Реалізація номінаційного виборчого права та проблема його загальності

Не дискутуючи далі обґрунтованість кожного із зазначених вище підходів до ро­зуміння суб'єкта номінаційного виборчого права, розглянемо, які обмеження (цензи) застосовуються щодо цього права відповідних суб'єктів.

При застосуванні першого підходу (який розглядає виборця як суб'єкта права) практика більшості держав, де застосовується інститут підтримки виборцями висування кандидатів, демонструє застосування цензу осілості. Так, у Великій Британії номінаційні документи кандидата мають бути підписані десятьма виборцями, зареєстрованими у відповідному окрузі, перший з яких вважається ініціатором висування («proposer»), а другий офіційно підтримує ініціатора («seconder») (частина перша правила 7 Правил парламентських виборів [1427]). У Нідерландах список кандидатів до Палати представників Генеральних Штатів, повинен бути підтриманий не менш як 30 виборцями з відповідного виборчого округу (пункти 1, 2 статті Н4 Виборчого акта [1237]). У Німеччині висування кандидата в одномандатному окрузі потребує підтримки 200 виборців округу, а земельного списку кандидатів - 2.000 виборців - мешканців відповідної землі (якщо кандидати не висунуті партією, представленою у Бундестазі чи відповідному ландтазі, які від збору підписів звільняються) [1039, с.141-142, 144; 1386, s.173-174]. Російський Закон «Про основні гарантії...» передбачає підтримку висування кандидата чи списку кандидатів шляхом збору підписів виборців того виборчого округу, в якому висунуто кандидата чи список кандидатів (частина шоста статті 37 [582]); така вимога на виборах депутатів Державної Думи РФ конкретизується (із збереженням цензу осілості) частиною п'ятою статті 44 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи.» [575]. Польський Виборчий кодекс також встановлює аналогічну вимогу: на виборах до Сейму необхідна підтримка у кількості 5.000 підписів виборців, які проживають у відповідному виборчому окрузі з виборів до Сейму (§ 6 статті 210 Виборчого кодексу), до Сенату - 2.000 підписів виборців, які проживають у відповідному виборчому окрузі з виборів до Сенату (§ 1 статті 265 Виборчого кодексу) [1380].

Зазначене обмеження (виборець не має права підтримати своїм підписом кандидата, висунутого в іншому виборчому окрузі) дійсно слід кваліфікувати як виборчий ценз осі­лості (як і обмеження права голосу округом за місцем проживання виборця). Однак між цими двома ситуаціями (проставлення підпису і подання голосу на підтримку кандида­та) є істотні відмінності. В останньому випадку, у разі перебування виборця за межами «свого» округу створюються спеціальні механізми забезпечення права голосу виборця («альтернативні» методи голосування; див. підрозділ 7.1), у тому числі навіть з наданням можливості голосування за кандидатів в «чужому» окрузі^[510] через інститут «тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси» у вітчизняному виборчому праві (частина третя статті 7 Закону «Про Державний реєстр виборців» [773]) чи аналогічний інститут «відкріпного посвідчення» у російському виборчому праві (стаття 62 Федераль­ного закону «Про основні гарантії...» [582]).

Подібне обмеження у дещо іншій формі існує також у випадку виборів у єдиному загальнодержавному виборчому окрузі. Так, наприклад, кандидат на посаду Президента РФ повинен подати на свою підтримку не менше двох мільйонів підписів, у тому числі з одного суб'єкта федерації - не більше 50 тисяч підписів «виборців, місце проживання яких знаходиться на території відповідного суб'єкта Російської Федерації» (частина перша статті 36 Федерального закону «Про вибори Президента РФ» [577]. Подібно федеральний список кандидатів на виборах до Державної думи РФ повинен бути підтриманий підпи­сами не менше 200 тисяч виборців, у тому числі «на один суб'єкт Російської Федерації повинно припадати не більше 7 тисяч підписів виборців, зареєстрованих у відповідному суб'єкті Російської Федерації» (частина третя статті 44 Федерального закону «Про вибори депутатів «Державної Думи.» [575]). У такій формі обмеження щодо місця проживання виборця, який проставляє підпис, послаблене: воно стосується не стільки права підтри­мати кандидата чи списку кандидатів (тобто взяти участь у його висуванні), скільки умов зарахування такого підпису (що в кінці кінців впливає на реалізацію права).

