Спостереження за виборами

Роль інституту спостереження за виборами для забезпечення публічності та відкри­тості виборчого процесу, а отже, для забезпечення чесного і справедливого характеру виборів сьогодні загальновизнана.

Отже, спостереження за виборами - особлива функція публічного контролю за правомірністю (відповідністю до вимог закону) перебігу виборчого процесу, яка поля­гає у праві доступу суб'єктів, уповноважених на спостереження, до всіх дій і рішень, пов'язаних з виборчим процесом, та можливості їх оскарження. Слід підкреслити, що така врегульована у правовому відношенні функція є специфічною саме для виборчого процесу; інші види юридичних процесів не знають офіційного спостереження у настільки безпосередньо вираженому вигляді із його окремим суб'єктом та спеціальним правовим статусом останнього.

Визнаючи важливість інституту спостереження за виборами, деякі дослідники навіть підносять вимогу обов'язковості спостереження на рівень принципу виборчого права. Так, Л. Берлявський говорить про «принцип національного і міжнародного спостережен­ня за процедурою виборів» [62, с.63], А.

Підкреслимо, що в концепції «принципу контролю за перебігом організації та про­ведення виборів» (а не спостереження за виборами), запропонованій А. Зінов’євим та І. Поляшовою, вбачаємо певну підміну понять. У поняття «контролю» у цьому контексті дослідники включають, зокрема, «державний контроль», який «здійснюється Конституцій­ним Судом РФ, судами загальної юрисдикції, виборчими комісіями, органами внутрішніх справ» [266, с.114, 224]; на думку деяких науковців, лише «громадський контроль може здійснюватися, наприклад, через спостерігачів» [273, с.116]. Вважаємо уявлення про «державний контроль за виборами» певним перебільшенням ролі зазначених державних органів в організації та проведенні виборів. Погоджуючись із важливістю контрольних повноважень виборчих комісій і значенням судового контролю, підкреслимо, що остан­ній здійснюється під час виборів виключно з ініціативи суб’єктів виборчого процесу, які здійснюють функції спостереження, а отже, є похідним від спостереження. Не можна також не брати до уваги, що, відповідно до доктрини конституційного контролю, при­йнятої в Україні, Конституційний Суд здійснює конституційний контроль законодавства, а не організації і проведення виборів. Нарешті, відповідно до вітчизняної доктрини ви­борчого права та вітчизняного виборчого законодавства, контрольна діяльність органів внутрішніх справ, працівникам яких заборонено втручатися у виборчий процес, обмежена у цьому контексті функціями охорони (у тому числі громадського порядку) та відкрит­тям і здійсненням проваджень щодо вчинених виборчих правопорушень (насамперед злочинів); останнє лише опосередковано пов’язане з виборчим процесом, оскільки, як правило, відповідні провадження та притягнення до кримінальної чи адміністративної відповідальності відбуваються поза його процедурними та часовими межами.

Венеціанська комісія вказує на широке розуміння спостереження за виборами, яке «існувало завжди як елемент, властивий демократичним виборам. Усі демократичні ви­бори засновані на існуванні прав і свобод, які дозволяють політичним акторам [курсив наш. - Ю.К.] брати більш чи менш активну участь у майже всіх складових виборчого процесу, аналізувати та оскаржувати практично усі рішення, які складають цей процес» [210, с.263]. Зауважимо, що державний контроль за виборами цим формулюванням не передбачений.

Вітчизняне виборче законодавство забезпечує широкі можливості спостереження, надаючи відповідні права основним суб'єктам виборчого процесу - кандидатам та суб’єк­там їх номінації - як безпосередньо, так і через їх законних представників у виборчому процесі - представників у Центральній виборчій комісії, довірених осіб кандидатів, уповноважених осіб партій (на місцевих виборах - організацій партій), спеціально при­значених «партійних» спостерігачів^[692].

Однак, як зазначає Венеціанська комісія, «ця традиційна концепція виявилася недо­статньою при застосуванні до “нових” демократій... Багато з цих демократій народилися у попередніх авторитарних чи тоталітарних режимах, де вибори були добре відомі. Проте вони були інструментом не свободи, а посилення гніту та політичного панування». У цьому сенсі спостереження за виборами у вузькому розумінні (тобто громадське спосте­реження, яке здійснюється не від імені зацікавлених суб’єктів виборчого процесу, а від нейтральних інститутів громадянського суспільства), запропонованому Венеціанською комісією, дійсно адресоване «новим» демократіям, які відкинули недемократичні системи [210, с.263, 265].

Питання спостереження за виборами за останні десятиліття стало предметом значної уваги з боку основних міжнародних організацій через розробку різноманітних стандартів спостереження, закріплених актами «м'якого права». Як уже згадувалося, європейські стандарти демократичних виборів відносять спостереження до процесуальних гарантій дотримання основних засад виборчого права (див.

Вітчизняні дослідники вирізняють різні категорії спостерігачів за виборами, які відрізняються статусом, різними за природою суб'єктами їх номінації, дещо іншими завданнями у виборчому процесі. В основному за критерій класифікації приймається природа суб'єкта, який подав кандидатуру спостерігача; інші характеристики вважаються наслідком основного критерію. Коментатори Закону «Про вибори народних депутатів України» 2001 р. розрізняли три різні групи спостерігачів за суб'єктом, якого представляє спостерігач, - від партій (блоків), списки кандидатів яких балотуються за пропорційною складовою; від кандидатів в одномандатних округах; від іноземних держав та міжнародних організацій [404, с.255]. Законом в редакції 2005 р. три групи спостерігачів вирізнялися не лише за суб'єктом - від партій (блоків) - суб'єктів виборчого процесу; від громадських організацій; від іноземних держав та міжнародних організацій, - але й за статусом [405, с.460; 557, с.451]. Коментатори Закону 2011 р. вирізняють п'ять категорій спостерігачів: від партій, списки кандидатів від яких зареєстровані за пропорційною складовою вибор­чої системи; від кандидатів, зареєстрованих в одномандатних округах; від громадських організацій; від іноземних держав; від міжнародних організацій [255, с.431]. Зауважимо, що останній, найбільш деталізований підхід стимулює подальший поглиблений поділ останньої категорії на дві групи - спостерігачів від міжнародних міжурядових організацій та від міжнародних неурядових організацій^[694]; правова природа таких суб'єктів номінації істотно відрізняється.

