Сприйняття та втілення принципів європейського конституціоналізму на сучасному етапі конституційних перетворень в Україні

Конституційні перетворення є тими процесами публічно- правового характеру, які супроводжують Україну на всьому шляху її становлення та розвитку як самостійної, суверенної, незалежної дер­жави, повноправного члена європейського співтовариства.

Ґрунтуючись на теорії правових реформ, а також враховуючи ві­тчизняну та зарубіжну практику переформування та змін консти­туційно-правового та соціально-політичного характеру в державі та суспільстві, можна сформулювати доктринальні основи конституцій­них перетворень у сучасній Україні.

Теоретично обґрунтовано, що основними формами конституцій­них перетворень є конституційне реформування та конституційна мо­дернізація.

Конституційна реформа має багатоаспектний, складний, посту­пальний характер та спрямована на суттєві перетворення суспільства і держави, що передбачають внесення змін до змісту конституційного ладу, які цілеспрямовані на формування конституціоналізму.

Конституційна модернізація, на відмінну від реформування, не передбачає кардинальних змін конституційного ладу держави і сус­пільства. Модернізація спрямована на вдосконалення (модернізацію) інституціональних складових конституційного ладу. Насамперед таке вдосконалення носить нормативно-правовий характер, тобто це вдо­сконалення конституційного законодавства, оновлення Конституції з метою еволюційного розвитку держави та суспільства.

Конституційна реформа в Україні — це політико-правовий процес поетапного перетворення конституційного законодавства (зі зміною тексту Конституції), розвитку конституційних правовідносин та кон­ституційної правосвідомості, створення системи забезпечення (охоро­ни) конституційного правопорядку з метою формування сучасного українського конституціоналізму.

Основними ознаками конституційної реформи є: поетапність проведення, це «перманентний конституційний процес» (В. М. Шапо­вал); системність конституційних перетворень; політико-правовий характер перетворень, що здійснюються в процесі конституційного реформування; повне або часткове перетворення Конституції та кон­ституційного законодавства; динаміка конституційних правовідносин; формування конституційної правосвідомості, передусім спрямованої на сприйняття (масове та індивідуальне) здійснюваних консти­туційних перетворень як об'єктивно-корисної необхідності; ство­рення функціонального механізму забезпечення і захисту конститу­ційного правопорядку і конституційної законності; інтеграція конституційного законодавства і конституційних реалій у систему су­часного конституціоналізму.

На основі наведених суджень та науково-практичного аналізу конституційного розвитку сучасної України є підстави стверджувати, що в процесі становлення та розвитку української державності були періоди як конституційного реформування, так і конституційної мо­дернізації. Звідси, взявши за основу суттєво-змістовний аспект консти­туційних перетворень, які відбувалися і відбуваються в сучасній Україні, аргументованим уявляється виокремлення чотирьох основних періодів конституційних перетворень в Україні.

Перший період конституційних перетворень (конституційна ре­форма) охоплюється часовими рамками з 1989-го по 1996 рік та харак­теризується такими ознаками: 1) реформу було спрямовано на сутнісні зміни державного і суспільного ладу, у цей період приймаються акти (Декларація про державний суверенітет 1990 р. і Акт проголошення незалежності України 1991 р.), що мали значення «конституційного оформлення» України як незалежної, суверенної держави; 2) реформа відзначалася високою динамічністю проведення (у період з 1989-го по 1996 р. було прийнято більше ніж два десятки законів про внесення змін і доповнень до чинної тоді Конституції 1978 р.); 3) активізувалася конституційно-проектна робота, яка відбувалася з урахуванням того, що в центрі уваги нової Конституції має бути людина як найвища со­ціальна цінність, що в Конституції мають бути втілені ідеали правової держави та загальнолюдські цінності, у проектах Конституції містили­ся положення, що відіграли значущу роль у становленні вітчизняного конституціоналізму, — це втілення нової для України того часу концеп­ції прав людини, згідно з якою конституційно визначалися природні права людини, новаційні принципи правового статусу людини, запро­вадження інституту конституційних законів, закладалися конституційні основи громадянського суспільства; 4) передбачалася зміна всіх галу­зей законодавства на основі нових конституційних принципів, що від­повідали принципам сучасного конституціоналізму; 5) здійснювалася легітимація нових політико-правових і державних інститутів (парла­ментаризму, президентства, місцевого самоврядування, конституційної юстиції, уповноваженого з прав людини тощо); 6) створювались умови щодо формування сучасного українського конституціоналізму.

Другий період конституційних перетворень (конституційна мо­дернізація) починається з прийняття Конституції України і відзнача­ється такими ознаками: 1) продовження пошуку оптимальної моделі державного правління для України з пропозиціями подальшої модер­нізації Конституції України; 2) часткові зміни конституційного законо­давства в процесі впровадження конституційних положень у конститу­ційно-правову практику; 3) концептуальне оформлення та законодавче забезпечення на основі положень чинної Конституції організації та здійснення публічної (державної та публічно-самоврядної) влади; 4) невисока динаміка конституційних перетворень; 5) здійснення по­літичної реформи, яка частково втілилася в прийнятті Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року; 6) активізація дебатів про можливі зміни (чи оновлення) Конституції України та здійснення відповідних конституційно-проектних робіт з перспективою рестарту політичної реформи.

Третій період конституційних перетворень починається з прий­няття рішення Конституційним Судом України (№ 20-рп/2010 від ЗО вересня 2010 р.), який визнав неконституційним Закон «Про вне­сення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року, та закінчу­ється прийняттям актів, які відтворили цей Закон та фактично «повер­нули» редакцію Конституції 2004 року^[132]. Цей період охарактеризувався активізацією конституційно-проектних робіт та, зокрема, створенням спеціального органу для підготовки концепції нової Конституції України — Конституційної асамблеї, діяльність якої мала незаверше­ний характер. Адже мета цього органу не була досягнута.

Сучасний (четвертий) період конституційних перетворень почи­нається з відтворення дії окремих положень Конституції України від­повідно до Закону «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 року^[133].

Цей період триває та відбувається в умовах гострої політичної боротьби та бурхливих соціально-правових подій, які складно відокре­мити від наукового осмислення конституційних правоположень, дис­кусій про оновлення конституційного законодавства та, зокрема, при­йняття нової Конституції України.

Кожен із періодів конституційних перетворень тією чи іншою мірою був пов'язаний з процесами євроінтеграції України та відпо­відними етапами конституціоналізації цього процесу. Адже метою конституційних перетворень є сучасний український конституціона­лізм, що має базуватися на європейських цінностях та принципах. Інтеграція України до Європейського Союзу (далі — ЄС) завжди була пріоритетним напрямом зовнішньої політики держави. Починаючи з 1991 року, коли відбулося здобуття незалежності, Україна та ЄС запо­чаткували відносини, що динамічно розвивалися. Поштовхом для цього було спільне розуміння того, що процвітання, стабільність і без­пека як України, так і ЄС можуть бути значно посилені тісним спів­робітництвом^[134].

Сучасний період конституційних перетворень також пов'язаний з євроінтеграційними процесами^[135]. Таким чином, у зв'язку з подальши­ми євроінтеграційними процесами в Україні актуалізується необхід­ність здійснення правових заходів зі зміцнення демократії, верховен­ства права, дотримання прав людини та фундаментальних свобод, що становлять основу конституційного ладу держави та формують сучас­ний конституціоналізм, який є метою конституційних перетворень в Україні.

Сучасний конституціоналізм — це публічно-правова система кон­ституційної організації сучасного суспільства на основі права, демо­кратії та утвердження конституційно-правової свободи людини, зміс­том якої є конституція та конституційне законодавство, конституційні правовідносини, конституційна правосвідомість, конституційний пра­вопорядок; функціонування якої спрямовано на обмеження (самооб­меження) публічної влади на користь громадянського суспільства, прав і свобод людини.

Виходячи з цього визначення сучасного конституціоналізму, від­значаючи, що змістом сучасного етапу конституційних перетворень є конституціоналізація процесів євроінтеграції України, теоретично не­обхідним та практично обумовленим є дослідження принципів євро­пейського конституціоналізму та їх сприйняття і втілення в сучасні конституційно-правові реалії України.

