Складові матеріального аспекту принципу верховенства права

Дотримання прав людини заслуговує на визнання окремим фундаментальним принципом права (його часто називають принципом гуманізму [650, с.137-142]); він ле­жить в основі тріади «опор» європейського конституційного доробку поряд з верховен­ством права і демократією [163, с.16; 231, с.12].

У контексті здійснення народного суверенітету і демократії (народовладдя) осо­бливого значення набувають політичні права і свободи. За визначенням П. Рабіновича, «політичні права - це можливості людини брати участь у державному і громадському житті, впливати на діяльність різноманітних державних органів, а також громадських об'єднань політичного спрямування» [908, с.19]. Як зазначає Т Шаповал, політичні права та свободи «зумовлюють можливості участі індивіда не тільки у формуванні і здійсненні влади, а й у суспільно-політичному житті» [1203, с.10]. За влучним висловлюванням Б. Таманаги, «самоуправління - це “політична свобода”... Реалізація політичної свободи вимагає можливості реальної участі в ухваленні колективних рішень. та передбачає право голосу і обійняття виборної посади та захист свободи слова, зібрань та спілок» [1095, с.43-44], тобто включає активне й пасивне виборчі права.

Групу політичних прав одностайно виділяють усі дослідники проблеми прав лю­дини (див., наприклад, [396, с.167; 913, с.10-11]; їх істотною рисою є пов'язаність із статусом громадянина^[233]. Водночас зауважимо, що політичні права слід відрізняти від групи прав, які часом позначають терміном «громадянські права»: носієм останніх є не громадянин, а індивід (людина) [1203, с.11]. В. Шаповал застерігає проти використан­ня терміна «громадянські права», який «може призводити до плутанини», оскільки ці права мають особистий характер, не пов'язані зі статусом громадянина і не відносяться до політичних [1194, с.438]. Як слушно зазначає Н. Богашева, «неоднозначне розуміння природи. “громадянських” прав може мати походження від двозначності терміна, яким позначаються ці права в англійській («civil rights») та російській («гражданские права») мовах. Обидва терміни. мають два значення, які українською мовою передаються різними термінами - «громадянський» (пов'язаний із статусом громадянина, тобто із конститу­ційно-правовими відносинами) і «цивільний» (пов'язаний із статусом фізичної особи, тобто з приватно-правовими відносинами)» [73, с.17].

Проте щодо складу групи політичних прав людини і громадянина єдиної згоди немає. Як зазначалося вище, Б. Таманага відносить сюди виборчі права (активне і пасивне), а також три свободи - слова (сьогодні поширене більш адекватне найменування - «свобода вираження поглядів»), зібрань та об'єднань (асоціацій). Т Шаповал відносить до полі­тичних прав свободу об'єднання (стаття 36 Конституції), право на участь в управлінні державними справами (стаття 38), право на мирні збори (стаття 39) та право на петиції (стаття 40); що стосується права на вільне вираження поглядів (стаття 34 Конституції), у тому числі свободи поширення інформації, дослідниця стверджує, насамперед, її особи­стий характер, однак вказує, що відповідне право може набувати політичного характеру [1203, с.11]. О. Скрипнюк серед політичних вказує лише право на об'єднання у політичні партії, справедливо зауваживши, що об'єднуватися у громадські організації можуть і негромадяни; свободу думки і слова теж відносить до громадянських (тобто особистих, цивільних у нашій термінології, прав), серед яких також згадує право на вільне пересу­вання [1021, с.187].

Зауважимо, що свобода вираження поглядів, зафіксована у статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод [408], кваліфікується Європейським судом з прав людини як політична свобода; зокрема, у рішенні у справі «Зана проти Туреччини» (1997 р.) Суд зазначив: «Свобода вираження поглядів становить одну із суттєвих основ демократичного суспільства» (пункт 51 рішення [1291]). Така оцінка цієї свободи при­йнята в межах «західної правової традиції» (див. [1216, с.426-432]).

З огляду на їх значення для виборчого права, до групи політичних ми відносимо у першу чергу три основоположні свободи: свободу вираження поглядів, свободу мирних зборів та свободу об’єднання (останні дві свободи закріплені статтею 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод).

У контексті виборів принципову роль відіграє суб'єктивне право, передбачене статтею 38 Конституції, відоме під назвою «право на участь в управлінні державними (публічними) справами». Більш детально в аспекті виборів це право розглянуто нижче (див. підрозділ 2.1.1).

