Співвідношення пріоритетності пасивного та номінаційного виборчих прав

Специфічною рисою права висувати кандидатів є існування його тісного взаємозв'язку з пасивним виборчим правом. Ці два права у випадку, коли мають різних носіїв (різного суб'єкта), можуть бути здійснені лише за умови їх кореляції: лише внаслідок наявності узгоджених волевиявлень суб'єктів обох прав - потенційного кандидата і суб'єкта його номінації - забезпечується реалізація як права бути кандидатом на виборах, так і права висувати кандидата (див.

У цьому контексті цікавим є питання співвідношення пріоритетів пасивного і но- мінаційного виборчого права в умовах застосування інститутів відмови у реєстрації та скасування реєстрації кандидата, розглянутих вище (див. підрозділ 2.4.10).

Серед ініціативних підстав відмови (скасування) реєстрації кандидата вітчизняне виборче законодавство визнає також ініціативу суб’єкта номінації - політичної партії. Так, Закон «Про вибори народних депутатів України» передбачає право політичної партії, яка висунула кандидата, не пізніше як за 12 днів до дня голосування прийняти рішення про відкликання кандидата (в термінології Закону - «звернення про скасування реєстра­ції кандидата»; див. пункт 2 частини п'ятої статті 61 Закону [734]); і хоча формально рішення про скасування реєстрації приймає Центральна виборча комісія, вона не має права відмовити у виконанні вимоги політичної партії^[515].

Подібним за наслідками є випадок, коли під час виборів суб'єкт висування канди­датів припиняє своє існування. Якщо стосовно політичної партії така ситуація виглядає достатньо гіпотетичною, то в умовах існування виборчих блоків як суб'єктів висування кандидатів (як це передбачалося виборчим законодавством України до 2011 р.) вона є досить реальною.

Регулювання виборчим законодавством України правовідносин, що виникають у таких ситуаціях, демонструє визнання переваги номінаційного виборчого права перед правом особи бути кандидатом: для припинення здійснення пасивного виборчого права уже зареєстрованого кандидата достатньо волі суб'єкта висування кандидатів без будь-якого врахування волі самого кандидата. Зазначимо, що таке співвідношення порушує прин­цип загального виборчого права в аспекті права бути кандидатом на виборах, оскільки встановлює додаткові (не передбачені Конституцією) обмеження можливості реалізувати це право навіть після реєстрації кандидата. Слід, однак, підкреслити, що чинна редакція Закону «Про вибори Президента України» не містить подібних підстав скасування реє­страції кандидата на пост Президента України (див. статтю 56 Закону [739]). Очевидно, у контексті виборів глави держави сьогодні вже достатньо чітко усвідомлюється пріори­тет прав кандидата (суб'єкта пасивного виборчого права) перед правами чи інтересами партії - суб'єкта його висування.

Науковці не надто звертають увагу на проблему співвідношення пріоритетів воль кандидата та суб'єкта його номінації. Свого часу Ю. Тодика та О. Бандурка оцінили як ваду Закону «Про вибори народних депутатів України» 1993 р. відсутність можливості суб'єкта висування кандидата скасувати своє рішення [1117, с.41]. С. Лінецький підкрес­лює, що «закон не обумовлює підстав прийняття такого рішення партією» [405, с.182]; В. Колісник лише констатує повноваження партії звернутися щодо скасування реєстрації кандидата [255, с.289].

Визнання підстави відмови у реєстрації чи скасування реєстрації за ініціативою суб'єкта висування, навряд чи може бути визнане таким, що відповідає конституційним засадам виборчого права і, більш широко, принципу верховенства права. Такий висновок випливає з декількох аргументів.

По-перше, значення пасивного і номінаційного виборчого права є різним: перше є конституційним правом особи (громадянина), тоді як друге не має такого статусу. Тому при конфлікті цих двох прав перевага мала б надаватися конституційному праву - праву бути кандидатом.

По-друге, завдяки пріоритету пасивного виборчого права перед номінаційним від­мова партії від підтримки кандидата після подання належних документів на реєстрацію кандидата (перед його реєстрацією), тобто після реалізації партією свого права висувати кандидата, не повинна мати переваги перед можливістю кандидата реалізувати своє пасивне виборче право, тобто бути зареєстрованим. Отже, ініціативна (з боку суб'єкта номінації) підстава відмови у реєстрації не відповідає співвідношенню цих двох прав і не повинна допускатися.

По-третє, у ситуації ініціювання партією скасування реєстрації кандидата суб'єкти цих двох прав перебувають у нерівних умовах: політична партія уже реалізувала своє номінаційне право, оскільки здійснила акт висування кандидата, тоді як кандидат під час виборчого процесу перебуває у стані реалізації свого пасивного виборчого права (є канди­датом). Партія має інтерес у виборчому процесі - прагнути обрання «свого» кандидата; вона може відмовитися від здійснення свого інтересу, проте це не може реалізуватися шляхом позбавлення іншого суб'єкта його права (бути кандидатом), що неминуче має місце при скасуванні реєстрації кандидата. Оскільки суб’єктивне право повинно мати перевагу перед інтересом (навіть законним) у разі їх колізії, партія повинна шукати інші шляхи відмови від здійснення свого інтересу, без нанесення шкоди суб'єктивному праву кандидата, наприклад, шляхом публічної відмови від політичної підтримки цього кандидата.

