Суб’єкти агітаційної діяльності

Виходячи з наведеного вище аналізу, доходимо висновку, що суб'єктами власне агі­таційної діяльності є лише ті, які належать до п’ятої групи: кандидати, партії - суб'єкти їх висування та окремі виборці^[662].

Визнаючи існування таких досить очевидних відмінностей, Ю. Ясочко пропонує розглядати поняття передвиборної агітації у двох значеннях: у «широкому розумінні» - це діяльність усіх суб'єктів виборчого процесу, у тому числі виборців, із широким, у тому числі чисто інформаційним спрямуванням; у «вузькому розумінні» - власне агітаційна «діяльність партій, кандидатів як суб'єктів виборчого процесу, направлена на здобуття довіри виборців та пропаганду своєї політичної програми з метою отримання першості у виборчих перегонах» [1235, с.13]. Таким чином, на думку дослідниці, виборці не є суб'єктами передвиборної агітації у вузькому сенсі. Вважаємо, що таке розділення поняття передвиборної агітації на дві категорії, перша з яких включає інформаційне забезпечення виборів, а друга не допускає участі виборців, не є адекватним відображенням відмінностей в обсязі агітаційної право- і дієздатності виборців, з одного боку, та кандидатів і партій - суб'єктів номінації, з іншого. Виборець може, наприклад, виступити на передвиборному мітингу із закликом до підтримки кандидата, що є, без сумніву, агітацією у «вузькому сенсі», хоча й не уповноважений організувати такий мітинг за власною ініціативою.

У російській доктрині виборчого права ці відмінності пропонується розглядати як наслідок існування двох категорій суб'єктів єдиного права на агітацію. Так, Н. Хачатуров стверджує, що «право на передвиборну агітацію» - це «самостійне правове явище з прита­манними йому властивостями та елементами, зв'язаними між собою в органічну єдність, і визначити це право (у суб'єктивному сенсі) як юридично забезпечену можливість відповід­них суб'єктів брати участь у вільному обміні передвиборною агітаційною інформацією у встановлених законом формах і законними методами» [95, с.25]; водночас «в межах єдиного поняття суб'єкта права на передвиборну агітацію можна і треба виділяти два його різнови­ди: загальний і спеціальний суб'єкти передвиборної агітаційної діяльності» [95, с.24]. Дві групи суб'єктів агітації - «суб'єкти, наділені загальним агітаційним правовим статусом, і суб'єкти, наділені спеціальним агітаційним правовим статусом» - розглядають І. Захаров та А. Кокотов; до першої групи науковці відносять громадян (а також громадські об'єднання, які не є виборчими об'єднаннями), до другої - кандидатів та виборчі об'єднання [274, с.307, 308]. Така відмінність достатньо обґрунтована; слід погодитися з аргументацією Конститу­ційного суду РФ, який стверджував: «Запровадження федеральним законодавцем різних умов реалізації права на передвиборну агітацію для громадян як учасників виборчого процесу, з одного боку, і кандидатів (виборчих об'єднань) - з іншої, як спрямоване на досягнення конституційних цілей, пов'язаних із забезпеченням прозорості виборів, рівності кандидатів перед законом поза залежністю від матеріального становища і запобігання зловживанням, саме по собі не може розглядатися як несумісне з конституційними принципами і нормами» (абзац четвертий пункту 3 мотивувальної частини постанови КС РФ від 14 листопада 2005 р. № 10-П [705, с.163]).

Проте, на наше переконання, наявність відмінностей як у суб'єкті, так і у змісті права змушує визнати, що такі правові можливості не складають органічної єдності, та відмовитися від уявлення про єдине суб'єктивне право на агітацію.

Слід зауважити, що Європейський суд з прав людини у вже згаданому вище рішенні «Боуман проти Сполученого Королівства» вказав на припустимість використання власних коштів виборця з метою доведення до інших виборців власного ставлення до позицій кан­дидатів, хоча й допустив їх розумне обмеження (пункти 44-47 зазначеного рішення [1266]).