Обмеження типу «цензу осілості» встановлювалися й вітчизняним виборчим правом, доки існував інститут збору підписів виборців на підтримку висування кандидата. При висуванні кандидата в одномандатному виборчому окрузі на його підтримку збиралися підписи «виборців відповідного округу» (див. частину дев'яту статті 23 Закону «Про вибори народних депутатів України» 1993 р. [728], пункт 2 частини першої статті 25 Закону «Про вибори народних депутатів України» 1997 р. [729]). У разі проведення вибо­рів у єдиному загальнодержавному виборчому окрузі застосовувалося обмеження щодо підстав зарахування підписів виборців у зв'язку з їх місцем проживання (див. частину першу статті 28 Закону «Про вибори Президента України» 1999 р. [737], частину першу статті 3 Закону «Про вибори Президента України» в редакції 2004 р. [767], пункт 9 ча­стини першої статті 24 Закону «Про вибори народних депутатів України 1997 р. [729]).

На думку Ґ. Кришеня, застосування зазначених обмежень (типу цензу осілості) щодо права підтримки підписом висування кандидата у певному виборчому окрузі відповідає «логіці процесу висування», оскільки без такого обмеження «у виборчий процес у відпо­відному окрузі могли б втручатися особи, які не мають нічого спільного з його справами» [1386, 8.183]. Не заперечуючи можливості існування такого цензу, зазначимо, що аргу­ментація польського дослідника не послідовна і базується на концепції територіального, а не народного (політичного) представництва, пов'язаній з уявленнями про імперативний мандат (див. вище підрозділ 1.6). Саме ж заперечення щодо втручання «чужих для окру­гу» осіб у виборчий процес у такому окрузі спростовується самим механізмом висування кандидатів, прийнятим у польському виборчому праві: виборчий комітет (незалежно від того, утворений він партійним шляхом чи виборцями) може висувати списки кандидатів до Сейму у всіх виборчих округах, хоча не обов'язково включає до свого складу пред­ставників (мешканців) цих округів (див. статтю 208 Виборчого кодексу Польщі [1380]), чим a priori здійснюється «втручання чужих для округу осіб» у виборчий процес.

Інших обмежень права висування кандидатів, які можна було б тлумачити як виборчі цензи стосовно номінаційного виборчого права громадян-виборців, законодавство не знає. Зокрема, у розглянутих випадках відсутні обмеження, пов'язані зі спеціальним статусом індивіда (військовослужбовці, державні службовці і т. п.).

Таким чином, можна стверджувати, що у межах першого підходу, який визнає суб'єк­том номінаційного виборчого права громадян-виборців, порушень принципу загального виборчого права немає. Як зазначає Ґ. Кришень, участь у процесі висування кандидатів кожному виборцю гарантує засада загальності виборчого права [1386, s.163]; погоджу­ючись із цим висловлюванням, вбачаємо тут прояв зазначеного принципу саме стосовно номінаційного виборчого права.

Другий підхід базується на уявленні про те, що суб'єктом права висувати кандидатів є політична партія (або інший подібний спеціально утворений суб'єкт).

Правосуб'єктність політичних партій у виборах загальновизнана, хоча її обсяг може змінюватися залежно від рівня її правової інституціалізації та типу виборчої системи. Загальність номінаційного права, суб'єктом якого вважаються політичні партії, означає відсутність дискримінаційних обмежень щодо права політичних партій, утворених і лега­лізованих^[511] відповідно до закону, брати участь у виборах та висувати кандидатів. Взагалі кажучи, доктрина виборчого права, як і міжнародні виборчі стандарти, не допускають вста­новлення дискримінаційних вимог щодо участі партій у виборах; як зазначає Венеціанська комісія, необхідно бути впевненими, що «додаткові вимоги, які покладаються на партії, є не настільки важкими, щоб завдати шкоди запровадженню суспільного плюралізму»; у зв'язку з цим звертається увага на «деякі попередні умови для реєстрації політичних партій», що існують в окремих країнах, які «можуть бути проблематичними» [215, с.358, 359].