Європейський конституціоналізм можна назвати класичним лібе­ральним конституціоналізмом, який базується на низці основних принципів, вироблених людством, що стали світовими стандартами формування демократичної держави і громадянського суспільства та сприйняті, у всякому разі вербально, у сучасній Україні. Ці принципи по праву можна назвати «витоками» системи конституціоналізму, «першими» в її русі, функціонуванні. Вони мають забезпечити стійкий і поступальний розвиток інститутів українського конституціоналізму, а також є базовими нормативними основами функціонального механіз­му євроінтеграції України.

Теоретично принципи конституціоналізму — це основоположні ідеї, стійкі керівні витоки, які адекватно відображають юридико- соціальні цінності, сприйняті суспільством на певному етапі його роз­витку, відображають сутність сучасного конституціоналізму, служать для створення внутрішньоузгодженої системи конституціоналізму та практичного її функціонування з метою обмеження (самообмеження) публічної влади на користь громадянського суспільства, прав та інтер­есів особи для досягнення конституційно-правової свободи людини.

Практично принципи конституціоналізму — це «лакмусовий па­пір» щодо перевірки відповідності вітчизняного конституційного за­конодавства та політико-правових і суспільних реалій європейським стандартам. Адже практичне призначення принципів конституціона­лізму полягає в їх безпосередньому впливі на конституційні реалії, у необхідності їх застосування при формуванні нормативної основи (конституційного законодавства) і функціонального механізму консти­туціоналізму, а також при організації й реалізації публічної влади як його інституціональної складової.

Враховуючи наведене, а також сучасні політичні тенденції, спра­ведливим буде висновок про нагальну необхідність сприйняття україн­ським конституціоналізмом основоположних принципів європейсько­го конституціоналізму. Так, як слушно відмічається в юридичній літературі, основою українського конституційного ладу має стати «трі­ада європейських цінностей — верховенство права, демократія, права людини»^[136].

Згідно зі ст. 2 Консолідованої версії Договору про Європейський Союз та Договору про функціонування Європейського Союзу (Ліса­бонський договір), основоположними цінностями Європейського Союзу визнаються повага людської гідності, свобода, демократія, рів­ність, верховенство права та повага прав людини, включаючи повагу до прав меншин. Ці цінності є спільними для всіх держав-членів у суспільстві, де переважають плюралізм, недискримінація, толерант­ність, правосуддя, солідарність та рівність прав чоловіка та жінки^[137]. Дії Союзу на міжнародній арені мають бути скеровані згідно з принци­пами, які надихали його створення, розвиток та розширення та які він намагається донести до більш широкого світу, а саме це: демократія, верховенство права, універсальність і єдність прав людини та осново­положних свобод, повага до людської гідності, принципи рівності та солідарності, повага принципів Статуту ООН та міжнародного права, що також відомі як «європейські стандарти».

Так, у ст. 2 Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами — з іншого^[138], визначено, що: «Повага до демократичних принципів, прав людини та основополож­них свобод, як визначено, зокрема, у Гельсінському заключному акті Наради з безпеки та співробітництва в Європі 1975 року та Паризькій хартії для нової Європи 1990 року, а також в інших відповідних доку­ментах щодо захисту прав людини, серед них Загальна декларація прав людини ООН 1948 року і Конвенція Ради Європи про захист прав лю­дини і основоположних свобод 1950 року, а також повага до принципу верховенства права повинні формувати основу внутрішньої та зовніш­ньої політики Сторін і є основними елементами цієї Угоди».

Таким чином, системний аналіз міжнародних документів, теорія і практика процесів конституціоналізації євроінтеграції в країнах- членах, досвід функціонування ЄС, а також теорія та практика сучас­ного конституціоналізму надають можливість зробити висновок, що до принципів європейського конституціоналізму, які мають пріоритет­не значення щодо євроінтеграції України, належать: принцип верхо­венства права, принцип пріоритету прав і свобод людини перед іншими соціальними цінностями та інтересами, принципи конституційної за­конності (конституційності) та конституційного демократизму.

При цьому слід відзначити, що зміст Конституції України містить положення, що відповідають за своїм змістом європейським право­вим стандартам та, відповідно, принципам європейського конститу­ціоналізму.

Так, у тексті Конституції України, зокрема в преамбулі, зазнача­ється, що Конституцію України прийнято згідно з вираженням суве­ренної волі народу, а народ є єдиним джерелом влади і носієм сувере­нітету в Україні. Статус народу як владного суверену (ст. 5 Конституції України) забезпечується системою гарантій при визнанні та дії прин­ципу верховенства права (ст. 8 Конституції України), демократичної організації публічної влади (ст.ст. 5, 7 Конституції України), а також визнанні людини як найвищої соціальної цінності (ст. З Конституції України). Таким чином, простежується сутність Конституції як прояву установчої влади Українського народу при затвердженні верховенства ліберально-демократичних цінностей. Крім того, містяться норми щодо: поваги до прав людини (ст.ст. З, 21, 22 Конституції України), права на життя (ст. 27 Конституції України), заборони катувань (ст. 28 Конституції України), права на справедливий судовий розгляд (зі ст. 55 Конституції України), призначення покарання лише згідно із законом (ст.ст. 58, 61, 62 Конституції України), свободи мирних зібрань та сво­боди об'єднання (ст.ст. 36, 39 Конституції України), права на ефектив­ний спосіб правового захисту (ст. 59 Конституції України), права на вільні вибори (ст. 38 Конституції України), права на свободу пересу­вання і свободу вибору місця проживання (ст. 33 Конституції України) тощо.

Згідно з висновком Венеціанської комісії «За демократію через право», принцип верховенства права чітко відображено в тексті Конституції України. Створення демократичного місцевого самовря­дування, а також відведення важливої ролі Конституційному Суду України має сприяти створенню демократичної культури в Україні^[139]. У висновку «Про конституційну ситуацію в Україні» від 17 грудня 2010 року зазначаються здобутки українського конституціоналізму, що кореспондуються з європейськими демократичними цінностями^[140].

Проблема ж низького рівня фактичної європеїзації конституційно­го ладу в Україні полягає в хибній практиці застосування та втілення цих принципів та європейських стандартів у сучасну конституційно- правову практику.

Важливим є не тільки закріплення низки принципів конституціо­налізму в законодавстві відповідно до європейських стандартів, але й таке їх розуміння, яке відповідає сучасним європейським тенденціям та сприяло б втіленню цих принципів у сучасні конституційно-правові реалії. Адже формулювання поняття і розкриття змісту принципів конституціоналізму має велике значення для формування цілісної концепції українського конституціоналізму. Теорія конституціоналіз­му, через свою значущість для подальшого вдосконалення конститу- ціоналізації процесів євроінтеграції України, потребує чистоти понять та їх конкретності, наближеної, по можливості, до математичної точ­ності. Оскільки «де немає визначеності, там неможливо пізнання» (Г. В. Ф. Гегель).

Тезу щодо важливості не тільки закріплення європейських прин­ципів конституціоналізму в законодавстві України, але і їх розуміння відповідно до європейської практики конституціоналізму ілюструють наведені нижче підходи до розуміння принципів верховенства права, верховенства (пріоритету) прав людини, конституційної законності, конституційного демократизму.

Особливе місце в системі принципів конституціоналізму посідає верховенство права, яке є виключним політико-правовим ідеалом су­часного суспільства. Підтримка цього принципу є унікально всеосяж­ною, оскільки за верховенство права виступають всі, практично без винятку, країни, незважаючи на відмінності в їхніх економічних, полі­тичних, правових системах.

У Конституції та законах України, а також низці міжнародних до­говорів, однією із сторін яких виступає Україна, відображено принцип верховенства права. У ч. 1 ст. 8 Конституції України проголошено, що «в Україні визнається і діє принцип верховенства права». Цей принцип закладено в основу діяльності органів державної влади (ч. 1 ст. З Закону України «Про Кабінет Міністрів України», ст. З Закону України «Про місцеві державні адміністрації», ст. 4 Закону України «Про Конституційний Суд України», преамбула та ст. 2, ч. 1 ст. 6 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», п. 1 ч. 1 ст. 7, ст. 8 Кодексу адміністративного судочинства України).