Зауважимо, що встановлене обмеження щодо участі виборців в агітаційній діяльності (без затрат власних коштів), по суті, обмежує не їх свободу вираження поглядів, а участь виборців у фінансуванні передвиборної агітації^[667]. Російський Конституційний суд, позитивно оцінюючи подібне обмеження, встановлене частиною п'ятою статті 48 Федерального закону «Про основні гарантії...» [582], ствердив: «Заборона для громадян здійснювати самостійно, тобто поза виборчими фондами, фінансування передвиборної агітації обумовлена також необхідністю забезпечення прозорості фінансування виборів як умови рівності кандидатів і вільного формування думки виборців» (абзац третій пункту 3.2 постанови КС РФ від 16 червня 2006 р. № 7-П [707, с.286]).

Відмінність в обсязі двох подібних на перший погляд прав - права виборця на участь у передвиборній агітації та права кандидата (партії) вести передвиборну агітацію - пов'язана зі статусом відповідних суб'єктів у виборчому процесі. Зокрема, не можна ігнорувати того факту, що, з огляду на вимогу вільного формування волі виборця, останній у виборчому процесі виступає перш за все як об'єкт, на якого звернена агітаційна діяльність. Виборець у першу чергу зацікавлений в отриманні різнобічної інформації про кандидатів і партії, які їх висунули, тоді як останні - в поширенні відповідної інформації та її донесенні до вибор­ця.

Наявність певного спеціального правового статусу породжує також додаткові обмежен­ня права на участь у передвиборній агітації для тих громадян - виборців, які, однак, займаючи певну посаду чи займаючись певною діяльністю, належать до четвертої (журналісти, посадо­ві особи засобів масової інформації) чи третьої (посадові особи органів влади, у тому числі члени виборчих комісій) груп суб'єктів, зазначених у цьому підрозділі. Наявність такого до­даткового (порівняно зі статусом виборця) правового статусу, як зазначалося вище, позбавляє їх права участі у передвиборній агітації. Як зазначає Н. Бондарь, «до різних суб'єктів права на передвиборну агітацію можуть бути встановлені різні, неоднакові вимоги; більше того, окремі категорії у межах відповідного кола осіб можуть бути як обмежені у цьому праві, так і повністю виключені з числа його суб'єктів (наприклад, особи, які займають державні чи виборні муніципальні посади, державні і муніципальні службовці)» [616; с.169-170].

Російський Федеральний закон «Про основні гарантії.» встановлює обмеження (а не заборону) проведення передвиборної агітації «особам, які займають державні або виборні муніципальні посади, державним і муніципальним службовцям»: вони не можуть проводити агітації «при виконанні своїх посадових чи службових обов'язків. або із використанням переваг свого посадового чи службового становища» (пункт «б» частини сьомої статті 48 зазначеного закону [582]); аналогічні положення містять також інші виборчі закони РФ: пункт 2 частини четвертої статті 49 Федерального закону «Про вибори Президента Росій­ської Федерації» [577], пункт 2 частини сьомої статті 62 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи.» [575]. В.

Виборчий кодекс Польщі ще більш лаконічний у встановленні обмежень для суб'єктів владних повноважень, забороняючи лише агітацію «на території органів урядової адміністра­ції та адміністрації територіального самоврядування, а також судів» (пункт 1 § 1 статті 108 кодексу [1380]). Ґ. Кришень підкреслює також охоплення такою забороною «функціонерів судівництва, військовослужбовців та службовців органів безпеки... Стандартом у цьому сенсі є непроведення агітації у військових частинах і формуваннях поліції, а також загальна заборона залучення військовослужбовців та службовців поліції у передвиборні дебати» [1385, s.50].

Класичною проблемою співвідношення агітації та інформування є висвітлення під час виборчого процесу діяльності посадових осіб органів влади, які є кандидатами на виборах. Вітчизняне виборче законодавство не встановлює повної заборони на такі публікації, оскільки обґрунтовано вважається, що діяльність органів влади та їх посадових осіб повинна бути публічною завжди. Проте при цьому дозволяється поширення лише офіційних повідомлень про діяльність таких посадових осіб, пов'язану з виконанням ними своїх посадових (службових) повноважень, передбачених Конституцією та законом, за умови, що вони готуються у порядку, встановленому Законом «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» [825]; відповідно до частини четвертої статті 68 Закону «Про вибори народних депутатів України» (та відповідних положень інших виборчих законів), такі офіційні повідомлення «не повинні містити коментарів агітаційного характеру, а також відео-, аудіозаписів, кінозйомок, фотоілюстрацій про дії зазначених осіб як кандидатів у депутати» [734].