Свого часу вітчизняне виборче законодавство встановлювало обмежувальну вимогу щодо участі політичних партій у виборах, зокрема, у висуванні кандидатів: право номінації надавалося політичним партіям, «зареєстрованим не пізніш як за рік до дня виборів» (див. частину першу статті 38 Закону «Про вибори народних депутатів України» 2001 р. [730]); згодом це обмеження було відтворене в інших виборчих законах (див. частину другу статті 44 Закону «Про вибори Президента України» 2004 р. [767], частину другу статті 9 Закону «Про вибори народних депутатів України» в редакції 2005 р. [765], частина третя статті 33 Закону про місцеві вибори 2004 р. [721]). Зазначене положення критикувалося Венеціанською комісією, яка кваліфікувала таке обмеження як «непропорційне»; на її думку, «вирішувати, чи можна сприймати нову партію серйозно та чи слід підтримувати її кандидатів, має бути справою виборців» (пункт 18 Висновку щодо Закону «Про вибори народних депутатів України» [130, с.382]). Аргументацію цієї критики слід визнати дискусійною. Відповідно до Закону «Про вибори народних депутатів України» у редакції 2005 р., виборчий процес, а отже, і висування кандидатів політичними партіями розпочиналися за чотири місяці до дня голосування (див. частину другу статті 16, частину другу статті 55 [765]. Водночас, відповідно до Закону «Про політичні партії в Україні», всеукраїнський статус політичної партії (частина друга статті 3 Закону) забезпечується дотриманням вимоги, відповідно до якої політична партія протягом шести місяців з дня своєї реєстрації повинна забезпечити утворення своїх місцевих організацій не менш як у 14 регіонах України^[513] (частина шоста статті 11 Закону [822] з урахуванням її офіційного тлумачення Конституційним Судом України; див. пункт 1 резолютивної частини Рішення від 16 жовтня 2007 р. [964]). Таким чином, вимога Закону «Про вибори народних депутатів України» щодо річного строку реєстрації до дня виборів мала наслідком всього двомісячний проміжок часу від встановленого строку виконання вимоги статті 11 Закону «Про політичні партії в Україні» до початку виборчого процесу, необхідний для завершення розгляду можливих спорів щодо дотримання цієї вимоги.

Зазначимо, що російський Закон «Про політичні партії» передбачає, що участь у висуванні кандидатів може брати політична партія, яка до призначення виборів утворила свої регіональні організації «не менш ніж у половині суб'єктів Російської Федерації» (частина друга статті 36 Закону^[514] [579]).

Критикована Венеціанською комісією норма сьогодні виключена із виборчого за­конодавства України. Проте скасування цієї вимоги означає, що у виборах може брати участь політична партія, яка не забезпечила вимоги щодо свого всеукраїнського статусу; у свою чергу, це сприяло поширенню практики утворення «партій-одноденок», чи т. зв. «виборчих проектів», які, вважаючись формально політичними партіями, не витриму­вали випробування існування часом навіть при одноразовому успіху на парламентських виборах. У цілому це не сприяє стабільності партійної системи України.

Сьогодні додаткове обмеження щодо участі партій у виборах, у тому числі через висування кандидатів, встановлене Законом «Про засудження комуністичного та на- ціонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки». Частина п'ята статті 3 зазначеного Закону позбавляє мож­ливості бути суб'єктом виборчого процесу політичні партії та їх структурні утворення, щодо яких прийнято рішення «про невідповідність їх діяльності, найменування та/або символіки вимогами цього Закону» [786]. На виконання цих приписів виборче законо­давство передбачає відмову у реєстрації кандидата (кандидатів) у депутати від партії, яка здійснює пропаганду комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів, їхньої символіки (пункт 8 частини першої статті 60 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], пункт 6 частини першої статті 46 Закону «Про місцеві вибори» [808]). Взагалі кажучи, у розвинених демократіях політичні партії, які сповідують тоталітарну ідеологію будь-якого виду, підлягають забороні; тому таке обмеження, запроваджене вітчизняним законодавством, можна кваліфікувати як перехід­не положення, спрямоване на вирішення поточних питань участі у виборах політичних партій, які підлягають забороні, однак відповідні процеси ще не завершені.