Такий підхід підтриманий Конституційним Судом України. У своєму рішенні від 21 грудня 2017 р. у справі про виключення кандидатів у народні депутати України з ви­борчого списку політичної партії Суд вказав: «З огляду на те, що громадяни України є єдиними конституційно визнаними суб'єктами виборчого права, а кандидати у народні депутати мають публічноправовий статус, реалізація ними пасивного виборчого права після офіційної реєстрації Центральною виборчою комісією кандидатів у народні депу­тати України, включених до виборчого списку від партії, не може залежати від партії, яка їх висунула [курсив наш. - Ю.К.] та сформувала виборчий список» (абзац четвертий пункту 2.5 мотивувальної частини рішення [975]). Отже, Конституційний Суд України визнав, що з конституційних положень випливає пріоритет права бути кандидатом перед правами й інтересами суб'єкта висування кандидата.

Венеціанська комісія висловила свою негативну оцінку відкликання кандидатів зі списку після його реєстрації, аргументуючи правами виборців (тобто, по суті, відсилаючи до права голосу). Комісія зазначила: «Очевидно, хоча зміни [у списку кандидатів. - Ю.К.] припустимі перед поданням імен [кандидатів. - Ю.К.] виборцю для вираження його волі, існує крайній пункт, коли пропозиції виборцю подані і зафіксовані: і це наступає тоді, коли остаточно зареєстровані кандидати і партійні списки» [1403, р.5].

Однак еволюція вітчизняного виборчого законодавства у цьому відношенні, на жаль, відбувається у протилежному напрямі. Зміни, внесені на початку 2016 р. до статті 105 Закону «Про вибори народних депутатів України», надали право партії, яка висунула список кандидатів на останніх парламентських виборах і взяла участь у розподілі депу­татських мандатів, право «прийняти рішення про виключення кандидата у депутати, який за підсумками результатів виборів...

Слід відзначити поспіх, з яким політичні партії, лідери яких ініціювали прийняття зазначених змін до закону, скористалися відповідною можливістю. Зміни до статті 105 були опубліковані 26 лютого 2016 р., а вже 9 березня 2016 р. рішенням Радикальної пар­тії Олега Ляшка було виключено із виборчого списку партії 10 кандидатів (див. [656]); протягом березня того ж року рішенням Політичної партії «Об'єднання “Самопоміч”» було виключено із виборчого списку партії 11 кандидатів (див. [655]); рішенням Партії «Блок Петра Порошенка» - 13 кандидатів (див. [654]).

Зазначені положення статті 105 Закону «Про вибори народних депутатів України» були різко розкритиковані Венеціанською комісією. Аргументи Комісії заслуговують на увагу; вони також обґрунтовуються посланням на «волю народу» (тобто, по суті, на вимогу дотримання активного виборчого права).

Коментуючи роль політичних партій у демократичній державі, Комісія вказала: «Партії є інструментами [реалізації. - Ю.К.], а не власниками суспільного контракту між виборцями і парламентом. Відповідно до загальноприйнятого принципу сучасної демо­кратії, парламентський мандат належить індивідуальному члену парламенту, оскільки він отримує його від виборців через загальне голосування, а не від політичної партії [кур­сив наш.

У підсумку Комісія наполегливо рекомендує: «Повноваження політичних партій виключати зі своїх списків після того, як вибори відбулися, кандидатів, які на цей час “вважаються необраними”, слід усунути з огляду на європейські стандарти» [1403, р.8].

Погоджуючись з аргументацією Венеціанської комісії, заснованої на пріоритеті «волі народу», відповідно до якої порушуються результати волевиявлення, здійсненого через завершену реалізацію права голосу, водночас підкреслюємо, що виключення зі списку кандидата, «не визнаного обраним», тобто такого, який перебуває у стані реалізації його пасивного виборчого права, позбавляє його цього права.

Така аргументація була підтримана Конституційним Судом України. Розглядаючи законодавчі положення, які надавали політичним партіям повноваження виключати кан­дидатів зі свого списку після проведення виборів, Суд констатував встановлення законом неприпустимих обмежень пасивного виборчого права, яке є конституційним (абзац четвер­тий пункту 2.5 мотивувальної частини рішення від 21 грудня 2017 р. [975]). Визнаючи ці положення такими, що не відповідають Конституції (неконституційними), Конституційний Суд України дійшов важливого висновку: «можливість виключення партією кандидатів у народні депутати України з виборчого списку від партії після встановлення результатів виборів народних депутатів України за рішенням її з'їзду (зборів, конференції). суперечить принципам народовладдя; правової визначеності та правомірних очікувань як складовим принципу верховенства права; свободи політичної діяльності; вільних виборів та вільного волевиявлення виборців; вільного депутатського мандата... Зазначені положення Зако­ну... порушують право громадян України вільно обирати та бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування., уможливлюють заперечення партією політичної волі виборців, втіленої у результатах голосування на виборах народних депутатів України, та суперечать засадам конституційного ладу України» (абзац п'ятий пункту 2.6 мотивувальної частини зазначеного рішення).