Спроба нормативного розмежування висвітлення діяльності посадової особи, заре­єстрованої кандидатом, щодо виконання своїх повноважень та агітаційної діяльності на підтримку такого кандидата не може бути визнана задовільною. З одного боку, те, як вико­нуються посадові обов'язки таким кандидатом, може бути предметом обговорення у порядку передвиборної агітації як складова оцінки його політичної позиції та ділових якостей; з іншого боку, такі офіційні повідомлення створюють істотні переваги для кандидатів - поса­дових осіб, оскільки сприяють порушенню збалансованості інформаційного забезпечення виборів, а отже, переводять такі повідомлення у категорію агітаційних. Як засвідчує прак­тика проведення виборів, з приводу таких офіційних повідомлень, що створюють канал для зловживань, виникає багато виборчих спорів, справедливе розв'язання яких дуже ускладнене (див., наприклад, окремі судові рішення [933; 977]).

Російське законодавство не встановлює додаткових обмежень щодо повідомлень про діяльність посадових осіб органів влади. Тим не менше, деякі дослідники підкреслюють не­обхідність встановлення таких обмежень. Так, Є. Колюшин пропонує «протягом агітаційного періоду. будь-яку інформацію у ЗМІ про зареєстрованого кандидата, зареєстрований список кандидатів вважати передвиборною агітацією» [400, с.70]. На думку С. Васильєвої, «засобам масової інформації необхідно заборонити на період передвиборної агітації транслювати інформацію про поточну діяльність посадової особи, яка балотується» [109, с.20]. Цікаво, що таку позицію поділяють німецькі правознавці, які зазначають: «Краще якнайсуворіше заборонити Уряду проводити роботу з громадськістю на строк від двох до трьох місяців перед виборами, за винятком надзвичайних ситуацій (наприклад, подібних до Чорнобиля), аніж провокувати розгляд правових спорів під час кожних наступних виборів» [167, с.135]. Можна стверджувати, що проблема пошуку компромісу між публічністю діяльності посадових осіб органів влади та дотриманням вимог вільних виборів ще чекає свого оптимального розв'я­зання, визнаного суспільно і політично. Вважаємо, що з точки зору основних принципів виборчого права, насамперед принципу вільних виборів, доцільно прийняти позицію щодо визнання будь-яких повідомлень про персональну діяльність посадовця-кандидата агітацій­ними (за винятком повідомлень, які не порушують збалансованого характеру інформаційної діяльності під час виборів).

Регулювання інформаційного забезпечення виборів та передвиборної агітації демон­струє ще деякі цікаві випадки обмеження свободи вираження поглядів (у тому числі свободи поширення інформації), які стосуються суб'єктів усіх п'яти груп і мають за мету забезпечен­ня умов для вільного формування волі виборців.

Першим із таких випадків варто вказати обмеження на поширення результатів соці­ологічних опитувань стосовно очікуваного волевиявлення виборців (рейтингу підтримки кандидатів чи партій). Чинне вітчизняне виборче законодавство встановлює заборону поши­рення такої інформації протягом двох останніх днів перед днем голосування (частина третя статті 67 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734] та аналогічні положення інших виборчих законів), хоча раніше цей строк мав тривалість п'ятнадцять днів (частина чотирнадцята статті 56 Закону «Про вибори народних депутатів України» в редакції 2001 р. [730], частина тринадцята статті 64 Закону «Про вибори Президента України» в редакції 2004 р. [767]).

Аналогічні положення містить і виборче законодавство інших країн. Так, частина третя статті 46 Федерального закону РФ «Про основні гарантії...» встановлює заборону публікації результатів опитувань протягом п'яти днів до дня голосування [582]. А. Борисов, коментуючи це положення, зауважує, що «таке інформування може впливати на волевиявлення виборців» [97, с.439].

Польські науковці поділяють таку оцінку публікації результатів соціологічних опи­тувань. Так, Ф. Римаж стверджує, що «результати передвиборного зондування [суспільної думки. - Ю.К] є одним з найбільш впливових факторів на виборчі преференції виборців, які ще не визначилися» [1381, s.289]. Щоправда, Виборчий кодекс Польщі встановлює строк заборони на публікацію таких матеріалів лише «24 години до дня голосування» (§ 1 статті 115 [1380]); однак раніше цей строк складав 12 днів [1252, s.99; 1420, s.120-121].