Неважко побачити, що такі класифікації груп (категорій) спостерігачів істотно залежать від виборчої системи, яка застосовується на відповідних виборах (2002 р. - «змішана» виборча система, 2006 р. - пропорційна система закритих списків; 2012 р. - повернення до «змішаної» системи) і яка впливає на перерозподіл повноваження номінувати спостерігачів між суб'єктами пасивного і номінаційного виборчого права. Водночас такі класифікації не надають достатньої уваги статусу (обсягу прав і повноважень) відповідної категорії спостерігачів.

Що стосується спостерігачів від громадських організацій, то за Законом «Про вибори народних депутатів України» у редакції 2005 р. їх статус істотно відрізнявся від статусу «партійних» спостерігачів: на відміну від першої категорії, спостерігачі від громадських організацій не вважалися суб'єктами виборчого процесу (стаття 12, частина тринадцята статті 76 Закону [765]) і, зокрема, не мали права на оскарження у повному обсязі. Комен­туючи відповідні положення статті 74 Закону «Про вибори народних депутатів України» в редакції 2005 р., ми зазначали: «Офіційний спостерігач від громадської організації... не є суб'єктом виборчого процесу як спостерігач., однак є виборцем і має усі права виборця як суб'єкта виборчого процесу» [557, с.451]. Зокрема, як ми зазначали, можли­вість оскарження спостерігачем від громадської організації рішення виборчої комісії про позбавлення такого спостерігача права бути присутнім на засіданні комісії, передбачена частиною чотирнадцятою статті 76 зазначеного Закону [765], у таких умовах «належить не офіційному спостерігачу від громадської організації, який не є суб'єктом виборчого процесу і тому не є суб'єктом звернення зі скаргою., а виборцю, чиє право на спостере­ження. порушене оскаржуваним рішенням» [557, с.468]. Сьогодні, коли спостерігачам від громадських організацій надано статус суб'єкта виборчого процесу (див. пункт 5 статті 12 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], пункт 5 статті 12 Закону «Про вибори Президента України» [739], пункт 6 частини першої статті 12 Закону «Про місцеві вибори» [808]), ці деталі мають лише історичний інтерес. Тим не менше, цілі діяльності спостерігачів цих двох категорій і, відповідно, їх функції дещо відрізняються.

У підсумку досить тривалої еволюції у вітчизняному виборчому праві сформувалися три категорії офіційних спостерігачів^[695]: спостерігачі від кандидатів та партій - суб'єктів виборчого процесу («партійні» спостерігачі), офіційні спостерігачі від громадських орга­нізацій («незалежні» або «громадські» спостерігачі) та офіційні спостерігачі від інозем­них держав та міжнародних організацій («міжнародні» спостерігачі)^[696]. Така тричленна класифікація визнана науковцями [512, с.431] та узгоджується з підходом Венеціанської комісії [363, с.172].

Статус спостерігачів, які належать до цих трьох категорій, а також характер і цілі їх діяльності дещо відрізняються. Зауважимо також, що часом перші дві категорії спосте­рігачів об'єднуються у єдину категорію «внутрішніх» («національних») спостерігачів на противагу «міжнародним»; таке об'єднання набуло особливої актуальності після надання однакового в основному правового статусу «партійним» і «громадським» спостерігачам^[697].

«Партійні» спостерігачі номінуються зацікавленими суб'єктами виборчого процесу - кандидатами та партіями (місцевими організаціями партій) - суб'єктами їх висування. Їх повноваження не вичерпуються лише правом присутності на засіданнях виборчої комісії чи у приміщенні для голосування на виборчій дільниці при проведенні голосування вибор­ців; будучи повноправними суб'єктами виборчого процесу, незалежними від суб'єкта їх номінації, вони уповноважені вести спостереження за усім перебігом виборчого процесу протягом усього часу їх повноважень (тобто з моменту їх реєстрації), документально фіксувати виявлені порушення й оскаржувати їх від свого імені до відповідної виборчої комісії чи до суду.

Як зазначає Венеціанська комісія, «“внутрішні партійні спостерігачі''... можуть, звичайно, робити свій внесок до справи спостереження за виборами, проте їх втручання може бути проблемним через їх зацікавленість» [210, с.266]. Слід зазначити, що «партій­ний» характер цієї категорії спостерігачів залишає певний відбиток на їх повноваженнях. Так, при встановленні наявності права присутності офіційного спостерігача на засіданні виборчої комісії береться до уваги факт присутності на такому засіданні іншого представ­ника (кандидата, довіреної чи уповноваженої особи^[698]) від того ж суб'єкта (див. пункт 3 частини третьої статті 34 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]). Ана­логічне обмеження встановлене щодо отримання копій підсумкового протоколу вибор­чої комісії - «з розрахунку не більш як по одній копії протоколу. для кожної партії., кандидата у депутати» (див. частину десяту статті 91 зазначеного Закону [734]). Тим не менше їх функція - публічний контроль дотримання законності у виборах та можливість з власної ініціативи оскаржувати виявлені порушення (незалежно від того, чи вони по­рушують права і законні інтереси спостерігача чи суб'єкта його номінації) - засвідчує їх самостійний статус, незалежний від суб'єкта номінації^[699]. Ця функція настільки важ­лива і настільки незалежна від інтересів конкретного кандидата чи партії, що офіційні спостерігачі обґрунтовано вважаються самостійними суб’єктами виборчого процесу, наділеними власною (незалежною від суб'єкта їх номінації) виборчо-процесуальною правосуб'єктністю. Так, зокрема, скарги чи позовні заяви щодо порушень, виявлених ними під час виборчого процесу, подаються не від імені суб'єкта його номінації (як це має місце у випадку довіреної особи кандидата чи уповноваженої особи політичної партії), а від імені офіційного спостерігача^[700].