Важливими для виборчих правовідносин є свобода пересування і право вільного вибору місця проживання, у тому числі право вільно залишати територію України і га­рантоване право на повернення в Україну (стаття 33 Конституції).

Дещо несподівано, однак у виборчих правовідносинах істотними є певні аспекти соціально-економічних прав громадян. Це пов'язано із залученням громадян до роботи у виборчих комісіях (крім Центральної виборчої комісії).

По-перше, мова йде про рівень оплати праці членів виборчих комісій, звільнених від виконання виробничих або службових обов’язків за основним місцем роботи. Розмір такої оплати повинен відповідати вимогам статті 43 Конституції, яка гарантує право на працю, в тому числі заробляти собі на життя працею; у зв’язку з цим виборче законодав­ство гарантує оплату праці звільнених членів комісії не нижче середньої заробітної плати за основним місцем роботи, а для осіб, що тимчасово не працюють, - не нижче розміру мінімальної заробітної плати, встановленої на момент її нарахування (частина друга статті 47 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина друга статті 40 Закону «Про вибори Президента України» [739], частина десята статті 28 Закону «Про місцеві вибори» [808]). Розмір відповідних мінімальних виплат встановлюється Кабінетом Міністрів України (див. Постанову КМУ № 966 від 28.07 2004 р. [864]) і достатньо часто переглядається у зв’язку з підвищенням мінімальної заробітної плати у країні.

По-друге, виборче законодавство безпосередньо вказує, що оплата праці у виборчій комісії особи, зареєстрованої як безробітна, не може бути підставою для зміни її ста­тусу та припинення виплати допомоги по безробіттю; тимчасове залучення до роботи у складі виборчих комісій не може впливати на розмір (очевидно, у бік зменшення чи припинення) тих соціальних виплат (у тому числі пенсій, субсидій), які залучені особи мають на підставі законодавства України (частина шоста і сьома статті 47 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина шоста і сьома статті 40 Закону «Про вибори Президента України» [739], частина чотирнадцята і п’ятнадцята статті 28 Закону «Про місцеві вибори» [808]).

Зазначені положення, які вперше були передбачені Законом України «Про вибори народних депутатів України» в редакції 2005 року^[235] [765], покликані забезпечити до­тримання загального принципу справедливості: залучення особи до виконання певних обов’язків державної (загальносуспільної) важливості не повинно погіршувати соціаль­них умов її існування та рівня її добробуту. Підкреслимо, що досягнення поставленої мети цих норм істотно неповне: отриманий особою дохід від роботи у складі виборчої комісії істотно менший від тих втрат, які особа зазнала б при формальному застосування соціального законодавства. Вважаємо, що рівень оплати праці членів виборчих комісій слід переглянути в бік істотного підвищення.

Для реалізації верховенства права в Україні як конституційній правовій державі принципове значення має верховенство Конституції та пряма дія її норм (частини друга і третя статті 8 Конституції). Як зазначають науковці, «у визнанні верховенства конституції закладена... ідея підпорядкування держави конституції, праву» [1100, с.27].

Принцип верховенства Конституції визначає її найвище місце в ієрархії джерел права України. М. Козюбра вказує, що, «крім вимог забезпечення правового характеру законів та інших нормативних актів, а отже, принципу верховенства права “у матеріаль­ному значенні”, Конституція України містить також ряд вимог до нормативно-правової системи, додержання яких забезпечує верховенство права “у формальному значенні”»; однак цим пряма дія норм Конституції України не обмежується: «така дія властива для всіх форм державної діяльності: законодавчої, виконавчої та судової» [385, с.155].

Для нашого дослідження важливо^[236], що Конституція закріплює виборчі права гро­мадян (статті 38, 70, 76, 103 Конституції), основні принципи виборчого права (стаття 71), а також визначає рівень нормативного регулювання виборів - «виключно законами» (пункт 20 частини першої статті 92 Конституції).

В аспекті законодавчої діяльності «пряма дія Конституції означає, що, приймаючи закони, він (законодавець. - Ю.К) має лише конкретизувати і деталізувати конституційні положення, а також встановлювати процесуальні форми їхньої реалізації. Відступати від букви і духу Основного Закону, від закладених у ньому ціннісних орієнтирів, він не має права» [385, с.289]. Особливо безкомпромісно слід ставитися до дотримання конститу­ційних приписів (якими б загальними за своїм формулюванням вони не були) у сфері виборів, які є інструментом здійснення народного волевиявлення, реалізації народного суверенітету. Порушення норм Конституції як у законодавчому (при прийнятті виборчих законів та інших пов’язаних нормативних актів), так і безпосередньо у виборчому проце­сах (зокрема, в актах правозастосування) має ознаки узурпації влади в державі і повинне розцінюватися як спроби позбавити Український народ його суверенітету. На жаль, це фундаментальне положення верховенства права ще далеке від реалізації у сфері виборчої нормотворчості та інтерпретації (тлумачення) відповідних конституційних норм в Україні.