Принцип верховенства права набув надважливого значення для України, що прагне формування демократичного суспільства і право­вої держави відповідно до європейських стандартів державотворення.

Втім, інституції Європейського Союзу неодноразово, особливо в низці своїх оціночних документів щодо готовності України до підпи­сання Угоди про асоціацію з ЄС та прогресу у здійсненні реформ на шляху подальшої поглибленої інтеграції, визначали, що досягнення України, зокрема, у сфері верховенства права є однією з передумов для подальшого розвитку відносин між Україною та ЄС, наголошували на фундаментальних недоліках української системи правосуддя, які не­гативно позначилися на захисті індивідуальних прав людини та верхо­венстві права^[141], виказували також, що існують недоліки реформи у виборчій та правовій системах^[142].

Безперечно, верховенство права як фундаментальна цінність Європейського Союзу має поважатися та дотримуватися в країні, що інтегрується до ЄС, принаймні на рівні, близькому до його виконання у країнах-засновниках європейської демократії. Однак з аналізу змісту зазначених документів ЄС щодо України вбачається нехтування того факту, що верховенство права є політико-правовим ідеалом як усієї світової спільноти, так і певних країн.

Уявляється, що не сприяє поліпшенню ситуації і той факт, що ні в юридичній науковій літературі, ані в нормативно-правових джерелах не існує єдиного уніфікованого визначення принципу верховенства права.

Не ставляючи за мету наведення наукового аналізу всіх існуючих підходів щодо визначення сутності та змісту верховенства права, слід погодитися з думкою Є. В. Шевчука, що ключовим моментом у визна­ченні змісту верховенства права є науковий пошук права поза існую­чим позитивним законодавством і аналіз здатності цього надпозитив­ного права служити регулятором суспільних відносин, засобом обмеження держави та юридичною основою для визначення конститу- ційності законодавства^[143]. Аналогічної (мається на увазі в методологіч­ному аспекті, тобто щодо підходу до визначення верховенства права) точки зору дотримується О. В. Петришин, який вважає, що змістовне тлумачення принципу верховенства права зумовлює потребу зміни ак­центів і в тематиці правових досліджень, а саме: право має розглядати­ся як «продукт суспільства», зміст поняття права має бути «поширеним не лише за межі «наказу держави», а й сукупності норм права» в на­прямі врахування певних ненормативних (діяльнісних) аспектів, розу­міння права як «специфічної соціальної реальності»^[144].

Уявляється обґрунтованим висновок, що принцип верховенства права не може розглядатися ні виключно з позицій природного права, ані виключно з позицій правового позитивізму. Необхідним є третій шлях — інтегративний підхід до праворозуміння, на якому і повинен ґрунтуватися феномен «верховенства права».

Верховенство права — це такий політико-правовий стан, за якого публічно-владні інститути держави, громадянське суспільство та інші соціальні суб'єкти діють виключно на основі права (у його інтегратив­ному розумінні), завдяки чому досягається стан гармонійного поєд­нання влади, справедливості та свободи, єдиним виміром якої є право, та створюється стала система правозастосування, що гарантує дотри­мання та захист прав і свобод людини.

У теорії сучасного конституціоналізму верховенство права визна­чається в контексті обмеження (самообмеження) публічної (державної та публічно-самоврядної) влади на користь інтересів громадянського суспільства, прав та свобод людини і громадянина.

Визначення принципу верховенства права через константу обме­ження свавільної влади держави є одним із провідних і пов'язано з тим, що принцип верховенства права виник для вирішення фундамен­тальної проблеми конституційного права — здійснення належного контролю за державним примусом щодо індивідів.

Так, Л. Г. Лукаїдес, аналізуючи практику Європейського суду з прав людини, підкреслює, що нині принцип верховенства права визна­чає як мінімум п'ять самостійних цінностей: а) функціонування дер­жави, пов'язаної вимогами права; б) дотримання принципу рівності громадян перед законом; в) встановлення законності й порядку в сус­пільстві; г) наявність ефективного і передбаченого правосуддя; д) за­хист прав людини. При цьому зазначається, що всі ці цінності включе­но до концепції верховенства права «у відповідь на різні потреби, що виникали з вимог справедливості», а також наголошується, що «кон­цепція верховенства права поступово розширилася й увібрала в себе різні вимоги правосуддя і справедливості»^[145].

Європейський суд з прав людини, виходячи зі своїх цілей і завдань, принцип верховенства права пов'язує із забезпеченням захисту прав і свобод людини. При цьому він не дає загального визначення верхо­венства права.

В юридичній літературі підкреслюється, що «Євросуд постійно акцентує ситуативність змістовної інтерпретації поняття права (а та­ким чином, і поняття верховенства права), традиційно уникаючи такого вкрай абстрактного визначення (дефініювання) загального поняття права, яке можна було б поширити на всі без винятку конкретно- історичні й конкретно-суб'єктні життєві випадки»^[146]. Євросуд вважає верховенство права принципом, «властивим кожній статті Конвенції» (постанова Євросуду з прав людини у справі «Амуур проти Франції»), яким належить керуватися при тлумаченні Конвенції^[147].

На виявлення консенсусного визначення поняття верховенства права, а також викладення його основних елементів, що сприятиме практичному застосуванню цього важливого принципу, спрямована спеціальна Доповідь про верховенство права, яка була схвалена на 86 пленарному засіданні (25—26 березня 2011 р.) Венеціанської комісії^[148].

Ухвалена Венеціанською комісією доповідь стала завершальною фазою в осмисленні значення концепції верховенства права на сучас­ному етапі європейського розвитку.

У п. 41 документа зазначено, що наразі можливий консенсус щодо обов'язкових елементів (як формальних, так і матеріальних або суб­стантивних) поняття «верховенство права», зокрема таких, як: закон­ність, у тому числі прозорий, підзвітний і демократичний порядок уведення законів у дію; правова певність; заборона свавілля; доступ до правосуддя в незалежних і неупереджених судах, у тому числі судовий контроль за адміністративними актами; дотримання прав людини; не- дискримінація та рівність перед законом.

Перелічені елементи лежать в основі конституційних і законодав­чих положень та судової практики і на національному і на міжнародно­му рівнях.

Відповідно до підходів Венеціанської комісії, виділяють такі скла­дові верховенства права: доступ до закону (положення закону повинні бути зрозумілими, ясними та передбачуваними); вирішення питань про юридичні права повинно, як правило, здійснюватися на підставі закону, а не за розсудом; рівність перед законом; влада повинна реалі­зовуватися відповідно до закону, справедливо та розумно; права люди­ни повинні бути захищені; повинні бути наявні засоби для врегулю­вання спорів без невиправданих витрат та відстрочок; наявність справедливого суду; держава повинна дотримуватися своїх зобов'язань у рамках як міжнародного, так і національного права.

Важливо відзначити, що завдання цієї доповіді полягало не в по­шуку загальновизнаного чіткого розуміння поняття «верховенство права» та його формальному визначенні, а у викладенні теоретичних основ розуміння верховенства права, з тим щоб озброїтися конкретним інструментарієм його практичного застосування.

Важливе значення щодо формування доктрини та практичного втілення принципу верховенства права у вітчизняну конституційно- правову практику мають рішення Конституційного Суду України.

Свою правову позицію щодо цього принципу Конституційний Суд України сформулював у рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 (справа про призначення судом більш м'якого покаран­ня), визначивши, що: «Верховенство права — це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозахисну діяльність, зокрема в закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справед­ливості, свободи, рівності тощо»^[149].

Спираючись на цю правову позицію щодо визначення принципу верховенства права, Конституційний Суд України в подальших рішен­нях конкретизує її, формулюючи тим самим ознаки верховенства права навіть без текстуальної прив'язки до базової дефініції.