Зазначимо, що «партійність» (тобто потенційна небезсторонність) таких окремо взятих спостерігачів певною мірою компенсується (як це має місце і при «партійному» формуванні виборчих комісій; див. підрозділ 9.5.3) правом вільного спостереження від усіх конкурентних суб'єктів виборчого процесу, а особливо від опозиційних (до чинної влади) кандидатів та/або партій, рівністю статусу усіх спостерігачів незалежно від суб'єк­та їх номінації, ускладненим характером прийняття рішення про усунення спостерігача із засідання комісії^[701] (двома третинами голосів від складу комісії; див. частину п'яту статті 34 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частину одинадцяту статті 28 Закону «Про вибори Президента України» [739], частину десяту статті 27 Закону «Про місцеві вибори» [808]). Хоча, на думку Венеціанської комісії, сьогодні «“партійні” спостерігачі повинні сприйматися лише як виняток» [210, с.266], вважаємо, що в умовах вітчизняної виборчої практики вони своїх функцій далеко не вичерпали.

Найбільш повно повноваження «партійних» офіційних спостерігачів щодо оскар­ження виборчих правопорушень було визначено Законом «Про вибори народних депута­тів України» у редакції 2005 р. (див. пункт 3 частини першої статті 103, частину першу статті 112, частину першу статті 116 Закону [765]). Стосовно виборів Президента України Н. Миронов свого часу стверджував, що під час виборів 2004 р. «спостерігачі позбавлені права оскаржити порушення виборчого законодавства, виявлені під час здійснення спо­стереження» [533, с.46]. Таке твердження базувалося на відсутності згадки про офіційних спостерігачів у статті 91 Закону «Про вибори Президента України» в редакції 2004 р. [767]; проте воно не цілком відповідало дійсності. Відповідно до статті 12 зазначеного Закону спостерігачі мали статус суб'єктів виборчого процесу, а за статтею 104 цього Закону кожен суб'єкт виборчого процесу мав право оскаржувати рішення, дії та бездіяльність виборчих комісій чи окремих членів цих комісій. Слід, проте, зазначити, що встановлений Законом «Про вибори народних депутатів України» 2011 р. обсяг повноважень офіційних спостерігачів став менш чітким порівняно з тим, як його визначали попередні редакції закону (і ці проблеми збереглися у чинній редакції Закону). Так, пункти 5, 6 частини дев'ятої статті 78 зазначеного Закону надають право спостерігачам «звертатися» до виборчої комісії чи до суду щодо усунення порушень Закону, а також подавати складені акти до комісії чи до суду. Щоправда, частина перша статті 108 відносить до потенційних суб'єктів звернення зі скаргою офіційного спостерігача (проте без уточнення, від якого суб'єкта; можна вважати, що й міжнародного спостерігача) [734]. Аналогічна неточність міститься у частині першій статті 94 Закону «Про місцеві вибори» [808]. Закон «Про вибори Президента України» у цьому відношенні дещо більш точний у формулюваннях. Так, у частині першій статті 91 до категорії потенційних суб'єктів звернення зі скаргою віднесений «офіційний спостерігач - суб'єкт виборчого процесу», що виключає надання такого права міжнародним спостерігачам [739].

З іншого боку, офіційні спостерігачі стають особливо захищеними суб’єктами: стаття 92 Закону «Про вибори Президента України» взагалі не передбачає оскарження дій спостерігачів до виборчих комісій (відповідно до статті 99 цього Закону, їх дії мо­жуть бути оскаржені в судовому порядку) [739]. Відповідно до інших виборчих законів, можна оскаржувати лише ті дії спостерігачів, які вчинені під час голосування, і тільки до дільничної виборчої комісії (частина шоста статті 111, пункт 4 частини другої статті 108 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]; пункт 4 частини другої статті 94, частина шоста статті 97 Закону «Про місцеві вибори» [808]).

Усі ці відмінності у регулюванні, логічного обґрунтування яких просто не існує^[702], провокують непорозуміння при практичному користуванні виборчим законодавством і вимагають невідкладної уніфікації.

Офіційні спостерігачі від громадських організацій - загальновизнаний інститут виборчого права, який у вітчизняному праві пройшов складний шлях становлення. Зако­нодавче регулювання і практика позапартійного спостереження поширені у багатьох кра­їнах - «молодих демократіях». Як зазначено у преамбулі Декларації загальних принципів непартійного спостереження за виборами громадськими організаціями, проголошеної в ООН та схваленої Венеціанською комісією 2012 р. (далі - Декларація принципів непар­тійного спостереження), така практика охоплює понад 90 країн на п’яти континентах [186, с.83]. Наявність інституту громадських спостерігачів вважається одним із критеріїв вільних і чесних виборів (пункт 4.7 Декларації про критерії вільних і чесних виборів [1313]). Декларація про принципи міжнародного спостереження за виборами, підготована підрозділом з виборчої допомоги Департаменту ООН з політичних питань і схвалена Венеціанською комісією, розглядає спостереження виборів та усіх пов’язаних з ними про­цедур неурядовими організаціями як реалізацію фундаментальних міжнародно визнаних прав громадян держави «на об’єднання і на участь в управлінні публічними справами у своїй країні» [1312]. Преамбула Декларації принципів непартійного спостереження також зазначає, що «непартійне спостереження виборів громадськими організаціями є частиною участі у публічних справах, яка включає всі аспекти державного управління» [186, с.82].

Непартійне (громадське) спостереження, на відміну від «партійного» (здійснюваного з ініціативи кандидатів і партій - суб’єктів виборчого процесу), за своїм задумом є не лише незалежним від влади, але й безстороннім щодо всіх політичних партій чи кандидатів і «проводиться в інтересах народу країни». У зв’язку з цим Декларація принципів непар­тійного спостереження особливо наголошує: «Організації, що здійснюють непартійне спостереження за виборами, повинні бути прозорими щодо їх фінансування і не повин­ні приймати фінансування з будь-кого джерела чи на будь-яких умовах, що створюють конфлікт інтересів, який буде перешкоджати організації проводити спостереження без дискримінації, неупереджено, точно і своєчасно» [186, с.85]. Лише за дотримання цих вимог громадський спостерігач зможе чесно, без тиску, відповідно до власної совісті здійснювати свої повноваження. У таких умовах непартійне спостереження «щораз більше сприймається у всьому світі як стандартна практика підтримки і захисту чесних виборів» (Кодекс поведінки непартійних громадських спостерігачів за виборами [186, с.91]).

