§ 3. Функції та компетенція уряду
Практично всі автори, які пишуть про уряд, зазначають, що урядові органи виконавчої влади наділені досить широкими повноваженнями, широкою компетенцією.
Компетенція уряду - це сукупність юридично встановлених функцій і повноважень органу виконавчої влади стосовно предмета його відання.
При цьому функції визначають напрями, сфери дії органу виконавчої влади чи посадової особи, тоді як повноваження визначають, що вони можуть або повинні робити стосовно конкретного предмета відання.
Обсяг компетенції урядів у конституціях різних країн визначається по- різному, але здебільшого ці положення сформульовані досить лаконічно. Детально обсяг компетенції уряду визначається основним законом вкрай рідко. Наприклад, у Конституції Португальської Республіки 1976 р. міститься спеціальна глава 3, яка має назву «Компетенція». Вона складається з п'яти статей: ст. 200 «Політична компетенція», ст. 201 «Законодавча компетенція», ст. 202 «Адміністративна компетенція», ст. 203 «Компетенція Ради міністрів», ст. 204 «Компетенція членів Уряду», у яких досить докладно викладені урядові повноваження.
В основних законах парламентарних монархій (Бельгія, Данія, Іспанія, Люксембург, Нідерланди, Норвегія) є лише загальні фрази стосовно того, кому належить виконавча влада або хто її здійснює.
У конституціях деяких країн (Греція, Італія) не визначено не лише предметний зміст компетенції урядів, а навіть їх роль у здійсненні державної влади. Наприклад, у ст. 20 Конституції Французької Республіки 1958 р. встановлено, що «Уряд визначає і здійснює політику Нації»; у гл. VI «Федеральний уряд» Основного Закону ФРН 1949 р. взагалі нічого не йдеться про компетенцію урядів.
У федеративних державах (крім Швейцарії), як правило, розмежовується компетенція між союзом і суб'єктами федерації.
Отже, можна констатувати, що конституції багатьох країн не визначають предметної компетенції урядів.
У текстах основних законів відсутні положення, на основі яких можна було б встановити фактичний обсяг урядових повноважень.Для більшості країн характерний розрив між юридичним і фактичним статусом уряду. Узагальненість і абстрактність конституційної регламентації дає можливість концентрувати саме в органах виконавчої влади основні повноваження при збереженні формальних принципів, встановлених конституцією.
Серед найважливіших функцій уряду можна виділити найтиповіші:
1. Виконання законів. За теорією поділу влади, виконавча влада належить уряду. Він мусить забезпечити точне і неухильне дотримання законів, прийнятих парламентом.
2. Управління державним апаратом. Уряд здійснює добір і розстановку кадрів державних працівників, спрямовує і контролює їх діяльність. Ця функція здійснюється через міністерства, відомства, департаменти тощо. Уряд виступає як керівний центр щодо різних ланок державного апарату в цілому.
3. Нормотворча діяльність. Уряд видає різні нормативні акти на основі парламентських законів у зв'язку з необхідністю втілення їх у життя. Ця діяльність здійснюється урядом за уповноваженням парламенту. Уряд не втручається у сферу предметної компетенції парламенту. Такі акти мають підзаконний адміністративний характер. В інших випадках уряд видає нормативні акти з прямих або непрямих приписів парламенту, втручаючись у його компетенцію. Але це відбувається внаслідок того, що парламент делегує (передає) свої повноваження уряду. Подібні нормативні акти в даному разі не мають підзаконного характеру, а мають таку ж юридичну силу, як і парламентські акти (закони).
4. Контроль за законодавчою діяльністю парламенту. Уряд має право законодавчої ініціативи й активно впливає на законодавчий процес. У парламентарних країнах уряд є головним джерелом законодавчої ініціативи та здійснює керівництво партійними фракціями; у президентських республіках позапарламентський спосіб формування уряду дещо послаблює цю сторону діяльності уряду, що компенсується правом вето глави держави, яке він активно використовує.