Відома міжнародна організація у сфері свободи вираження поглядів «Артикль ХІХ» зазначає (відомості наведені станом на 2008 рік): «Існують розбіжності в питанні щодо необхідності оприлюднювати результати опитування громадської думки безпосередньо перед днем виборів. Деякі оглядачі висловлюють схвильованість тим, що вплив опитувань громадської думки безпосередньо напередодні виборів надзвичайно сильний. Через ці й інші причини у ряді західно- і центральноєвропейських держав заборонене оприлюднення результатів опитувань громадської думки в останні кілька днів перед виборами, серед них: Болгарія (вибори 1990 року - 8 днів), Чехословаччина (вибори 1990 року - 7 днів), Фран­ція (7 днів), Угорщина (8 днів), Італія (1 день), Польща (7 днів^[668]), Іспанія (5 днів), Швеція (1 день)» [539, с.151-152].

Важливо зазначити, що такі загальноприйняті (незважаючи на відмінності у стро­ках) обмеження свободи поширення інформації стосуються не агітаційної діяльності, а поширення інформації про об’єктивні факти, якими є результати соціологічних опиту­вань громадської думки (у презумпції їх достовірності). Це яскравий приклад обмеження основоположної свободи вираження поглядів під час виборчого процесу з метою забез­печення вільного формування волі виборців (аспекту принципу вільних виборів), які в інших умовах були б очевидно неприйнятними.

Другим важливим обмеженням, яке стосується саме агітаційної діяльності, є запрова­дження так званого «дня тиші» - заборони проведення передвиборної агітації в останній день перед днем голосування (і, очевидно, в сам день голосування). У вітчизняному ви-

борчому праві «день тиші» був вперше запроваджений Законом «Про вибори Президента України» 1999 р. (див. частину першу статті 31 [737]) і сьогодні встановлений усіма вітчизняними виборчими законами. Аналогічні положення містить стаття 49 Федераль­ного закону РФ «Про основні гарантії...» [582]; їх повторюють стаття 50 Федерального закону «Про вибори Президента Російської Федерації» [577], стаття 63 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи.» [575].

Виборчий кодекс Польщі встановлює «день тиші» у § 1 статті 107 [1380]. Польські науковці приділяють значну увагу цьому положенню. Так, Є. Бучковський наголошує на необхідності надання виборцям часу «на вільну оцінку програм і персональних пропо­зицій» [1252, s.99]; на думку Ф. Римажа, «обґрунтуванням для регулювання заборони виборчої агітації у законодавчо встановлений строк є надання виборцям часу на спокійне прийняття виборчого рішення, на заспокоєння емоцій, пов'язаних з інтенсивною агіта­цією і для рефлексії щодо значення і ваги акту голосування» [1381, s.276]. А. Раковська вважає, що «ratio legis такого регулювання випливає з переконання, що виборці повинні мати час для спокійного прийняття остаточного виборчого рішення в умовах, вільних від тиску, який спричиняє виборча кампанія» [1420, s.121]. Таким чином, це обмеження свободи агітації (а отже, свободи вираження поглядів) покликане дати можливість вибор­цю сформувати власну волю в умовах свободи від інформаційного тиску, спричиненого інтенсивним потоком спрямованої на нього вільно поширюваної інформації.

Отже, принцип вільних виборів в аспекті свободи формування волі виборців передба­чає регулювання, обмеження чи навіть заборону інформаційної чи агітаційної діяльності різних груп (чи навіть усіх у певні проміжки часу) суб'єктів впливу на формування змісту волевиявлення виборців. Таке регулювання має спиратися на максимально можливо чітке розмежування інформаційного забезпечення виборів та передвиборної агітації. Конфлікт (колізія) вимоги вільного формування волі виборців та свободи поширення інформації розв'язується шляхом встановлення певних обмежень такої свободи, спрямованих на недопущення надмірного маніпуляційного інформаційного тиску на тих, хто уповнова­жений виражати власну волю у виборах.

4.3.