Описана вище система спостереження остаточно склалася у вітчизняному виборчо­му праві лише в останні роки. Тому доцільно прослідкувати цей процес протягом усього часу проведення виборів після здобуття незалежності Україною.

Перший у незалежній Україні Закон «Про вибори народних депутатів України» 1993 р. зазначав: «На засіданнях виборчих комісій, при реєстрації кандидатів, під час голосування, при підрахунку голосів на виборчій дільниці, визначенні результатів виборів по округу і підбитті загальних підсумків виборів мають право бути присутніми довірені особи кандидатів у депутати або уповноважені ними на те особи, по одному представнику від партій, їх виборчих блоків, які беруть участь у виборчій кампанії, трудових колективів, які висунули кандидатів у депутати, від позапартійних комітетів виборців, створених для контролю за ходом виборчої кампанії, а також офіційні спостерігачі від інших держав і міжнародних організацій» (частина третя статті 6 зазначеного Закону [728]). У згаданих тут «особах, уповноважених довіреними особами кандидатів», а також «представниками від партій, їх виборчих блоків» та «трудових колективів, які висунули кандидатів» неважко побачити прообраз майбутніх «партійних» спостерігачів, тоді як «представники від позапартійних комітетів виборців, створених для контролю за ходом виборчої кампанії»^[703] - прообраз майбутніх «громадських» спостерігачів. Як бачимо, обсяг їх повноважень був обмежений правом присутності на засіданнях комісії та при проведенні голосування.

Вперше «спостерігачі від кандидатів» та «від громадських організацій України» були згадані у статті 30 Закону України «Про вибори народних депутатів України» 1997 р. [729] (без будь-якого визначення обсягу їх повноважень та порядку діяльності) поряд із міжна­родними спостерігачами. Незважаючи на передбачену цим Законом «змішану» виборчу систему, в умовах якої виборчі списки кандидатів висувалися політичними партіями та їх блоками, спостерігачів від партій чи блоків зазначений Закон не згадував. Зауважимо також, що офіційні спостерігачі від громадських організацій поряд із міжнародними спо­стерігачами (однак без згадки про спостерігачів від кандидатів чи місцевих організацій партій) передбачалися також статтею 21 Закону про місцеві вибори 1998 р. [726]; проте слід мати на увазі, що за цим Законом громадські організації могли бути суб'єктами висування кандидатів на місцевих виборах (стаття 7 зазначеного Закону), тому у деяких випадках таких спостерігачів можна було кваліфікувати як «партійних».

Для обох категорій «внутрішніх» спостерігачів, передбачених статтею 30 зазначеного вище Закону 1997 р., їх статус мав бути визначений окремим положенням, затвердженим Верховною Радою України. Відповідна постанова була прийнята Верховною Радою України 13.01.1998 р. [788]. Цікаво, що буквально наступного дня аналогічну постанову прийняла Центральна виборча комісія [816] в межах повноважень, встановлених Законом України «Про Центральну виборчу комісію» 1997 р. [867]. Встановлений обома актами^[704] статус офіційних спостерігачів передбачав, по суті, лише можливості моніторингу виборів, без права оскарження.

Закон «Про вибори Президента України» 1999 р. істотно змінив ситуацію. Стаття 38 цього Закону запровадила категорії «офіційних спостерігачів від кандидатів у Президен­ти України, від партій (блоків), зборів виборців - суб'єктів виборчого процесу» (тобто виключно «партійних» внутрішніх спостерігачів, номінованих кандидатами або суб'єк-

тами висування кандидатів) та «від іноземних держав і міжнародних організацій» [737]; спостерігачі від громадських організацій у Законі більше не згадувалися, що можна кваліфікувати як певний крок назад у регулюванні спостереження на виборах. Статус спостерігачів, як і раніше, регулювався положенням, затвердженим постановою ЦВК; на його підставі внутрішні спостерігачі вперше отримали «зародкові» повноваження щодо оскарження порушень виборчого законодавства: право документально фіксувати виявлені ними порушення та подавати відповідні акти до виборчих комісій, а також звертатися до комісій «із заявою про усунення порушень» (пункт 6 Глави ІІ Розділу І Положення про порядок реєстрації та статус офіційних спостерігачів на виборах Президента України [824]).

Закон «Про вибори народних депутатів України» 2001 р. [730] заклав основи іншого підходу до регулювання статусу офіційних спостерігачів. Вперше на законодавчому рівні було встановлено статус суб'єктів виборчого процесу, і серед них - «офіційні спостерігачі від партій (блоків) - суб'єктів виборчого процесу, від іноземних держав і міжнародних організацій» (пункт 6 статті 11 зазначеного Закону); трьома окремими статтями 59-61 За­кону був урегульований статус цих двох категорій спостерігачів, порядок їх призначення та спосіб діяльності^[705]. Проте громадських спостерігачів цей Закон не передбачав. Таку ж позицію зайняв законодавець у 2004 р., коли було оновлено усі три виборчі закони (див. пункт 5 статті 12, статтю 61 Закону «Про вибори народних депутатів України» 2004 р. [731], пункт 5 статті 12, статтю 68 Закону «Про вибори Президента України в редакції

2004 р. [767], пункт 6 статті 12, статтю 60 Закону про місцеві вибори 2004 р. [721]).