Так, до ознак верховенства права, виходячи з аналізу рішень Суду, належать: справедливість та розмірність як критерій ідеології справед­ливості в демократичній державі (справа про податкову заставу)^[150]; «повага і непорушність прав та свобод людини» (справа про постійне користування земельними ділянками)^[151]; «становлення правопорядку, який повинен гарантувати кожному утвердження і забезпечення прав і свобод» (справа про постійне користування земельними ділянками)^[152]; «визначеність, ясність і недвозначність правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеже­ності трактування в правозастосовній практиці й неминуче призводить до сваволі» (справа про постійне користування земельними ділян­ками)^[153]; допустимість «фіксації меж самої сутності прав і свобод» шляхом застосування юридичних способів, якщо «це ставить за мету не звузити обсяг прав і свобод, а уточнити зміст та регламентацію про­цедурних питань і окреслити загальні межі основоположних прав» (справа про утворення політичних партій в Україні)^[154], та ін.

Втім, аналіз європейського підходу до розуміння принципу верхо­венства права та практики діяльності українського органу конститу- цінної юстиції надає підстави відзначити, що втілення основополож­них принципів європейського конституціоналізму, зокрема, через тлумачення змісту цих принципів не завжди ефективно здійснювалося Конституційним Судом України. Так, загалом станом на 13 березня 2014 року Конституційним Судом України було прийнято 310 рішень, у 10 з яких згадувалися ратифіковані Україною європейські стандарти: у 1999, 2000 та 2008 роках — по одному рішенню, у 2007 та 2010 ро­ках — у двох рішеннях, 2011 року — у трьох рішеннях. Практика Європейського Суду з прав людини наводилася та аналізувалася за цей період у 4 рішеннях: у рішенні у2007та2011 роках, у двох рішеннях у 2010 та 2012 роках. Однак останні події 2014 року свідчать про пози­тивні зміни. Так, протягом двох місяців (13 березня — 13 травня 2014 р.) було прийнято три рішення, в яких є посилання на ратифіко­вані Україною європейські стандарти^[155] та на практику Європейського Суду з прав людини^[156].

Як слушно визначено в юридичній літературі, підвищення актив­ності Конституційного Суду України як важливого учасника конститу­ційного процесу та орієнтація суддів на європейські стандарти та практику Європейського Суду з прав людини здатні істотно прискори­ти демократичні перетворення в державі та підвищити ефективність сучасного етапу конституційного процесу^[157].

Отже, верховенство права як принцип сучасного конституціона­лізму змістовно виявляється в сукупності таких засад: наявності раці­онально необхідної та достатньої сукупності (ієрархічної системи) нормативно-правових актів, що відповідають засадам справедливості, свободи, рівності, гуманності, розмірності (пропорційності) при об­меженні суб'єктивних прав, виходячи з інтегративного праворозумін- ня; повному врегулюванні суспільних відносин, що потребують такої регламентації (при цьому слід враховувати, що, згідно з інтегративним підходом, право — це не тільки офіційні правові встановлення, але й інші форми вираження права); здійсненні (функціонуванні) публічної влади виключно на основі та в межах права, тобто обмеженні публіч­ної влади правом — верховенство правового обмеження публічної влади; визнанні багатоаспектної ролі права у громадянському суспіль­стві (що є передумовою сучасного конституціоналізму) та його розви­тку як правового суспільства; гарантуванні, забезпеченні та захисті прав і свобод людини в правовому порядку; відповідному стані сус­пільної свідомості на основі поваги до права як соціальної цінності та засобу захисту правди і справедливості, інтересів усього суспільства в цілому та кожної окремої людини.

Уявляється, що забезпечення та виконання саме цих засад сприя­тиме втіленню принципу верховенства права у вітчизняні консти­туційно-політичні реалії та таким чином сприятиме ефективізації процесів євроінтеграції Української держави та суспільства.

Верховенство права як принцип сучасного українського конститу­ціоналізму забезпечує перспективний вектор розвитку українського суспільства. Водночас «верховенство права» — це динамічний фено­мен, що може наповнюватися новим змістом у зв'язку з можливими соціально обумовленими змінами змісту самого права, тобто появою в ньому нових цінностей, звичаїв і традицій, які, як відомо, не виника­ють і не зникають відразу. Звідси можна прогнозувати, що дефініція цього принципу постійно розвиватиметься та наповнюватиметься оновленим змістом на кожному етапі розвитку суспільства. Важливо, щоб верховенство права залишалося принципом верховенства істини й справедливості.

Спираючись на зазначене розуміння змісту верховенства права, основними напрямами вжиття заходів з дотримання верховенства пра­ва в контексті втілення європейських стандартів у сучасних умовах конституційного процесу в Україні є реформування інститутів публіч­ної влади (у контексті демократизації, що пов’язано, зокрема, з втілен­ням принципу конституційного демократизму в сучасні вітчизняні конституційно-політичні реалії) та утвердження і забезпечення прав та свобод людини.

За своїм сутнісним визначенням та в контексті теорії та практики європейського конституціоналізму з принципом верховенства права тісно пов’язаний принцип пріоритету прав людини, який означає пріо­ритетність прав людини у взаємовідносинах «людина — суспіль­ство — держава» та обов язок держави визнавати, дотримувати і за­хищати ці права. Втім, ці принципи не є тотожними.

Так, Статут Ради Європи, а також інші міжнародно-правові доку­менти розмежовують ці принципи. Зокрема, у ст. З Статуту Ради Європи проголошується: «Кожен Член Ради Європи повинен визнава­ти принцип верховенства права і принцип (самостійний принцип. — А. К.), відповідно до якого всі особи, що перебувають під його юрис­дикцією, повинні користуватися правами людини й основними свободами та щиро й активно співробітничати в ім’я досягнення мети Ради, що визначена у главі І», яка буде досягатися «рівно як і шляхом підтримки та подальшого здійснення прав людини і основних свобод» (Розділ І, ст. 1, п. «Ь»)^[158].

У Конституції України зроблений такий самий акцент на прагнен­ні держави максимально забезпечити та гарантувати права і свободи людини. Так, згідно з її преамбулою, одним із головних мотивів при­йняття Основного Закону України була необхідність «забезпечення прав і свобод людини» (ч. 4 преамбули Конституції). Крім цього, аналіз ст. З Конституції України, яка закріплює, що «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю», а також те, що «права і сво­боди людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльнос­ті держави», також дозволяє констатувати конституційне розмежуван­ня принципів верховенства права і верховенства прав людини.

Аналогічна тенденція простежується й у галузевому законодав­стві. Так, наприклад, принцип «пріоритетності (верховенства) прав людини», як самостійний принцип діяльності місцевих державних адміністрацій, закріплений у Законі України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року (ст. 3). Пріоритет природних прав людини виділяє як самостійний принцип і Конституційний Суд України. Зокрема, у правовій позиції, яку він сформулював у Рішенні № 2-рп від 29 січня 2008 року (справа про звільнення народних депу­татів України з інших посад у разі суміщення), говориться, що «пріо­ритет природних прав людини слід розглядати як один із засадничих принципів Конституції України, відповідно до якого Верховна Рада України, як орган законодавчої влади, має приймати правові акти, до­держуючись такого підходу»^[159].

Таким чином, у міжнародно-правових документах, у Конституції України, а також у низці нормативно-правових актів України, разом із принципом верховенства права, закріплюється принцип верховенства прав людини, що означає пріоритетність прав людини у взаємовідно­синах «людина — суспільство — держава» й обов'язок держави визна­вати, дотримувати та захищати їх.

Тому уявляється необхідним у системі принципів конституціона­лізму розмежовувати за змістом і за цільовим призначенням принципи верховенства права та верховенства прав людини.

Крім того, теоретично виправданим і логічно відповідним сутнос­ті й змісту Конституції України було б пряме закріплення останнього принципу в її тексті, зокрема шляхом доповнення ст. З новою части­ною такого змісту: «Права і свободи людини є пріоритетними перед іншими соціальними цінностями та інтересами». Подібна вербальна конструкція сприяла б конкретизації положень цієї статті Конституції України. Крім того, мала б практичну, інструментальну цінність для

застосування в діяльності органів публічної влади. Це відповідало б «генеральному напряму розвитку права, його «олюдненню» (О. О. Гудима), людському виміру конституційного права на основі сучасних міжнародних стандартів»^[160] та сприяло б досягненню мети конституці­оналізму.

