§ 2. Способи формування та структура урядів

Розглядаючи спосіб формування уряду, необхідно звернути увагу на те, що він залежить від форми правління.

Виділяють два способи формування уряду: парламентський і позапарла­ментський.

Парламентський спосіб формування уряду застосовується в країнах з па­рламентарними формами правління за результатами парламентських виборів (якщо в державі двопалатний парламент, то, зазвичай, після виборів до нижньої палати). Мандат на формування уряду в цих країнах одержує та партія або партійна коаліція, яка перемогла на виборах до парламенту, тобто одержала більшість місць у парламенті (у нижній палаті). За загальним правилом, глава держави за підтримки парламентської більшості призначає главу уряду, який формує склад уряду і представляє його разом із програмою дій на затвердження парламенту. Враховуючи те, що уряд формується парламентом, він є і відпові­дальним перед ним. Парламент може висловити уряду вотум недовіри, що при­зводить до його відставки.

Даний спосіб формування уряду має певні відмінності в різних країнах. Крім загальної процедури формування уряду, де визначені спільні дії парламен­ту та глави держави, парламенту інколи належить право самостійно формувати уряд. Прем'єр-міністром може стати лідер політичної партії, що отримала абсо­лютну більшість у парламенті. Склад уряду має бути схвалений обома палатами парламенту, глава держави призначає прем'єр-міністра за поданням обох палат парламенту.

Необхідно зазначити, що, незалежно від співвідношення і послідовності дій глави держави і парламенту, вирішення питання про формування уряду зумовле­не, насамперед, не юридичними чинниками, а реальною розстановкою політичних сил та їх представництвом у парламенті. При цьому виняток можуть становити лише ті ситуації, коли жодна з політичних партій не має більшості в парламенті. У таких випадках роль глави держави при визначенні прем'єр-міністра може бути вирішальною, але саме ж існування уряду буде залежати від реакції парламенту.

Позапарламентський спосіб формування уряду застосовується у прези­дентських республіках, а також в абсолютних і дуалістичних монархіях. За за­значеною системою, глава держави особисто очолює уряд, одноосібно, без участі парламенту, призначає міністрів, які підпорядковані йому та несуть перед ним відповідальність. За загальним правилом, посада прем'єр-міністра в таких державах відсутня. Уряд не підконтрольний парламенту, і парламент не може висловити йому вотум недовіри.

У деяких президентських республіках (США, Уругвай, Чилі) призначення главою держави міністрів потребує формального схвалення парламенту.

Уряди східних монархій (Бахрейн, Катар, Кувейт, Оман, Саудівська Аравія) формуються переважно із осіб, які належать до правлячої сім'ї. Відповідальність такий уряд буде нести лише перед монархом.

У напівпрезидентських республіках існує змішаний спосіб формування уряду, оскільки у цьому процесі беруть участь і глава держави, і парламент (Греція, Україна, Франція). Повноваження виконавчої влади формально розподі­ляються між урядом і президентом. Взаємовідносини між ними прийнято визна­чати як дуалізм (подвійність) виконавчої влади. Проте необхідно зазначити, що відношення президента і уряду до гілки виконавчої влади не є однаковим. Уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка, а президент - через певний обсяг своїх повноважень щодо виконавчої влади.

Досить специфічним є спосіб формування уряду в Німеччині, оскільки у певних випадках має місце синхронізація процесів припинення повноважень діючого уряду з формуванням нового складу. Це здійснюється за допомогою конструктивного вотуму недовіри, який передбачає висловлення парламентом або окремою його палатою вотуму недовіри уряду з одночасним призначенням глави нового уряду.

У Конституції ФРН закріплено, що до закінчення відведеної каденції Феде­ральний канцлер може бути усунутий зі свого поста тільки через конструктивний вотум недовіри, тобто через утворення нової урядової більшості в Бундестазі і обрання нового канцлера.

Структура урядів сучасних держав є досить різноманітною. Разом із тим її можна звести до двох основних моделей:

1) континентальна модель передбачає, що до складу уряду входять гла­ви усіх міністерств і відомств із загальнонаціональною компетенцією. Це зумов­лює велику чисельність уряду, що іноді призводить до зменшення ефективності його роботи. Тому в багатьох країнах, де діє зазначена модель (континентальні країни Європи, США), в структурі урядів створюються вузькі колегіальні органи - президії (Італія);

2) англосаксонська модель передбачає, що до складу уряду, як кабінету, входять не всі політичні керівники міністерств та відомств, а лише ті, хто очолює найважливіші з них. Уряду в широкому розумінні цього слова тут просто не існує. Тому поняття уряду і кабінету збігаються. В країнах, яким притаманна така мо­дель побудови уряду (Австралія, Канада, Нова Зеландія), кабінет існує на підс­таві конституційної традиції. Він визначає та спрямовує всю урядову політику, але не видає жодних правових актів. Рішення кабінету мають характер політич­ної директиви.