У зв'язку з такою позицією законодавця на початку 2000-х років виникла дискусія щодо громадського спостереження; особливої актуальності вона досягла після виборів Президента України 2004 р. [918, с.27]. De facto громадське спостереження існувало, однак представники громадських організацій не могли здійснювати спостереження офіційно, внаслідок чого або були змушені виступати як «партійні» спостерігачі, або «мімікру­вати» під представників засобів масової інформації. У відповідь на вимоги легалізації громадського спостереження Закон «Про вибори народних депутатів України» у редакції

2005 р.^[706] вперше передбачив інститут спостерігачів від громадських організацій із досить широкими можливостями спостереження (див. статтю 76 зазначеного Закону [765]), проте відмовляв їм у статусі суб'єкта виборчого процесу (див. також [557, с.50, 467]). Останнє фактично означало неможливість оскарження громадськими спостерігачами виявлених порушень виборчого законодавства, що, по суті, урівнювало їх у правах і можливостях спостереження з міжнародними спостерігачами щодо моніторингу виборчого процесу. Положення про надання громадським спостерігачам статусу суб'єкта виборчого процесу на тому ж рівні, що й «партійним» спостерігачам (що передбачало і наявність права на оскарження виявлених порушень виборчого законодавства), було вперше запропоновано проектом Виборчого кодексу України 2010 р. (див. пункт 5 частини першої статті 24, статті 218, 265 проекту [875]).

Закон «Про вибори народних депутатів України» 2011 р. на законодавчому рівні наділив громадських спостерігачів повним обсягом прав і можливостей спостереження, надавши їм статус суб'єктів виборчого процесу (див. пункт 5 статті 12 [733]); інші ви­борчі закони надали громадським спостерігачам цей статус уже після Революції Гідності у 2014 р (див. пункт 5 статті 12 Закону «Про вибори Президента України» [739], пункт 6 частини першої статті 12 Закону «Про місцеві вибори» [808]). У цьому контексті доцільно звернути увагу, що зазначена вище Декларація принципів непартійного спостереження кваліфікує громадських спостерігачів як «спеціалізованих захисників прав людини, які зосереджені на громадянських та політичних правах, що є основними для проведення справжніх виборів» [186, с.82], тим самим прирівнюючи громадське спостереження за виборами до правозахисної діяльності. Можна стверджувати, що вітчизняне виборче законодавство лише тепер відповідає у цьому сенсі міжнародним стандартам у сфері спостереження за виборами.

Міжнародне спостереження за виборами є важливою складовою закріплення демо­кратичних стандартів виборів, насамперед у новонароджених демократіях [210, с.264]. Україна запровадила практику запрошення міжнародних спостерігачів, починаючи з Всеукраїнсього референдуму та перших виборів Президента України 1 грудня 1991 р., хоча Закон «Про вибори Президента УРСР» 1991 р. про міжнародне спостереження не згадував. Сьогодні запрошення міжнародних спостерігачів на усі вибори в Україні стало загальною практикою. Це відповідає зобов’язанням України, зокрема, перед ОБСЄ та Радою Європи.

Як уже зазначалося, першу згадку про міжнародних спостерігачів містив Закон «Про вибори народних депутатів України» 1993 р. Проте законодавче регулювання статусу та обсягу повноважень міжнародних спостерігачів вперше було здійснено Законом 2001 р. [730] на підставі пропозицій автора^[707].

Метою міжнародного спостереження за виборами є передусім оцінка того, наскіль­ки проведення виборів відповідає міжнародним виборчим стандартам. Присутність міжнародних спостерігачів не лише дозволяє підтвердити чи заперечити дотримання таких стандартів, а й сприяє визнанню (або не визнанню) результатів виборів суспільно легітимними, а також впливає на міжнародно-правове визнання влади, сформованої у підсумку виборів, як законної і демократичної. Однак, як підкреслюють фахівці БДІПЛ, «сама лише присутність міжнародних спостерігачів... не повинна розглядатися як така, що підвищує легітимність чи довіру до виборчого процесу. Взагалі кажучи, саме від незалежної і безсторонньої оцінки, зробленої міжнародними спостерігачами, найбільше можуть виграти виборчі процеси» [1324, р.13]. Детальне визначення сутності і цілей міжнародного спостереження за виборами містить преамбула Декларації принципів міжнародного спостереження: «Міжнародне спостереження за виборами - це система­тичне, всебічне і точне збирання інформації про законодавство, процеси та інституції, пов’язані з проведенням виборів, та інші фактори, що стосуються загального виборчого середовища; безсторонній та професійний аналіз такої інформації; та розробка висновків щодо характеру виборчого процесу, заснованих на найвищих стандартах точності інфор­мації та безсторонності аналізу. Міжнародні спостерігачі за виборами повинні, наскільки можливо, надавати рекомендації щодо поліпшення цілісності та ефективності виборчого процесу та процесів, пов’язаних з ним, водночас не втручаючись у них і не перешкоджа­ючи цим процесам» (пункт 4 Декларації [1312]). Декларація підкреслює: «Міжнародне спостереження за виборами повинно проводитися з повагою до суверенітету держави, яка проводить вибори, і з повагою до прав людини, які має народ цієї країни. Міжнародні місії спостереження за виборами повинні поважати закони країни перебування, її органи влади, у тому числі органи адміністрування виборів, і діяти у спосіб, сумісний з повагою і підтримкою прав людини та основоположних свобод» (пункт 9 Декларації [1312]).

Як зауважує Н. Вулчанов, «загальна ціль міжнародного спостереження за виборами - підтримати розвиток демократичних інститутів через надання рекомендацій для можли­вого поліпшення виборчого процесу у відповідності з міжнародними стандартами» [1461, р.4]. Оцінка спостережуваного виборчого процесу далеко не завжди є позитивною; так, наприклад, Заключний звіт Місії ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами Президента України 2004 року визнав, що «вибори 31 жовтня (перший тур) та 21 листопада (другий тур) не відповідали цілій низці зобов’язань у рамках ОБСЄ, стандартів Ради Європи та інших міжнародних стандартів щодо демократичних виборів» [249, с.3]. Водночас позачер­гові вибори Президента України 2014 р., незважаючи на об’єктивні труднощі організації, оцінені як демократичні [622]. В цілому позитивна оцінка позачергових виборів народних депутатів України 2014 р. супроводжувалася низкою істотних критичних зауважень [621].