Виділення як самостійного принципу пріоритету прав людини перед іншими соціальними цінностями та інтересами — це додатковий довід для більш широкого уявлення про зміст принципу верховенства права.

Важливою умовою євроінтеграції України та, зокрема, вирішення завдань, пов'язаних із втіленням у життя конституційного положення про те, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. З Конституції України), є створення дієвого механізму захисту основних прав та свобод людини і громадянина. Це завдання повністю відповідає іншим положенням Конституції України, зокрема сформульованим у ст. 55 про захист прав та свобод людини і громадянина судом та іншими, незабороненими законом засобами від порушень і протиправних посягань. Адже проблему захисту прав та свобод людини і громадянина, без сумніву, можна назвати однією з найбільш актуальних і злободенних проблем у сучасній Україні.

Істотною складовою загальнодержавного механізму захисту прав та свобод людини і громадянина має бути діяльність Конституційного Суду України — єдиного органу конституційної юрисдикції.

Втім, практика реалізації Основного Закону України виявила не­доліки правового регулювання діяльності Конституційного Суду України, які обмежують доступ громадян до конституційної юрисдик­ції, оскільки Конституція України не надає їм права звернення до Конституційного Суду України з конституційними скаргами з питань про відповідність Конституції України (конституційності) законів України та інших актів, застосування яких порушує конституційні права та свободи людини і громадянина.

Цей фактично обмежений доступ до конституційної юстиції, що виражається насамперед у відсутності інституту конституційної скар­ги, належить до тих чинників, які не сприяють утвердженню та поси­ленню ролі й значення органу конституційної юстиції в механізмі за­хисту прав та свобод людини і громадянина в Україні.

Процес конституційної модернізації в державі вимагає створення та функціонування ефективного механізму захисту прав та свобод людини і громадянина. У зв'язку з цим обґрунтованою уявляється точка зору про важливість впровадження інституту конституційної скарги в Україні, бо за його відсутності захист прав людини і основних свобод є обмеженим.

Практика конституційного судочинства Австрії, Бельгії, Угорщини, Німеччини, Іспанії, Португалії, Швейцарії та ін. держав, включаючи країни, що мають близькі до України правові традиції (зокрема, Польща, Російська Федерація тощо), в яких допускається звернення до конституційного суду з конституційною скаргою, свідчить, що в осно­ву цього права покладено принцип обмеження державної влади фунда­ментальними правами і свободами людини, що є основним принципом конституціоналізму, в якому людина посідає ключове місце. Адже в сучасній практиці багатьох демократичних держав конституційна скарга виступає ефективним правовим інструментом, що має глибоке історичне коріння. За допомогою конституційної скарги особи (фізич­ні та(або) юридичні) мають можливість звернутися до органу консти­туційної юстиції для захисту своїх конституційних прав і свобод, по­рушених публічно-владними суб'єктами.

Конституційна скарга є особливим, субсидіарним інструментом захисту прав і свобод людини, у тому числі й від порушень з боку держави, та сприятиме становленню та розвитку сучасного україн­ського конституціоналізму в кращих традиціях європейської правової доктрини публічного права.

Саме при розгляді скарг громадян безпосередньо виявляється правозахисна функція органу конституційної юрисдикції, перш за все тому, що в такому разі Конституційний Суд України буде не тільки брати пряму участь в усуненні перешкод для належного здійснення громадянами своїх прав і свобод, а й буде ще більшою мірою сприяти реалізації конституційно гарантованого права на судовий захист (ст. 55 Конституції України).

Крім того, розгляд скарг про порушення прав та свобод людини і громадянина на рівні Конституційного Суду України, можливо, сприя­тиме зменшенню обсягу звернень українських громадян до Євро­пейського суду з прав людини, що дозволить Україні вийти зі складу «лідерів» за кількістю таких звернень.

Таким чином, об'єктивно обґрунтованим є внесення змін до Конституції України, що спрямовані на вдосконалення механізму за­хисту прав і свобод та розширення можливостей доступу до конститу­ційної юстиції в Україні.

Дослідження положень конституційного законодавства зарубіж­них країн дозволило виділити низку елементів, характерних для кон­ституційної скарги (у рамках європейської моделі здійснення консти­туційного контролю), а саме: обґрунтованість і допустимість скарги; наявність процедури попереднього розгляду; її спрямованість на за­хист конституційних прав і свобод людини; конституційно-правове значення; подання її, як правило, у справі про відповідність Конституції закону чи іншого нормативного акта, застосованого чи що підлягає застосуванню в конкретній справі; надання права подачі конституцій­ної скарги фізичним особам (або фізичним та юридичним особам при­ватного права); особиста зацікавленість заявника, чиї права і свободи порушені або порушуються законом чи іншим нормативно-правовим актом, що застосований або підлягає застосуванню в конкретній спра­ві; встановлення строків подання скарги; встановлення форми скарги; вичерпання інших засобів правового захисту прав та свобод; особли­вий статус рішення, що виноситься за скаргою.

Як свідчить конституційний досвід зарубіжних країн, запрова­дження конституційної скарги передбачає її закріплення в конституці­ях, однак конституційно-правова регламентація цього інституту здій­снюється шляхом прийняття спеціальних законів. Так, процесуальні питання подання та розгляду конституційних скарг, вимоги щодо їх прийнятності, зокрема вичерпання інших засобів національного пра­вового захисту, вимоги щодо строків подання скарг, юридичного пред­ставництва скаржників, судових витрат, форми конституційної скарги, а також особливості перегляду рішень судів та інших правозастосов- них органів у зв'язку із задоволенням конституційних скарг вирішу­ються не на конституційному рівні, а в законах про конституційні суди (трибунали), які переважно мають статус конституційних або органіч­них законів (зокрема, Федеральний закон ФРН «Про Федеральний Конституційний Суд» від 12 березня 1951 р., Органічний Закон Іспанії «Про Конституційний Суд» від 3 жовтня 1979 р., Закон Республіки Польща «Про Конституційний Трибунал» від 1 серпня 1997 р., Федеральний конституційний закон «Про Конституційний Суд Російської Федерації» від 21 липня 1994 р. та ін.).

Змістовно-структурний аналіз Конституції України з урахуванням наявних позицій вітчизняних науковців та досвіду зарубіжних країн доводить, що запровадження інституту конституційної скарги в обов'язковому порядку має знайти відображення в тексті Основного Закону України. Йдеться передусім про внесення змін до Розділу II «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина», Розділу XII «Конституційний Суд України».

З урахуванням наведеного, а також ураховуючи чинне законодав­ство України, сприйняту Україною модель конституційної юстиції, доцільним є запропонувати внести зміни до ст. 55 Конституції України, доповнивши її ч. З (у зв'язку з цим ч.ч. З, 4, 5 вважати відповідно ч.ч. 4, 5, 6) такого змісту: «Кожному гарантується право на звернення до Конституційного Суду України за захистом своїх прав і свобод, закрі­плених у Конституції України, у межах, визначених статтею 150 Конституції України».

Крім того, необхідним є внесення зміни до п. 1 ч. 1 ст. 150 Конституції України, доповнивши його абзацом 7 такого змісту: «Ці питання розглядаються за конституційними скаргами громадян України, іноземців та осіб без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, а також юридичних осіб приватного права в разі, якщо застосування цих актів у справах, з яких ухвалено остаточні рішення суду, призвело до порушення їхніх прав і свобод, закріплених у Конституції України».

Уявляється, що запровадження інституту конституційної скарги в Україні сприятиме впровадженню такого принципу європейського конституціоналізму, як принцип конституційної законності.

Проблемам конституційної законності (конституційності) в сучас­ній юридичній літературі не приділено належної уваги.

Конституційна законність у конституційному праві розуміється неоднозначно: по-перше, як дотримання норм, які безпосередньо зна­ходяться в конституції або випливають з неї; по-друге, як дотримання всіх законів та інших нормативних актів держави (як загальна вимога). Термін «конституційна» в цьому разі підкреслює, що передумови за­конності закладено в конституції держави^[161]. Крім зазначених підходів до розуміння конституційної законності, конституційною наукою ши­роко використовується і її розуміння як сукупності вимог до владних структур у процесі створення конституційних приписів, їх виконання, а також система заходів, спрямованих на відновлення порушених кон­ституційних норм^[162].