Як певне обмеження у сфері номінаційного виборчого права, яке реалізується політичними партіями, існує вимога щодо припустимого об'єкта номінації: висунутим партією кандидатом може бути або член цієї ж партії, або позапартійна особа. Таке обме­ження обсягу номінаційного виборчого права слід визнати природним: політична партія є світоглядно (політично, ідеологічно) обумовленим суб'єктом висування (об'єднує «при­хильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку» (стаття 2 Закону «Про політичні партії в Україні» [822]), а отже, за своєю природою не може висувати кандидатом члена іншої партії - носія іншого світогляду (іншої програми суспільного розвитку). Немає тут і порушення (звуження обсягу) пасивного виборчого права (див. підрозділ 2.4.9). Тому категорично не можна погодитися із відносно поширеним твер­дженням, що «відмова від мажоритарної виборчої системи порушує обидва права [на свободу об'єднання і бути обраним. - Ю.К.]..., оскільки право бути обраним отримує лише особа, яка є членом об'єднання (політичної партії), що у свою чергу примушує громадян, які бажають реалізувати своє конституційне право, вступати до будь-якого об'єднання» [243, с.38].

Нарешті, слід зауважити, що механізм самовисування, як уже зазначалося вище, звужує коло носіїв права номінації лише до суб'єктів пасивного виборчого права. Проте жодних додаткових вимог щодо можливості самовисування (порівняно з вимогами щодо пасивного виборчого права) не встановлюється, тому у межах цього механізму номіна- ційне право є настільки ж загальним, як і право бути кандидатом.

Наведений короткий розгляд застосовності принципу загального виборчого права до права висувати кандидатів на виборах не можна вважати вичерпним, оскільки неусталеним залишається доктринальне розуміння суб'єкта номінаційного виборчого права, а отже, адекватність його нормативного визначення. Тому далеко не повною мірою реалізується законодавча норма про те, що, незалежно від конкретного механізму висування кандидатів, право висування кандидатів належить виборцям (стаття 10 Закону «Про вибори народ­них депутатів України» [734], частина перша статті 10 Закону «Про вибори Президента України» [739], стаття 10 Закону «Про місцеві вибори [808]).

На відміну від України, у Росії застосовується двоетапне висування кандидатів із прямою участю виборців на другому (вирішальному) етапі; таким чином, номінаційне право виборців реалізується безпосередньо, а політичні партії та інститут самовисування можуть інтерпретуватися як механізми попереднього висування (для остаточного воле­виявлення виборців як суб'єктів номінації).

Подібна ситуація реалізується відповідно до польського виборчого права. З одного боку, на відміну від України, саме виборчі комітети законодавчо визнані єдиними суб'єк­тами права висування кандидатів (§ 1 статті 84 Виборчого кодексу [1380]). Однак така нормативна кваліфікація не зовсім точна.

По-перше, як вказує К. Чапліцький, «виборчий комітет завжди діє від імені і в інтересах суб'єкта, який його утворив» [1381, s.237]. Таким чином, виборчий комітет по суті виступає не як самостійний суб'єкт права, а як засіб реалізації номінаційного права первинним суб'єктом - партією (коаліцією партій), громадським об'єднанням чи виборцями. Однак і тут передбачений двоступеневий механізм номінації: без участі виборців через механізм збору підписів на підтримку висування кандидатів реєстрація кандидатів не відбудеться (див. § 6 статті 204, § 1 статті 265, § 1 статті 299 Виборчого кодексу [1380]). Тому висування кандидата виборчим комітетом є лише першим етапом, але не достатньою дією для завершення номінації: остаточна роль у висуванні кандидатів належить виборцям.

Відновлення в межах вітчизняного виборчого права інституту збору підписів на підтримку висування кандидатів сприяло б повній і безсумнівній реалізації загальності номінаційного виборчого права як права громадянина-виборця.

2.5.3.