Принцип поділу (розподілу) влади¹⁷⁶ спрямований на забезпечення дії принципу верховенства права; він «передбачає існування відносно самостійних і незалежних одна від одної гілок (напрямів) влади - законодавчої, виконавчої і судової, та встановлення між ними таких взаємовідносин, які унеможливили б зосередження всієї державної влади або більшої її частини в руках одного органу держави..., а тим більше в руках однієї особи» [385, с.293]. На думку В. Нерсесянца, принцип поділу влади уособлює інституційно-пра- вову компоненту верховенства права поряд із гуманітарно-правовою (повага до прав людини) і нормативно-правовою (верховенство Конституції) компонентами [564, с.106].

Вихідна ідея поділу влад ґрунтується на переконанні, що «політичну свободу буде краще захищати, якщо влада не буде перебувати в одних і тих же руках» [564, с.90]. Як зазначає Р Алексі, поділ влади є необхідною умовою того, щоб права людини стали нор­мами позитивного права [11, с.184]. Захист від сваволі, гарантією якого має стати прин­цип поділу влади, стосується не лише прав людини, а й усього правопорядку у державі і суспільстві, у тому числі у публічно-правовій сфері.

Принцип поділу влади передбачає не просто інституційне чи функціональне розді­лення виконання певних функцій держави (за зауваженням М. Козюбри, «гілки влади» не повинні бути відокремлені «якоюсь китайською стіною» [385, с.294]); відповідні органи повинні взаємодіяти між собою, забезпечуючи повноцінне і взаємоузгоджене функціо­нування державного апарату. При цьому, за великим рахунком, не повинно допускатися взаємопроникнення (змішування) компетенцій відповідних органів.

Взаємодія гілок (галузей) влади має полягати у реалізації механізмів стримувань і противаг, які забезпечують їх збалансування і взаємний контроль, не допускають переваги однієї гілки (галузі) влади над іншою. За влучним зауваженням О. Скрипнюка, «одним з логічних наслідків концепції “стримувань і противаг” є постійне дотримання жорсткої заборони (своєрідної політико-правової табуїзації) на концентрацію влади в руках однієї особи чи обмеженого кола осіб» [1020, с.143].

Це зауваження насамперед стосується взаємовідносин законодавчої та виконавчої влади. Недопущення підпорядкування одної із цих гілок іншій, що загрожує проявами авторитаризму, узурпацією влади та порушеннями прав людини, може бути гарантоване сильною і незалежною судовою владою «не лише як головного гаранта прав і свобод людини, а й інституту, що відіграє системоутворюючу роль у механізмі “стримувань і противаг”» [385, с.295]. Як зауважує Р. Алексі, поділ влади є необхідною умовою набуття правами людини «зобов’язуючої сили права»; «якщо не забезпечити незалежність судів і законослухняність влади, все тоді залежить виключно від політичної волі тих сил, у чиїх ^{[237] [238] руках знаходяться законодавча, судова та виконавча влада. Як показує досвід, у таких дер­жавах права людини не відіграють жодної ролі. Тому поділ влади є необхідною умовою справжньої трансформації прав людини в право, тобто трансформації яка б відповідала постулату їхнього пріоритету» [11, с.184-185].}

Принцип поділу влади, крім функціонального та інституційного, має ще персональ­ний аспект. Як зазначає німецький правознавець І. фон Мюнх, «відокремленими одна від одної мають бути саме різні функції державної влади., а також органи, які виконують ці функціїї., і, врешті-решт, особи, які в цих різних функціях і органах діють» (цит. за: [930, с.35]). З цієї точки зору поділ влади знаходить своє вираження у двох важливих для виборчого права інститутах - несумісності і невиборності; ці інститути розглянуті нижче у контексті загальності пасивного виборчого права (див. підрозділ 2.4.9).

Принцип поділу влади необхідно враховувати також при визначенні місця системи виборчих комісій як органів, наділених владними повноваженнями, у механізмі держави; ці питання розглянуті нижче (див. підрозділ 9.1.3).

1.5.3.