На основі аналізу існуючих доктринальных підходів щодо визна­чення законності, а також виходячи зі сутності конституціоналізму^[163], конституційна законність як принцип конституціоналізму означає: встановлення режиму реальності конституції, яка «пронизана ідеями конституціоналізму» (А. Шайо), тобто її наявність, правовий характер, пряму дію її норм та ефективну її охорону; точне й неухильне здій­снення положень конституції та інших конституційно-правових актів усіма суб'єктами, яким їх адресовано; єдину спрямованість (узго­дженість на основі конституційних принципів), системність законо­давства; реальну дію ієрархії нормативно-правових актів, у системі яких конституція має найвищу юридичну силу.

Базисом конституційної законності є конституція. Так, П. М. Рабі- нович, акцентуючи увагу на необхідності посилення конституційних гарантій прав людини і громадянина, пропонує ч. 2 ст. 8 Основного Закону сформулювати так: «Конституція України, яка втілює осново­положні права, свободи й обов язки людини, має найвищу юридичну силу і є основою конституційної законності»^[164]. Безумовно, якщо не­має конституції, то й про конституційну законність не може йтися. Однак конституціоналізм стає реальністю тільки за умови втілення в життя в повному обсязі конституційних норм. Звідси актуалізується проблематика конституційних законів в Україні.

Конституція України не передбачає можливості прийняття кон­ституційних законів. Водночас конституційні закони України існують де-факто і не ідентифікуються нормативними положеннями чинного законодавства. Така ситуація призводить до того, що потенціал консти­туційних законів у сучасній Україні не використаний, це створює не­сприятливі наслідки щодо конституційної практики, яка об єктивно потребує конституційних законів з метою більш ефективного регулю­вання найважливіших суспільних відносин. Зокрема, проблематич­ність реалізації Конституції України, окрім іншого, зумовлена тим, що не прийняті всі необхідні базові закони, передбачені Основним Законом України, які за своєю природою є конституційними законами (наприк­лад: Закон України про Президента України, Закон України про місцеві референдуми, Закон України про адміністративно-територіальний устрій України, Закон України про територіальні громади тощо).

Роль і значення конституційних законів у системі конституційного законодавства значні, оскільки порівняно невеликий обсяг Конституції не дозволяє охопити своєю дією увесь спектр конституційних відно­син, зокрема відносин у системі основ конституційного ладу України, які вимагають вищого, ніж звичайними законами, рівня регулювання.

Дефіцит необхідних конституційних законів в умовах формування вітчизняного конституціоналізму практично заповнюється актами тлумачення Конституційного Суду України. Зокрема, відсутність кон­ституційного закону про Президента України викликала необхідність офіційного тлумачення положень Конституції, що визначають межі компетенції глави держави (справа про повноваження Президента України реорганізувати центральні органи виконавчої влади). Відсутністю відповідного конституційного закону та практичною не­обхідністю «вдосконалення нормативної бази, яка розкривала б зміст права недоторканності Президента України і спеціальної процедури — імпічменту — з метою створення належного конституційно-правового механізму їх застосування» обумовлено прийняття Рішення Консти­туційного Суду України від 10 грудня 2003 року (справа щодо недо­торканності та імпічменту Президента України)^[165]. Такі рішення, за своєю суттю, розкривають ті питання, які повинні бути врегульовані конституційними законами. Аналогічна ситуація склалася й у сфері нормативного визначення функціонування Верховної Ради України (наприклад, рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 р. у справі щодо повноважень Верховної Ради України^[166]; рішен­ня Конституційного Суду України від 19 травня 2004 р. у справі про умови дострокового припинення повноважень Верховної Ради України^[167]).

Таким чином, необхідним для створення ефективної системи кон­ституційного законодавства, як нормативної основи сучасного консти­туціоналізму, є впровадження в законотворчу практику України кон­ституційних законів як конституційно і законодавчо закріпленого самостійного виду законів, використовуючи досвід зарубіжних дер­жав, а також з урахуванням особливостей української конституційно- правової теорії та практики.

На відміну від законодавчої практики України законодавство низки зарубіжних країн закріплює існування конституційних законів (Австрія, Італія, Молдова, Російська Федерація, Румунія, Франція тощо).

Враховуючи зарубіжну практику, ґрунтуючись на конституційно- правовій теорії, у контексті сучасного конституціоналізму уявляється, що під конституційними законами доцільно розуміти закони, що вно­сять зміни до Конституції України (конституційні закони про внесення змін до Конституції України), та закони, що регулюють найважливіші суспільні відносини, які складаються в процесі здійснення державної і публічно-самоврядної влади, та відносини органів публічної влади з народом, громадянським суспільством, населенням країни, людиною.

За своїми юридичними властивостями конституційні закони від­значаються тим, що вони: 1) приймаються виключно з питань, що за­кріплені в Конституції України; 2) мають вищу юридичну силу від­носно інших законів; 3) приймаються за особливою (ускладненою) процедурою не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України; 4) проходять попередній конституційний контроль на предмет відповідності Конституції України (конституцій- ності); 5) виключено право вето Президента України стосовно консти­туційних законів.

Вища юридична сила конституційних законів означає: їх провід­не становище в правовій системі України; становище їх в ієрархії правових актів після Конституції України перед законами; відповід­ність конституційним законам усіх законів та інших нормативно- правових актів.

У контексті теорії сучасного конституціоналізму та з урахуванням практики європейських держав, до загальних сфер суспільних відно­син, які повинні регулюватися конституційними законами, належать: 1) організація і порядок проведення виборів та референдумів; 2) права і свободи людини і громадянина; основні обов'язки громадянина; 3) громадянство, статус іноземців та осіб без громадянства; 4) права ко­рінних народів і національних меншин; 5) порядок застосування мов; 6) організація і порядок діяльності Верховної Ради України; 7) органі­зація і порядок діяльності Кабінету Міністрів України; 8) організація і порядок діяльності Конституційного Суду України; 9) судоустрій; 10) статус Президента України; територіальний устрій України; засади місцевого самоврядування; конституційна відповідальність; засади утворення і діяльності політичних партій; правовий режим власності; порядок використання і захисту державних символів.

Крім того, враховуючи особливості юридичної природи законів щодо внесення змін до Конституції, які відображені в Конституції України (розділ XIII), уявляється обґрунтованим традиційне віднесен­ня до виключної сфери регулювання конституційними законами пи­тань щодо внесення змін до Конституції України.

Звідси, теоретично обґрунтованим є виокремлення видів консти­туційних законів за предметом їх регулювання: 1) конституційні зако­ни, що вносять зміни до Конституції України — конституційні закони України про внесення змін до Конституції України; 2) конституційні закони, що регулюють питання, перелік яких закріплено в Конституції Україні, — конституційні закони України.

Предмет регулювання конституційних законів має бути офіційно оформленим. Зокрема, шляхом внесення змін до Конституції України та прийняття профільного закону, зокрема Закону України про консти­туційні закони України. Це сприятиме вдосконаленню та конституціо- налізації чинного законодавства України, що є важливим аспектом єв- роінтеграційних процесів.

Важливе значення в контексті євроінтеграції має сприйняття та втілення цінностей демократії.

Демократизм як принцип сучасного українського конституціона­лізму має складну природу, багатогранний зміст і багатоаспектне ви­раження, що дає змогу запропонувати для позначення цього принципу таку вербальну конструкцію, як «конституційний демократизм». З демократично-правової сутності конституціоналізму та його мети ви­пливають два критерії (константи) конституційного демократизму, тобто властиві йому риси (специфічні властивості),—це конституційно- правова свобода людини та влада народу. Виходячи з них, визначають­ся політико-правова природа і форми прояву (об єктивізації) цього принципу конституціоналізму.

