§ І. Уряд у системі органів виконавчої влади

Відповідно до теорії поділу влади, виконавча влада є однією з трьох само­стійних і незалежних гілок державної влади. Ефективне функціонування викона­вчої влади, створення оптимальної системи її органів, що здійснюють державне управління у різних сферах і галузях суспільного життя, є запорукою успішної діяльності будь-якої сучасної держави.

Виконавча влада - це система державних органів та їх посадових осіб, які реалізують виконавчо-розпорядчі функції на політичному та адміністра­тивному рівнях.

Політична й адміністративна складові виконавчої влади являють собою органічну єдність.

За класичною концепцією поділу державної влади, виконавча функція ха­рактеризується тим, що органи виконавчої влади безпосередньо виконують закони та інші нормативно-правові акти законодавчої влади і глави держави.

Розпорядча функція характеризується тим, що для виконання нормативно- правових актів законодавчої влади і глави держави органи виконавчої влади від свого імені видають управлінські акти, дають відповідні розпорядження.

Ці функції притаманні лише виконавчій владі і не збігаються з функціями інших гілок влади. На долю саме цієї гілки влади покладається найбільша части­на загальнодержавних завдань і функцій.

У системі органів виконавчої влади особлива роль належить уряду країни. Слово «уряд» знайоме і зрозуміле кожній людині й не потребує особливого розшифрування. Однак дати визначення цього поняття все ж непросто, тому що на відміну, скажімо, від парламенту, який у будь-якій державі є органом, який видає закони, поняття «уряд» неоднозначне. Складність полягає в тому, що за різних форм правління цим словом позначаються зовсім не рівнозначні органи (за їх владними повноваженнями, способом формування і місцем у системі державного механізму).

У найпоширенішому розумінні уряд - це вищий колегіальний орган вико­навчої влади загальної компетенції, який очолює державну адміністрацію та здійснює загальнонаціональне управління.

Варто відзначити, що таке визначення стосується парламентарних форм правління, тоді як до президентських республік або до дуалістичних і абсолют­них монархій воно навряд чи підійде. Справа в тому, що у таких країнах поняття уряду, як колегіального органу, відсутнє. Наприклад, «кабінет» при Президентові США не може розглядатися як колегіальний орган, оскільки рішення на засідан­нях членів кабінету приймаються не більшістю голосів, не колегією, а главою держави одноосібно. У країнах Латинської Америки уряд, створюваний і очолю­ваний президентом, відіграє при ньому лише роль адміністративно-розпорядчого органу.

Так чи інакше зрозуміло, що уряд являє собою орган, який координує різні напрями владної діяльності, управляє різноманітними галузями життя: оборона, охорона громадського порядку, закордонні справи, економіка, освіта, культура тощо.

Уряд - поняття узагальнене. Іноді воно називається кабінетом чи радою міністрів. Урядом називається колегіальний орган виконавчої влади у Вірменії, Греції, Грузії, Данії, Ірландії, Іспанії, Литві, Нідерландах, Португалії, Румунії. Кабінетом міністрів називається уряд в Азербайджані, Латвії, Туркменістані. А у Республіці Білорусь використовується подвійне найменування «Уряд - Кабінет міністрів». Радою Міністрів називається уряд в Італії, Польщі. У Франції викорис­товуються всі три поняття: Уряд як орган виконавчої влади, уряд під головуван­ням президента називається Радою міністрів, а під головуванням прем'єр- міністра - Кабінетом міністрів.

Варто відзначити, що у назві уряду федеративних держав позначається територіальний устрій. Так, у ФРН він називається Федеральний уряд, а у Швей­царії - Федеральна рада.

Уряд може очолювати глава уряду (прем'єр-міністр, голова ради міністрів, канцлер) або інша посадова особа (наприклад, прем'єр Державної ради КНР). У президентських республіках та абсолютних і дуалістичних монархіях главою уряду (виконавчої влади) є глава держави. У президентських республіках, як виняток, виконавчу владу може очолювати віце-президент або адміністративний прем'єр-міністр. Створення або скасування останньої відповідальної державної посади залежить цілком від президента, який передає йому частину своїх повно­важень, як правило соціально-економічного характеру. У класичних президент­ських республіках глава держави присутній на всіх засіданнях уряду (кабінету) і безпосередньо керує ним.

У країнах із парламентарними формами правління (Естонія, ФРН, Японія) виконавчу владу очолює уряд. Наприклад, у ст. 86 Конституції Естонської Респу­бліки 1992 р. зазначено, що «виконавча державна влада належить Урядові Рес­публіки», у ст. 65 Конституції Японії 1946 р. проголошено, що «виконавча влада здійснюється Кабінетом, який згідно з ч. 1 ст. 66 цієї Конституції складається з Прем'єр-міністра та інших державних міністрів». При цьому глава держави не входить до системи виконавчої влади, на нього покладено суто представницькі функції, і тому на процес прийняття важливих політичних рішень він не впливає.