Практика міжнародного спостереження за перебігом виборчих процесів у різних країнах набула поширення під час так званої «третьої хвилі демократизації» в останній чверті ХХ ст., коли відбулися послідовні падіння диктаторських режимів і перехід до демократичних форм організації влади у низці держав Латинської Америки^[708], Південної Європи, Південно-Східної Азії та Африки, а згодом (після падіння комуністичних режи­мів) - також у державах Центральної та Східної Європи і в пострадянських державах. За зауваженням Венеціанської комісії, «міжнародні спостерігачі відіграють винятково важливу роль у тих державах, де ще не склалися традиції безсторонньої перевірки за­конності виборів» [363, с.172].

Особливо систематичну діяльність щодо міжнародного спостереження за виборами в Європі проводить ОБСЄ через спеціально створену установу - Бюро демократичних інститутів та прав людини (БДІПЛ), яке є головною установою ОБСЄ, уповноваженою надавати допомогу державам-учасницям у забезпеченні поваги до прав та основополож­них свобод людини й дотримуватися верховенства права, сприяти дотриманню засад демократії та розбудовувати, зміцнювати і захищати демократичні інститути. БДІПЛ є основним агентством у Європі в галузі спостереження за виборами^[709]; при цьому воно координує свою діяльність з іншими міжнародними організаціями (насамперед з Радою Європи), створюючи спільні міжнародні місії зі спостереження за виборами. Вважається, що мандат БДІПЛ на спостереження за виборами міститься у Копенгагенському документі НБСЄ 1990 р., зокрема, пункті 8, який проголошує, що «держави-учасниці вважають, що присутність спостерігачів, як іноземних, так і національних, може підвищити авторитет­ність виборчого процесу для держав, в яких проводяться вибори. Тому вони запрошують спостерігачів від будь-яких інших держав - учасниць НБСЄ та будь-яких відповідних приватних установ та організацій, які цього забажають, спостерігати за перебігом їх національних виборів в обсязі, що дозволяється законом» [1316].

Важливим досягненням БДІПЛ/ОБСЄ є розробка методології міжнародного спосте­реження за виборами, викладеної у посібниках зі спостереження (див., зокрема, [1323; 1324]). Ця методологія^[710] узагальнює теоретичні надбання та практичний досвід спосте­реження за понад 230 виборами у різних державах - членах ОБСЄ за період з 1996 до 2013 років [1324, р.8]. Слід, проте, звернути увагу, що російські дослідники негативно оцінюють таку методологію, вважаючи її неадекватною і політично заангажованою^[711] [98, с.11, 80]; більше того, дослідники стверджують про відсутність єдиного порядку та уні­версальної методології спостереження, що, як вони вважають, породжує невизначеність в істинних цілях і завданнях місій спостереження. З думкою про відсутність загально­визнаної методології спостереження можна погодитися, пам’ятаючи цілком протилежні оцінки характеру деяких виборів в Україні з боку місій спостереження ОБСЄ/БДІПЛ та СНД, які були засновані на істотно різних критеріях. Однак закиди у політичній за- ангажованості спостерігачів з БДІПЛ з боку російських авторів (див., наприклад, [139, с.155]) мимоволі доводиться пов'язувати з невисокою оцінкою демократичності виборів у Росії з боку найбільш авторитетної європейської організації зі спостереження за вибо­рами (див., наприклад, [98, с.70-71]). Існування різних методологій спостереження, яким можна довіряти, визнає і Декларація принципів міжнародного спостереження, у зв'язку з чим ставить питання про їх гармонізацію (пункт 19 Декларації [1312]); проте бажана гармонізація методологій спостереження має базуватися на загальновизнаних принципах виборчого права і особливо на засадах безсторонності і строгої політичної нейтральності спостерігачів (див. Кодекс поведінки міжнародних спостерігачів за виборами [1312]).

Вітчизняне виборче законодавство не надає статусу суб'єктів виборчого процесу міжнародним спостерігачам; це відповідає загальноприйнятому розумінню обмеженого спостереження за виборами (моніторингу), здійснюваного міжнародними спостерігачами, на відміну від «внутрішнього» спостереження, яке є формою публічного контролю (див. [210, с.266-267]). Мотивація національного законодавця у цьому випадку цілком природна: міжнародні спостерігачі не є громадянами України (див. частину третю статті 79 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частину третю статті 67 Закону «Про місцеві вибори» [808]) і саме з цих підстав позбавлені правосуб'єктності у національ­ному виборчому процесі. Хоча міжнародним спостерігачам надані широкі можливості здійснювати спостереження за перебігом виборчого процесу, їм заборонене втручання у виборчий процес у будь-якій формі (див. частину шосту статті 79 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частину дев'яту статті 70 Закону «Про вибори Пре­зидента України» [739], частину десяту статті 67 Закону «Про місцеві вибори» [808]).

Умовою здійснення спостереження міжнародним спостерігачем є визнання його статусу державою, яка проводить вибори. У вітчизняному виборчому праві ведеться дис­кусія щодо того, як слід кваліфікувати процедуру визнання міжнародного спостерігача. Законодавство використовує два терміни: Закон «Про вибори народних депутатів Укра­їни» (як і інші виборчі закони) традиційно використовує термін «реєстрація офіційних спостерігачів від іноземних держав та міжнародних організацій» (див. частину першу статті 79 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частину першу статті 70 Закону «Про вибори Президента України» [739], частину першу статті 67 Закону «Про місцеві вибори» [808]); водночас пункт 10 статті 17 Закону «Про Центральну виборчу комісію» відносить до повноважень Комісії «акредитацію офіційних спостерігачів від іноземних держав та міжнародних організацій» [868].