Конституційний демократизм об єктивується в таких явищах і формах: 1) демократичність конституції як акта установчої влади на­роду, її найвища юридична сила та стабільність; 2) конституційно- демократична форма організації публічної влади, за якої влада нале­жить народу (народовладдя), у поєднанні з правовою системою юридичних обмежень, закріплених у конституції держави, спрямова­них на обмеження публічної влади. Ця система обмежень юридично повинна виражатися: у закріпленні на конституційному рівні принци­пу верховенства права; у визнанні пріоритету міжнародного права над національним, що виконує функцію не тільки внутрішнього (націо­нального), але й зовнішнього правового обмеження цієї влади; у наяв­ності незалежного конституційного контролю за законодавчими акта­ми, що приймаються представницьким органом народу; у закріпленні принципу поділу державної влади; у визнанні та гарантуванні місцево­го самоврядування; у визнанні людини найвищою соціальною цінніс­тю; в обмеженні влади «державного суверена» правами і свободами особи, що мають пріоритет стосовно інших колективних, корпоратив­них прав, тощо; 3) конституційно-демократичний державний режим, за якого забезпечується дія принципу виборності представницьких органів держави народом; реалізується принцип поділу влади; держав­на влада здійснюється на основі вільної і рівної участі громадян та їх об єднань в управлінні державою; функціонування місцевого само­врядування як прояв принципу децентралізації державного управління та деконцентрації публічної влади; врегулювання і вирішення соціаль­них і політичних конфліктів на основі узгодження і компромісу; гаран­тування і захист прав і свобод людини і громадянина відповідно до міжнародних стандартів у сфері прав людини; 4) демократичні спосо­би і методи здійснення публічної влади на основі права і закону. У разі виникнення конфліктів між державою і людиною їх вирішення пови­нен здійснювати незалежний, демократичний суд. У сфері функціону­вання судової влади вважається за доцільне «визнання прецедентного права щодо встановлення обмежень на здійснення державної влади і визначення змісту фундаментальних прав і свобод»^[168]; 5) визнання, забезпечення та захист конституційних прав та свобод людини; 6) про­яв конституційно-демократичних витоків у політичній системі країни та в ідеології держави, що передбачає політичну та ідеологічну різно­манітність.

Як було вище зазначено, важливою константою демократизму є влада народу. Відповідно до Конституції України, народ здійснює вла­ду безпосередньо і через органи державної влади та місцевого само­врядування (ст. 5 Конституції України).

Нагальною потребою сьогодення є вдосконалення організації та здійснення публічної влади. Сучасні політико-правові події в Україні актуалізували питання децентралізації влади.

При існуючій варіабельності думок щодо сутності та змісту де­централізації влади слід відзначити, що з урахуванням конституційно- правових реалій та конституційно-проектних робіт^[169], ґрунтуючись на теорії децентралізації публічної влади та управління, можна зробити висновок, що проявом децентралізації влади в сьогоднішній Україні має стати розширення повноважень місцевого самоврядування та на­дання певної компетенційної самостійності органам публічно- самоврядної влади в межах унітарного державного устрою України, що для сучасної України має стати як стабілізуючим фактором, так і фактором її сталого піднесення.

Звідси, конституційний процес на сучасному етапі має ознамену­ватися концептуальним оформленням та конституційним забезпечен­ням реформування організації публічної влади (управління) на місцях, перетворенням територіального устрою і системи місцевого самовря­дування, що має важливе значення для становлення та розвитку сучас­ного конституціоналізму.

Адміністративно-територіальний устрій є територіальною осно­вою організації і діяльності органів публічної влади на місцях та, від­повідно, підґрунтям її децентралізації. Тому проблеми адміністративно- територіального реформування набувають особливого значення в сучасних умовах. Насамперед це пов 'язано з тим, що існуючий адміні­стративно-територіальний поділ вже не повною мірою відповідає по­літичним і соціально-економічним реаліям, що склалися в Україні, і передусім вимогам побудови конституційної держави на принципах сучасного конституціоналізму. На сучасному етапі конституційного процесу необхідним є створення оптимальної моделі адміністративно- територіального устрою, яка відповідатиме нинішнім вимогам і ефек­тивному вирішенню соціально-економічних та політико-правових за­вдань. Передусім, від цього залежить ефективність здійснення місцевого управління, оскільки недосконалість адміністративно-тери­торіального устрою, незабезпечення принципу децентралізації пу­блічної влади негативно впливають на здатність системи публічної влади ефективно надавати державні й громадські послуги, на встанов­лення балансу центру та місцевих органів публічної влади.

Процес реформування територіального устрою в Україні триває досить довго (з 1997 р.), ця реформа знайшла своє відображення у від­повідних нормативно-проектних актах, але, на жаль, її не було реалізо­вано. Аналіз законодавчо-проектних робіт, що проводилися, дає змогу визначити, що основними її напрямами було укрупнення областей, районів областей, міст, сіл (селищ) в аспекті регіоналізації та вирішен­ня проблеми об'єднання нечисленних територіальних громад в одну громаду з єдиними загальними органами місцевого самоврядування для забезпечення організаційно-правової, матеріально-фінансової і кадрової здатності здійснювати ними свої повноваження. Розгляд су­часних конституційно-проектних робіт^[170] та концептуальних парадигм також свідчить про виокремлення у трирівневій (регіони, райони, гро­мади) системі адміністративно-територіального устрою України регіо­ну та визначення громади як самостійного виду адміністративно- територіальної одиниці. Уявляється, що такий підхід є і теоретично обґрунтованим, і практично обумовленим.

Істотні регіональні відмінності історичного, економічного, гео­графічного, етнічного, культурного, мовного характеру є тим постій­ним фактором, який визначає політичну поведінку населення країни. Недосконала система самоврядування, без визначення конституційно­го статусу публічно-самоврядної влади в Україні, не дає населенню можливості для самостійного влаштування свого місцевого життя, за­хисту своїх територіальних особливостей та інтересів економічного, культурного та іншого характеру.

Звідси необхідним є пошук такої конституційної моделі адмініст­ративно-територіального устрою України, що передбачала б значну децентралізацію публічної влади. Ця мета обумовлює необхідність визначення місця регіону та громади в державно-територіальному устрої України. Регіон як центральний суб'єкт територіального устрою (ст. 132 Конституції України) практично не отримав визначення в Конституції України та поточному законодавстві. Це пояснюється не­досконалістю регіональної політики, але не виправдовує ігнорування цього суб'єкта територіального устрою в законодавстві та на практиці, використання його лише як терміна, що не має інструментально- прикладного значення. Тому перспективи розвитку України як сучас­ної ефективної демократичної, правової держави безпосередньо пов'язані з децентралізацією публічної влади як процесу трансформа­ції держави в напрямі оптимізації розмежування повноважень і струк­тур державного управління та самоврядування. Значним фактором, який відображає особливість нинішнього етапу трансформації дер­жавного устрою України, є її тісний зв'язок з демократизацією. У пе­рехідний період від тоталітарного режиму до демократії децентраліза­ція публічної влади стає важливим фактором перетворення суспільства в цілому. Так, наприклад, такі європейські держави, як Італія, Іспанія, розвивалися від тоталітаризму до демократії через децентралізацію^[171]. Для України в сучасних умовах надання більш широких повноважень органам публічно-самоврядної влади, реформування місцевого само­врядування — це політико-територіальний каркас демократії. Це важ­лива гарантія демократичних перетворень у країні, зокрема, враховую­чи сучасні політико-правові умови та події.

Безумовно, Україна має свої істотні особливості, які не дозволя­ють проводити прямі аналогії з будь-якою децентралізованою держа­вою у світі. Ні італійська, ані іспанська, ані південноафриканська моделі не можуть бути механічно перенесені на український політи- ко-правовий ґрунт. Історичні, економічні, політичні, національні та інші особливості України обумовлюють особливості українського розвитку в напрямі децентралізації публічної влади.