У президентських республіках, а також в абсолютних і дуалістичних монар­хіях (Аргентина, Бруней, Катар, Мексика) виконавчу владу очолює глава держа­ви (президент або монарх). Наприклад, у розділі 1 ст. II Конституції США 1787 р. проголошено, що «виконавча влада надається Президентові Сполучених Штатів Америки»; у ст. 95 Конституції Республіки Білорусь 1994 р. визначено, що «Пре­зидент Республіки Білорусь є главою держави та виконавчої влади».

Уряд постійно взаємодіє з різними органами державної влади і, перш за все, з парламентом. Тією чи іншою мірою вищий представницький (законодав­чий) орган здійснює контроль за урядом і політикою, яку він проводить.

Г лава держави бере участь у формуванні уряду (юридично або формально), а в президентській республіці, абсолютній та дуалістичний монархії - очолює його.

Відчутним є вплив на діяльність уряду і органів конституційної юрисдикції. Їм належить право вирішувати питання стосовно конституційності актів уряду, крім того, саме орган конституційної юрисдикції у суперечливих випадках вирі­шує питання про компетенцію уряду.

У демократичних країнах суттєвими є взаємовідносини уряду з інститутами громадянського суспільства, перш за все з політичними партіями, оскільки в парламентарних республіках і монархіях уряд сильно залежить від представле­них у парламенті політичних партій.

Уряд керує роботою міністерств та інших органів виконавчої влади. Діяль­ність цих органів координує і спрямовує безпосередньо глава уряду або, за його прямим дорученням, один із його заступників.

За партійним складом сучасні уряди поділяються на партійні й безпартійні.

Партійні уряди можуть бути: однопартійні, двопартійні, багатопартійні ко­аліційні уряди, багатопартійні уряди «національної» чи «народної» єдності, слу­жбові (технократичні) уряди.

Однопартійні уряди формуються при парламентських формах правління як у республіках, так і в монархіях. Їх формує партія, що має більшість місць у парламенті, з числа своїх членів (наприклад, у Великій Британії, Канаді). Такий же уряд існує в напівпрезидентських республіках, де члени уряду, як правило, є членами партії, до якої належить президент (наприклад, у Франції).

Двопартійний уряд традиційно формується у ФРН. Правлячими політич­ними партіями у ФрН є Християнсько-демократичний союз/Християнсько-со- ціальний Союз (ХДС/ХСС) і Соціал-демократична партія Німеччини (СДПН). Однак жодна з цих партій не може забезпечити парламентської більшості.

Багатопартійні коаліційні уряди створюються в країнах із парламентсь­кою формою правління, у яких жодна з політичних партій не має у своєму розпо­рядженні більшості в парламенті.

У надзвичайних ситуаціях можуть формуватися і так звані уряди «націона­льної» чи «народної» єдності, до складу яких входять найбільш великі впливові партії, представлені в парламенті, незважаючи на серйозні політичні розбіжності між ними. Такі уряди варто відрізняти від коаліційних урядів, у яких представлені члени партій схожої політичної орієнтації. Уряд «національної єдності» сформу­вався, наприклад, у Великій Британії у роки другої світової війни. Тоді до його складу увійшли представники конфронтуючих у політичній боротьбі партій - консерваторів і лейбористів, а також ліберальної партії. Після другої світової війни уряд «національної» єдності було сформовано в Бельгії із соціалістів і комуністів - з одного боку, лібералів - із другого, і католиків - із третього.

Службові (технократичні) уряди складаються з вищих чиновників, фахів­ців, технократів. Після другої світової війни такі уряди були сформовані в Італії, Марокко, Нідерландах, Португалії, Фінляндії. Можливість утворення службового уряду може передбачатися й конституцією. Так, у Болгарії утворення службового уряду можливо, якщо парламентськими групами не досягнуто згоди про утво­рення уряду, але даний крок повинен супроводжуватися розпуском парламенту і призначенням нових парламентських виборів. Варто зазначити, що такі уряди не приймають значних і важливих рішень, а займаються лише поточним управлін­ням країною.

Безпартійні уряди характерні для країн з абсолютною монархією, де вза­галі немає політичних партій або вони заборонені. Це природна безпартійність як держави, так і уряду. Такі безпартійні уряди діють в ОАЄ, Омані, Катарі тощо.

Безпартійні уряди можуть утворюватися за диктаторських режимів, коли всі політичні партії заборонені, а уряд формують військові.

Залежно від підтримки уряду парламентом виокремлюють ще два типи уряду: уряд більшості й уряд меншості. Найпоширенішим варіантом є уряд біль­шості, що спирається на підтримку партійних фракцій, які утворюють коаліцію.

Уряд меншості може формуватися або фракцією, або коаліцією, яка не спирається на більшість. Існування урядів меншості може бути результатом політичних конфліктів; неможливістю досягнення компромісів і, як наслідок, небажання об'єднуватися. Але, з огляду на необхідність формування уряду, вони поступаються лідерством своїм політичним суперникам і обіцяють їм пев­ний час не втручатися в їхню діяльність і не голосувати проти. Уряд меншості існує, зазвичай, нетривалий час, поки не виникне новий конфлікт і, як правило, така ситуація закінчується розпуском парламенту й призначенням нових виборів. Уряд меншості - дуже нестійкий, і утворюється він у кризовій ситуації. Такі уряди також можуть називатися службовими, тимчасовими, перехідними (Данія, Швеція).