Сьогодні в конституційній теорії існує певний «класичний» перелік мініс­терських посад, які обов'язково входять до складу уряду, а саме:

1) глава уряду - керівник вищого колегіального органу виконавчої влади. Він, відповідно до конституції, очолює і керує урядом та має в ньому особливий статус.

Глава уряду є центральною політичною фігурою та має значні повнова­ження.

У країнах із парламентарними формами правління та напівпрезидентських республіках глава уряду реалізує не лише власні урядові повноваження, а й досить часто більшість владних повноважень і прерогатив глави держави. У деяких республіках, за певних умов, глава уряду може тимчасово заміщувати президента.

Встановлений в основних законах порядок формування уряду передбачає, що відставка глави уряду майже завжди тягне відставку всього уряду;

2) заступники глави уряду, які називаються по-різному в різних країнах: за­ступник прем'єр-міністра (Ірландія, Молдова, Португалія), заступник голови уряду (Греція, Іспанія), віце-канцлер (Австрія), віце-прем'єр-міністр (Україна) тощо;

3) міністри - керівники найважливіших центральних органів виконавчої влади - міністерств, що входять до структури уряду;

4) парламентський секретар. Так називають державного чиновника, що підтримує контакти і зв'язки з парламентом. Уже в назві позначається, чим пови­нен займатися цей член уряду. Такі чиновники є в Австрії, а також у Великій Британії;

5) міністри без портфеля - це члени уряду, які не очолюють міністерства, а виконують важливі урядові функції постійного або тимчасового характеру. Вони є посадовими особами і мають право вирішального голосу на засіданнях уряду.

У переважній більшості країн світу в конституціях не йде мова про структу­ру і склад уряду, проте в деяких із них зазначено, що ці питання регулюються законами. Не визначається на рівні основного закону і кількісний склад уряду. Проте може бути встановлена як мінімальна, так і максимальна кількість членів уряду (Бельгія, Ірландія, Ліхтенштейн, Люксембург, Норвегія, Швейцарія).

Фактично номінальна чисельність складу урядів багатьох країн невелика, і кількість міністрів рідко перевищує 20 осіб.

Досить часто в країнах на рівні конституції або спеціального закону встанов­люються певні вимоги до кандидатів на посаду члена уряду: належність до грома­дянства (за народженням або внаслідок натуралізації); вікові обмеження тощо.

В абсолютній більшості держав передбачені певні обмеження, пов'язані зі здійсненням членами уряду депутатського мандату (Норвегія, США, Франція). Разом із тим існують країни, в яких міністри, навпаки, можуть бути членами парламенту, хоча і не зобов'язані.

Іноді конституції містять норми, що забороняють кандидатам у міністри займатися певною професійною діяльністю або займати певні оплачувані посади (Румунія, Франція, ФРН); в конституціях мусульманських країн, Норвегії та Шве­ції містяться вимоги, пов'язані з віросповіданням кандидатів у міністри. Низка конституцій містить вимоги до морального вигляду і компетенції майбутніх мініс­трів (наприклад, у Фінляндії президент повинен включати до складу Державної ради чесних і порядних громадян, які є корінними жителями країни). У країнах з однопартійною системою зазвичай передбачається своєрідний партійний ценз для членів уряду.

У багатьох країнах світу при урядах створюються різноманітні політичні чи тимчасові спеціальні органи (комітети, комісії), які відіграють важливу роль у здійсненні урядової політики. Система комітетів достатньо розповсюджена і в кожній країні має свою специфіку. Особливість їх правового статусу полягає у тому, що вони діють від імені уряду, який делегував їм відповідні повноваження.

Основною формою функціонування уряду є проведення його чергових за­сідань. У парламентських державах такі засідання, як правило, проводяться в період парламентської сесії 1 (Іспанія, Нідерланди), 2 (Ірландія, Японія) або 3 (Норвегія) рази на тиждень. Іноді практикується «спільне засідання», що про­водиться не рідше 1 разу на тиждень під час парламентської сесії (Швеція). В кінці кожного тижня проводяться «засідання за ланчем». Іншою формою функці­онування уряду є діяльність комітетів кабінету (ФРН, Франція).