Враховуючи вищенаведене, можна зробити висновок щодо прак­тичної необхідності, політичної доцільності та теоретичної обґрунто­ваності формування та розвитку української державності в напрямі децентралізації публічної влади (у контексті розширення повнова­жень місцевого самоврядування, впровадження фінансової децентра­лізації та оптимізації системи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування), з метою демократизації державного управління, ефективізації місцевого самоврядування та, відповідно, розширення самостійності публічно-самоврядної влади через визначення консти­туційного статусу органів місцевого самоврядування з широкими по­вноваженнями. Це обумовлює внесення відповідних змін до Конституції України, пов'язаних із переглядом компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування, оновлення територі­альної організації влади тощо.

При цьому важливого концептуально-методологічного значення набуває визначення місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади. Отже, місцеве самоврядування (публічно-самоврядна влада) — це самостійний вид публічної влади, яка має недержавний характер, відповідні кваліфікаційні характеристики, що відрізняють її від інших видів влади та дають змогу оцінювати місцеве самовряду­вання як політичний принцип формування та організації місцевої вла­ди на основі демократії і децентралізації публічної влади та управлін­ня, органічно пристосований для міцного закріплення демократії в суспільстві.

До основних характеристик цього виду публічної влади належать такі: 1) її «публічність», ця влада поширюється на все населення, тобто на всіх жителів, об'єднаних фактом постійного проживання на відпо­відній території (територіальну громаду), та здійснюється від імені територіальної громади; 2) публічно-самоврядну владу характеризує особливий суб'єкт — територіальна громада — «первинний суб'єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повнова­жень» (ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), перед яким підзвітні та відповідальні органи та посадови особи місце­вого самоврядування (ст. 4 Закону України «Про місцеве самовряду­вання»), що встановлює певне обмеження владним повноваженням цих органів, тобто не дозволяє виходити за межі інтересів територіаль­них громад; 3) її цілеспрямованість на задоволення та захист місцевих інтересів, сфера яких окреслюється колом питань місцевого значення, згідно з яким визначається власна за своєю правовою природою ком­петенція місцевого самоврядування; 4) наявність особливого об'єкта місцевого самоврядування — питань місцевого значення; 5) її системні властивості, зокрема система самоврядної влади є такою, що самоор- ганізовується, тобто її органи формуються самостійно територіальною громадою зі своїх членів, крім того, територіальна громада здійснює свою владу і через організаційно-правові форми безпосередньої ло­кальної демократії; 6) самостійність місцевого самоврядування, що конституційно гарантується державою, є найважливішою характер­ною ознакою цього виду публічної влади та знаходить своє відобра­ження в «правовій, організаційній та матеріально-фінансовій самостій­ності» (ст. З Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), в організаційній відокремленості органів місцевого самоврядування в загальній системі управління суспільством, при цьому самостійність місцевого самоврядування не означає «суверенності» місцевого само­врядування, абсолютизація самостійності місцевого самоврядування не сприяє накопиченню демократичного потенціалу цього соціального інституту; 7) публічно-самоврядна влада обмежена владою права.

У контексті децентралізації публічної влади актуалізується фінан­сова самостійність місцевого самоврядування. Отже, важливе значен­ня має вирішення питання фінансової децентралізації. Звідси доціль­ним є конституційно закріпити, що для забезпечення децентралізації влади та здійснення своєї компетенції органами місцевого самовряду­вання гарантується фінансова самостійність у межах, визначених Конституцією і законами України.

Конституційне закріплення розширення компетенції публічно- самоврядної влади детермінує необхідність і конституційного рефор­мування системи органів місцевого самоврядування. Так, логічним є передбачити та конституційно закріпити створення виконавчих орга­нів обласних та районних рад.

З метою децентралізації державної влади практично необхідним та теоретично обґрунтованим є реформування організації виконавчої влади на рівні областей та районів. Для цього в Конституції України слід закріпити, що виконавча влада на регіональному рівні (області та району) здійснюється через надання повноважень органів виконавчої влади відповідним органам публічно-самоврядної влади на підставі договору; виконавча влада на місцевому рівні здійснюється через на­дання законом повноважень органів виконавчої влади відповідним органам місцевого самоврядування (зокрема, внести зміни до ст. ст. 118, 119 Конституції України).

Уявляється, що договірна форма надання повноважень органів ви­конавчої влади відповідним органам самоврядування на рівні областей та районів є більш прийнятною, ніж нормативна форма делегування повноважень. У сучасних умовах здійснення в Україні конституційної реформи, побудови демократичної, правової держави і формування інститутів громадянського суспільства юридична значущість публіч­ного договору в конституційно-правовому механізмі зростає передусім як спосіб диспозитивного (координаційного, реординаційного) регу­лювання суспільних відносин. На відміну від жорсткого імперативу, що не залишає можливості вибору варіантів поведінки, диспозитивна форма дає потенціал сторонам самостійно визначати напрями досяг­нення поставленої мети, встановлювати взаємні права та обов'язки на основі консенсусу. Безумовно, договірна свобода не є абсолютною, безмежною, навпаки, відбувається взаємне обмеження свободи дого­вірних сторін. Це — добровільне самообмеження договірної свободи через узяття на себе договірних зобов’язань.

Тому очевидно, що сфери договірних відносин у конституційному праві України мають розширюватися. Виділення і конституційне за­кріплення двох рівнів публічної влади — державної і публічно- самоврядної — припускають можливість виникнення стабільних, до­говірних відносин, зокрема, між органами державної влади та органами регіонального самоврядування. Якщо виконавча влада на місцевому рівні здійснюється через надання законом повноважень органів вико­навчої влади відповідним органам місцевого самоврядування, тобто здійснюється делегування в законодавчий (нормативний) спосіб, то для надання повноважень органів виконавчої влади відповідним орга­нам публічно-самоврядної влади на рівні областей та районів більш прийнятною є договірна форма, оскільки нормативна, по суті, має ди­рективний, наказовий характер, що суперечить принципу децентралі­зації публічної влади та самостійності місцевого самоврядування в системі публічної влади. Тому надання (делегування) повноважень на договірній основі, через укладення компетенційних договорів — це одна з перспективних форм спільної діяльності цих органів з метою ефективного управління територіями на принципах децентралізації державного управління і деконцентрації публічно-самоврядної влади. Однак у конституційному законодавстві відсутня дефініція публічного договору як угоди між суб'єктами конституційних відносин (консти­туційно-публічного договору). Крім того, на відміну від інших галузей національного права, нормативно не закріплено процедури такої до­говірної роботи (порядок укладання, виконання). Так, Кодекс адміні­стративного судочинства України містить поняття адміністративного договору як дво- або багатосторонньої угоди, змістом якої є права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією зі сторін угоди (ст. 3). Крім того, Цивільний кодекс України практично вперше легалізував як джерело права публічний договір (ст. 633 Цивільного кодексу України).

Таким чином, на доктринальному та нормативному рівнях необ­хідним є визначення правової природи і техніко-юридичних особли­востей публічних договорів у конституційній сфері. Адже потенціал публічного договору в конституційному праві України зростає. Формування і функціонування системи сучасного українського кон­ституціоналізму припускає розширення способів регулювання сус­пільних відносин у публічно-правовій сфері, зокрема, використовуючи для цього договірні основи як універсальний інструмент децентралізо­ваного управління, як форму взаємодії між центральними органами державної влади й органами публічно-самоврядної влади, а також як спосіб узгодження інтересів і цілеспрямованості спільних дій інших суб'єктів конституційних відносин.

Резюмуючи викладене, слід констатувати, що основними очікува­ними результатами конституційних перетворень на сучасному етапі конституційного процесу в Україні є трансформація публічної влади в напрямі її демократизації, формування та поступовий розвиток України як унітарної децентралізованої держави, розширення повноважень місцевого самоврядування, оптимізація системи органів місцевого са­моврядування, що в сучасних умовах для України є гарантіями збере­ження її територіальної цілісності, стабілізації соціально-політичної ситуації та водночас є конституційно-правовим підґрунтям подальшо­го розвитку України як демократичної правової держави.

Таким чином, логічним є висновок, що сучасний період конститу­ційних перетворень в Україні характеризується активізацією сприйнят­тя принципів європейського конституціоналізму та активним пошуком засобів та напрямів їх практичного втілення в політико-правові реалії для реалізації основної мети - формування України як демократичної, правової держави — повноправного члена європейської спільноти.