5. Підготовка, внесення і виконання бюджету. Складання прибуткової і видаткової частин бюджету здійснюють різні ланки виконавчої влади. Законо- проєкт вноситься урядом для затвердження парламентом. Внесення поправок, доповнень і змін у проєкт бюджету можливе лише за згодою уряду. Незатвер- дження бюджету протягом визначеного терміну дає йому змогу ввести у дію власний законопроєкт, навіть якщо він не отримав схвалення парламенту. Деякі науковці стверджують, що право контролювати виконання бюджету, яке належить парламенту, в реальній дійсності має оманливий характер.
6. Здійснення зовнішньої політики. Уряд керує здійсненням зовнішньої політики держави. Він визначає напрями діяльності тих органів, за допомогою яких здійснюються зовнішньополітичні функції держави. Формування дипломатичного і консульського апарату, керівництво розвідувальними органами, укладення договорів, участь у переговорах - усе це здійснюється безпосередньо урядом.
7. Надзвичайні повноваження. Умови здійснення урядом надзвичайних повноважень досить чітко викладені у конституціях або містяться у спеціальних законах про надзвичайний стан.
Отже, на практиці до найважливіших повноважень уряду належать: 1) виконання законів; 2) формування державного апарату виконавчої влади і керівництво його діяльністю (міністерствами, відомствами); 3) розроблення і виконання бюджету; 4) реалізація зовнішньої політики; 5) охорона правопорядку; 6) право законодавчої ініціативи; 7) прийняття поточних нормативних актів, що конкретизують законодавство й інші повноваження.
Важливе значення для характеристики правового статусу урядів мають питання їх юридичної відповідальності за виконання своїх повноважень.
Розрізняють два види конституційно-правової відповідальності:
1) політична відповідальність уряду - це політико-правова відповідальність уряду та окремих його членів перед парламентом (главою держави) за здійснюваний ним політичний курс та управлінську діяльність. Залежно від існуючої форми державного правління уряд політично відповідає або перед парламентом (за парламентарної і змішаної форми державного правління), або перед главою держави (за змішаної і президентської форми державного правління), або одночасно перед парламентом і главою держави (за змішаної форми державного правління);
2) юридична відповідальність уряду - це відповідальність окремих членів уряду за вчинення ними правопорушення під час виконання своїх посадових обов'язків.
Характерною ознакою такої відповідальності є те, що вона завжди індивідуалізована, тобто до відповідальності притягаються лише окремі вищі посадові особи, а не уряд у цілому. Іншою її особливістю є те, що зазначена відповідальність має місце за різних форм державного правління.Розрізняють наступні види конституційно-правової відповідальності уряду:
1) абсолютно парламентський - виникає, коли уряд несе відповідальність у повному обсязі виключно перед парламентом;
2) обмежено парламентський - якщо він відповідальний в основному перед парламентом і лише частково перед главою держави;
3) у країнах, де уряд відповідає рівною мірою перед парламентом і главою держави, існує напівпарламентський вид його політичної відповідальності;
4) обмежено позапарламентський означає повну відповідальність уряду перед главою держави і в чітко обмеженому обсязі - перед парламентом;
5) абсолютно позапарламентський - виключно перед главою держави.
Політична відповідальність уряду може наставати у таких формах:
1) солідарна відповідальність - відставка всього складу уряду за рішенням глави держави;
2) індивідуальна відповідальність - звільнення з посад окремих членів уряду.
Механізм відповідальності виконавчої влади перед парламентом як єдиним органом законодавчої влади може бути окреслений поняттям «взаємовідносини довіри» - коли законодавчий орган довіряє виконавчій владі, прем'єр-міністр і члени уряду зберігають свої посади, але уряд подає у відставку й замінюється новим у випадку, якщо виконавча влада, за будь-яких причин, втрачає цю довіру. В деяких випадках цей процес може супроводжуватися необхідністю проведення нових виборів до законодавчого органу чи реструктуризації всередині вже існуючої законодавчої влади (утворення нових коаліцій серед парламентських партій) з метою формування нового уряду, який користувався б підтримкою більшості.
Особливий спосіб відповідальності уряду існує в країнах колишнього соціалістичного табору й сучасних державах соціалістичної орієнтації (В'єтнам, Китай, КНДР), де він формально відповідає перед вищим представницьким органом державної влади, а фактично (в умовах однопартійної системи) - перед партійним керівництвом, з огляду на те, що принципи поділу влади й парламентаризму не сприймаються пануючою в цих країнах державно-правовою доктриною.