Така розбіжність термінології, яка існує протягом тривалого часу, викликає певні непорозуміння. Як зазначають науковці, «термін “реєстрація” недостатньо адекватно відображає специфіку статусу як спостерігачів від іноземних держав, міжнародних організацій, так і ЦВК» [404, с.260]. Дійсно, реєстрація «внутрішніх» спостерігачів передбачає перевірку^[712] відповідною виборчою комісією дотримання вимог закону як щодо повноважності суб'єкта номінації пропонувати кандидатуру спостерігача, так і щодо наявності права у відповідної особи бути спостерігачем та відповідно згоди бути номінованим відповідним суб'єктом (див. частину сьому статті 78 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частину сьому статті 69 Закону «Про вибори Прези­дента України» [739], частину сьому статті 66 Закону «Про місцеві вибори» [808]). Вод­ночас стосовно міжнародних спостерігачів важко уявити собі предмет перевірки з боку Центральної виборчої комісії, беручи до уваги, що скерування міжнародних спостерігачів здійснюється на запрошення держави, що проводить вибори. Тому слід визнати термін «акредитація» більш адекватним у цій ситуації^[713].

Інститут спостереження відомий і російському виборчому праву, хоча з істотними відмінностями порівняно з вітчизняним. У першу чергу слід зазначити, що саму природу спостереження за виборами у російській правовій доктрині часто розуміють у більш ши­рокому значенні. Так, стверджується: «Насамперед, спостерігати за виборами зобов'язані члени виборчих комісій усіх рівнів... За виборами спостерігають також представники по­літичних партій та суспільно-політичних організацій. За виборами завжди спостерігають представники засобів масової інформації» [931, с.14-15]. Що стосується спостереження у вузькому сенсі, російське виборче право знає усі три категорії спостерігачів - «партійних» (тобто від кандидатів та виборчих об'єднань), громадських та іноземних (міжнародних). Проте статус усіх трьох категорій спостерігачів істотно відрізняється від описаного вище статусу аналогічних спостерігачів у вітчизняному виборчому праві і розходиться з між­народними стандартами у сфері спостереження.

По-перше, загальне поняття «спостерігач» (у сенсі «внутрішнього спостерігача») визначається пунктом 42 статті 2 Федерального закону «Про основні гарантії.» як «громадянин., уповноважений здійснювати спостереження за проведенням голосуван­ня, підрахунком голосів та іншою діяльністю комісії в період проведення голосування, встановлення його підсумків, визначення результатів виборів» [582]. Таким чином, обсяг предмета спостереження істотно звужений виключно до дня голосування і процедур встановлення підсумків виборів. Дійсно, частина третя статті 30 зазначеного Закону чітко визначає, що присутність спостерігачів можлива виключно «з моменту початку роботи дільничної комісії в день голосування, а також у дні дострокового голосування» (аналогічні положення містять частина п'ята статті 30 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи.» [575] та частина п'ята статті 23 Федерального закону «Про вибори Президента РФ» [577]). Як зазначає І. Видрін, «функції спостерігача реалізують­ся головним чином в день голосування на виборчій дільниці» [145, с.58]. І. Захаров та А. Кокотов підкреслюють, що «спостерігачі вправі бути присутніми на виборчих діль­ницях з моменту початку роботи дільничної комісії в день голосування і до отримання повідомлення про прийняття виборчою комісією вищого рівня протоколу про підсумки голосування», а також «в окружній виборчій комісії при встановленні результатів виборів, складанні протоколів про результати виборів, а також при повторному підрахунку голосів виборців» [274, с.105, 106].

Таке звуження можливостей спостереження не відповідає міжнародним стандар­там. Кодекс належної практики у виборчих справах підкреслює: «Спостереження самим днем виборів не обмежується, а повинно мати змогу встановити, чи не мали місце якісь порушення на попередніх етапах» [363, с.172]. Важливість спостереження за процесом підготовки голосування та іншими виборчими процедурами підготовчого періоду під­креслюють і інші міжнародні документи (див., наприклад, пункт 17 Декларації загальних принципів непартійного спостереження за виборами [186, с.87-88]). При цьому слід взяти до уваги, що, відповідно до частини третьої статті 43 Федерального закону «Про основні гарантії.», довірені особи не мають повноважень спостерігача [582].

Певною мірою обмеженість можливостей спостереження за законодавством Росій­ської Федерації компенсується інститутом «членів виборчих комісій із дорадчим голосом», які призначаються кандидатами чи виборчими об'єднаннями з дня реєстрації кандидата чи відповідно списку кандидатів (частина двадцята статті 29 Федерального закону «Про основні гарантії...» [582]). Цей інститут забезпечує можливість активного контролю за діяльністю виборчих комісій з боку кандидатів та виборчих об'єднань (по суті, полі­тичних партій). Російські дослідники визнають подібність інститутів спостерігачів та членів виборчих комісій з правом дорадчого голосу, повноваження яких «близькі, хоча й не ідентичні» [552, с.17]. Член виборчої комісії з дорадчим голосом має широкі повнова­ження щодо роботи в комісії (окрім участі у прийнятті рішень, права видавати виборчий бюлетень, підраховувати голоси виборців). Зокрема, як і член виборчої комісії з правом вирішального голосу, член виборчої комісії з правом дорадчого голосу «вправі оскаржи­ти дію (бездіяльність) комісії до виборчої комісії вищого рівня або до суду» (пункт «е» частини двадцять третьої статті 29 Федерального закону «Про основні гарантії.» [582]); проте слід зазначити, що на відміну від спостерігача, член комісії з правом дорадчого го­лосу не уповноважений оскаржувати рішення комісії чи інші виявлені порушення закону.

Ще складніша ситуація із інститутом громадського спостереження у російському виборчому праві. Частина четверта статті 30 Федерального закону РФ «Про основні га­рантії.», по суті, передбачає лише «партійних» спостерігачів. Щоправда, тут міститься застереження: «Законом може бути передбачена можливість призначення спостерігачів іншими громадськими об'єднаннями» [582]; проте інші федеральні закони - «Про вибори депутатів Державної Думи.» [575] та «Про вибори Президента РФ» [577] - такого не передбачають.