Проблема співвідношення пріоритетів пасивного і номінаційного виборчого права була предметом розгляду Конституційного суду РФ. Як зазначає С. Авак'ян, Суд дійшов висновку, що політична партія не має права після подання списку кандидатів на реєстра­цію (тобто, підкреслимо, після здійснення реалізації номінаційного виборчого права) виключати з нього будь-кого із кандидатів, керуючись лише політичною доцільністю (тобто власною дискрецією) [1, с.264]. Таким чином, Конституційний суд РФ також надав перевагу пасивному виборчому праву перед волею суб'єкта номінації.

Зауважимо, що польське виборче право не знає інституту ініціювання політичною партією (виборчим комітетом) скасування реєстрації висунутого нею кандидата: підста­вою для виключення кандидата з виборчого списку після його реєстрації може бути лише смерть кандидата, втрата ним пасивного виборчого права або особиста письмова відмова кандидата від балотування (стаття 222 Виборчого кодексу [1380]; див. також [1386, s.189]).

З точки зору співвідношення пасивного і номінаційного виборчих прав, які за сво­єю природою реалізуються узгоджено, становить інтерес також норма, яка передбачає відмову у реєстрації (кандидата) кандидатів, висунутих партією, з підстав недотримання вимог закону суб'єктом висування (див. пункт 2 частини першої статті 60 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], пункти 1, 2 частини першої статті 46 Закону «Про місцеві вибори» [808]). Такі підстави, природні на перший погляд, тим не менше, є проблемними: порушення з боку партії - суб'єкта номінації позбавляє кандидата можли­вості реалізувати його пасивне виборче право за відсутності будь-яких порушень закону з боку самого кандидата.

Відмова у реєстрації кандидата - це позбавлення можливості реалізувати як пасив­не виборче право кандидата, так і номінаційне виборче право відповідного суб'єкта (як правило, політичної партії). Чи можна такий захід вважати санкцією, застосованою до суб'єкта номінації за порушення вимог закону, і чи припустимо, щоб при цьому зазнав покарання (у вигляді позбавлення можливості реалізувати власне право) суб'єкт пасивного виборчого права, який не є суб'єктом правопорушення і не міг вплинути на дії суб'єкта номінації? Слід погодитися з твердженням С. Лінецького: «виборчі комісії як реєструючі органи... мають подбати, щоб кандидатами в депутати були зареєстровані лише ті особи, які дійсно мають на це право і які виконали всі умови [курсив наш. - Ю.К], необхідні для такої реєстрації» [404, с.169]. Підкреслимо, важливо що умови для реєстрації мають виконати саме кандидати. Однак як бути з умовами, які мали виконати не кандидати, а суб'єкти їх номінації?

Типовим прикладом такої проблемної ситуації були спори щодо дотримання суб'єк­том висування кандидатів гендерних вимог, передбачених абзацом другим частини тре­тьої статті 4 Закону «Про місцеві вибори» [808], і вимоги відмови у реєстрації списків кандидатів у разі недотримання гендерної квоти, детально розглянуті у підрозділі 3.3.3.

Вважаємо, що критерієм припустимості відмови у реєстрації кандидата з вини суб'єкта номінації має бути характер правопорушення. Якщо висування відбулося з та­кими порушеннями вимог закону, які дають підставу вважати, що волевиявлення суб'єк­та номінації не відбулося (неналежний суб'єкт, грубі порушення процедури висування і т. п.). у такому випадку відмова у реєстрації природна. Вона не може бути оцінена як порушення пасивного виборчого права, оскільки його реалізація вимагає узгодженого волевиявлення двох суб'єктів - самого кандидата і суб'єкта його висування, а останнє у такій ситуації не відбулося.

Однак якщо сумнівів у тому, що волевиявлення належного суб'єкта номінації щодо висування кандидата відбулося у порядку, встановленому законом, усі недоліки документів, прийнятих за підсумком волевиявлення і поданих на реєстрацію кандидата (кандидатів), не можуть бути прямою підставою для відмови у реєстрації і повинні підлягати виправ­ленню у встановлений законом строк.

Наведений аналіз засвідчує, що не існує простого й однозначного зв'язку між суб'єк­тами активного і пасивного виборчого права, з одного боку, та номінаційного виборчого права - з іншого. У всякому разі відсутні підстави ототожнення цих суб'єктів як носіїв зазначених прав. Відповідно суб'єктивні права, які мають різних носіїв, є за своєю при­родою різними правами і не можуть вважатися складовими єдиного права. Тим самим знаходить своє обґрунтування твердження про існування трьох різних суб'єктивних виборчих прав - активного (права голосу), пасивного (права бути кандидатом) і номіна- ційного (права висувати кандидатів).

Однак у процесі реалізації двох взаємопов'язаних прав - пасивного і номінаційно- го - перевага повинна надаватися конституційному суб'єктивному праву - праву бути кандидатом на виборах.

2.6.