масової інформації» [109, с.18]. Це дійсно так, якщо мова йде про правомірну діяльність; однак слід мати на увазі, що проти­правна агітація може здійснюватися й суб’єктами, уповноваженими лише на інформаційне забезпечення виборів (четверта група суб’єктів) чи взагалі не уповноваженими на таку участь у виборчому процесі (перша - третя групи, окреслені вище).

4.2.4.