Цікаво, що у більш ранніх роботах російських дослідників громадське спосте­реження розглядалося як реальність. Так, на існування спостерігачів, уповноважених громадськими об'єднаннями, вказував В. Пилін [906, с.306]. В. Римський підкреслював важливість «об'єктивного і непартійного спостереження за виборами», оскільки «спо­стерігачі від політичних партій. представляють інтереси висунутих ними кандидатів» [931, с.15]. Дослідник стверджував, що «у відповідності з нормами міжнародного права і російського законодавства спостереження за виборами здійснюють також незалежні громадські організації. Робота незалежних спостерігачів. проводиться на підтримку цінностей демократії і процедури демократичного виборчого процесу, незалежно від того, хто виявиться переможцем, а хто переможеним» [931, с.15-16]. Однак ці важливі функції громадських спостерігачів не підкріплені чинним федеральним законодавством РФ. За свідченням російських джерел, ще на виборах до Державної Думи 2003 р. право призначати спостерігачів мали будь-які зареєстровані всеросійські громадські об'єднання; проте на виборах 2007 р. у них такого права вже не було: із російського законодавства «поняття незалежного спостереження на цей час щезло» [552, с.15, 17-18]. Відсутність права призначення спостерігачів у російських громадських об'єднань визнають провідні науковці у галузі виборчого права, м'яко стверджуючи, що «в Російській Федерації не повною мірою створені умови громадського спостереження за виборами» [139, с156].

Існує певна специфіка і щодо статусу міжнародних спостерігачів у рамках російського виборчого права. Пункт 43 статті 2 Федерального закону «Про основні гарантії.» визна­чає, що «іноземний (міжнародний) спостерігач - представник іноземної або міжнародної організації»; таким чином, можна стверджувати, що спостерігачі від окремих іноземних держав російським законодавством не передбачені^[714]. Іноземні (міжнародні) спостерігачі повинні отримати дозвіл на в'їзд до Російської Федерації і, за наявності запрошення^[715], акредитуються Центральною виборчою комісією РФ (частина тринадцята статті 30 Фе­дерального закону «Про основні гарантії...» [582]; це положення дублюється частиною першою статті 34 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи.» [575], частиною першою статті 24 Федерального закону «Про вибори Президента РФ» [577]).

Певною особливістю статусу міжнародних спостерігачів за російським законодав­ством є можливість «відкликання їх акредитації» Центральною виборчою комісією РФ «у випадку порушення ними федеральних законів, загальновизнаних принципів і норм міжнародного права» (частина одинадцята статті 34 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи.» [575], частина одинадцята статті 24 Федерального закону «Про вибори Президента РФ» [577]). Така компетенція ЦВК РФ означає наявність у неї безпрецедентного повноваження контролювати діяльність міжнародних спостерігачів^[716], що є відвертим порушенням їх незалежності. Нагадаємо, що пункт 12h Декларації прин­ципів міжнародного спостереження за виборами серед гарантій для діяльності міжна­родних спостерігачів з боку держави, яка проводить вибори, вимагає: «Жоден урядовий, правоохоронний чи виборчий орган не буде втручатися у діяльність місії міжнародного спостереження за виборами» [1312].

Виборче право Польщі, на перший погляд, не приділяє достатньої уваги інституту спостереження за виборами. Термін «спостерігач» («obserwator») відсутній у «Лексиконі виборчого і референдного права» [1439]; не згадують про інститут спостереження при розгляді виборчого права й інші провідні польські конституціоналісти (див., наприклад, [1254; 1295; 1414]). Підкреслимо, проте, що інститут внутрішнього «партійного» спосте­реження у польському виборчому праві існує; він реалізується через інститут «довірених осіб»^[717], які мають повноваження, певною мірою аналогічні спостерігачам від партій і кан­дидатів в українському виборчому праві (див. [1252, s.92]). А. Сокаля тлумачить поняття «довірена особа» як «спостерігач, який має право присутності в день голосування у при­міщенні для голосування при виконанні усіх дій дільничною виборчою комісією, зокрема при проведенні голосування та встановлення його підсумків» [1439, s.129]. Щоправда, Виборчий кодекс Польщі не обмежує повноважень такого спостерігача виключно днем голосування; проте істотно, що для кожної виборчої дільниці може бути призначено не більше ніж по одній «довіреній особі» (стаття 103 Виборчого кодексу [1380]). Як зазначає С. Яворський, така «довірена особа» «щодо виявлених порушень має право звертатися до голови комісії та вимагати, щоб у протоколі про підсумки голосування був зафіксований відповідний факт» [1381, s.159]. За польським законодавством, функції «довіреної особи» (тобто, за українською термінологією, спостерігача) при Державній виборчій комісії та окружній (територіальній) виборчій комісії здійснює уповноважена особа виборчого ко­мітету (відповідно до статей 86-90 Виборчого кодексу, будь-який виборчий комітет може призначити лише одну «виборчу» уповноважену особу та одного фінансового уповно­важеного [1380]) або інша особа, призначена уповноваженою особою [1381, s.268-269].

Водночас польське виборче право не знає інституту громадських «незалежних» спостерігачів; як зауважує С. Яворський, «відповідно до чинного регулювання, націо­нальні спостерігачі можуть виконувати свої функції тільки і виключно як довірені особи виборчих комітетів» [1381, s.169], тобто як «партійні» спостерігачі.

Виборчий кодекс Польщі передбачає можливість міжнародного спостереження (див. статтю 50 [1380]); за зауваженням С. Яворського, нормативне регулювання Кодексом міжнародного спостереження за виборами відбулося «вперше в історії законодавчого закріплення виборчого права в Польщі» [1381, s.169]. Як зазначається у вказаній статті кодексу, міжнародні спостерігачі мають усі повноваження «довірених осіб» (тобто вну­трішніх, «партійних» спостерігачів), окрім можливості подання зауважень до підсумкових протоколів^[718].

Таким чином, порівнюючи регулювання інституту спостереження за виборами у виборчому законодавстві України, Росії та Польщі, доходимо обґрунтованого висновку, що порівняно найбільш повне, відповідно до міжнародних стандартів, спостереження за виборами передбачає саме вітчизняне виборче право; тим самим забезпечуються законо­давчі передумови дотримання принципу справедливих виборів у цьому аспекті. Однак і вітчизняне регулювання інституту спостереження вимагає як удосконалення з метою досягнення максимальної ефективності спостереження, що є важливою складовою за­безпечення принципу справедливих виборів, так і уніфікації нормативного регулювання спостереження на виборах різного типу.

5.2.5.