Зміст принципу верховенства права

Розумінню принципу верховенства права посвячено багато досліджень провідних українських науковців. При цьому важливо зазначити, що, попри широкий спектр тео­ретичного розуміння цього основоположного принципу, дослідники погоджуються щодо взаємної пов’язаності обох сторін верховенства права - як елемента доктринального вивчення та як необхідної складової, що пронизує весь правореалізаційний процес [390, с.359; 594, с.17] (див.

Для нашого дослідження принцип верховенства права важливий з різних підстав. У першу чергу, безперечно, його роль пов’язана з тим, що він є чи не найбільш фундамен­тальним загальноправовим принципом, який значною мірою визначає загальне спряму­вання правового регулювання суспільних відносин практично у всіх сферах, у тому числі у сфері виборчого права. Зрештою, деякі з принципів виборчого права чи його окремих інститутів є проявами («проекціями» на галузь виборчого права чи її окремі інститути) тих чи інших аспектів принципу верховенства права.

Однак не менш важливим для нас є методологічне значення принципу права. Під­хід до його вивчення та розуміння, запропонований М. Козюброю [385], заснований на тлумаченні змісту цього яскравого прикладу «принципу-назви» через його складові ви­моги (які внаслідок фундаментального значення вихідного принципу самі є важливими достатньо загальними принципами права) вважаємо зразком дослідження усієї категорії «принципів-назв», як загальних (універсальних чи цивілізаційних), так і галузевих. Цей загальний підхід, який полягає у з’ясуванні змісту «принципу-назви» через розкриття його складових вимог, застосовується нижче для вивчення змісту низки принципів ви­борчого права.

Глибокий і різносторонній принцип верховенства права пронизує усю правову систему дійсно правової держави, впливаючи на формування та розуміння різних сфер правового регулювання, насамперед публічного права.

Зазначимо, що пряме закріплення принципу верховенства права у тексті конституції не є загальною практикою. Так, хоча Основний Закон ФРН не містить прямої фіксації принципу правової держави, цей принцип лежить в основі правових позицій Консти­туційного суду Німеччини, який «наголосив, що конституційне право не обмежується текстом Основного закону ФРН, а включає також деякі загальні принципи, які законо­давець не конкретизував у позитивній формі, що існує надпозитивне право, яке зв’язує навіть установчу владу законодавця» (див. [376, с.6], відносячи до апріорного, «надпо­зитивного» права принцип правової держави як «неписану складову» конституційного регулювання (див. також [930, с.10]). Це служить яскравим прикладом існування визнаних принципів права, не викладених безпосередньо у вигляді писаної норми конституції чи іншого законодавчого акта, оскільки «загальні принципи права - це не просто певні ідеї, які існують у правосвідомості, навіть теоретичній, а відправні начала права, які можуть фіксуватися, а можуть і не фіксуватися в текстах нормативно-правових актів, але... неод­мінно застосовуються в судовій практиці і мають досить загальний характер» [376, с.7]. З іншого боку, це формулювання - прекрасна ілюстрація не лише принципу верховенства права як правового обмеження влади держави та установчої влади народу, але й права як наддержавного (чи «передустановчого») явища у розумінні концепції природного права.

Важливе значення має пряма фіксація принципу верховенства права у статті 6 Ко­дексу адміністративного судочинства (КАС) України [361], що забезпечує нормативну основу його застосування в судовому розгляді справ, пов’язаних, зокрема, із захистом прав і свобод людини і громадянина у сфері публічно-правових відносин, тобто покликане обмежити потенційну сваволю суб’єктів владних повноважень.

Водночас недостатньо досліджень, присвячених реалізації верховенства права у межах окремих галузей чи інститутів права та їх застосування, що призводить до поши­рення уявлень про «нечіткість» чи «розмитість» його вимог. Так, О. Пасенюк вважає, що вимоги принципу верховенства права «не містять конкретних норм, які могли б бути безпосередньо застосовані для врегулювання суспільних відносин. У понятті верховенства права переплітаються наукова істина і цінності добра та справедливості, правові ідеали і практичний юридичний досвід, правові ідеї та правові почуття, досягнення науки та здоровий глузд» [559, с.41-42]. Інші автори вважають, що «широта змісту верховенства права, регулювання цим принципом відносин, що перебувають у центрі суспільного і державного устрою, виключають неухильне застосування цього принципу» [570, с.583], або що «в процесі здійснення правозастосування його не можна безпосередньо застосува­ти» [561, с.11]. У зв'язку з таким «розмитим» розумінням верховенства права доводиться визнати, що системне застосування цього основоположного принципу судами України ще далеко не досягнуте^[222].

Розгляд основних здобутків дослідників принципу верховенства права не належить до цілей цієї роботи; нашою метою є короткий огляд тих аспектів принципу верховенства права, викладених у літературі, які стосуються основного предмета наших досліджень - виборчого права^[223].

Ідея верховенства права, що походить з концепції природного права, як альтернатива позитивістській ідеї верховенства закону (позитивного права), означає припущення можливості неправового закону (більш загально, неправового акта^[224]) як формально- юридичного закону (чи акта), який за своїм змістом суперечить праву ^[225], та неправових дій чи бездіяльності (на відміну від протиправних, які порушують формальний закон) посадових осіб.

У проблемі застосування верховенства права існують дві пов'язані складові: як розуміти його зміст (що саме означає верховенство права?) і де шукати те право, якому належить верховенство.

Зміст принципу верховенства прав отримав розвиток у працях багатьох дослідників - теоретиків та філософів права, зокрема й українських. Так, Б. Кістяківський визначав «три елементи панування права, притаманні організації сучасної конституційної держави», до яких він відносив: конституцію, якій підпорядкована діяльність вищої влади в державі; визнання сфери прав людини і громадянина, які обмежують державну владу; народне

представництво як орган законодавчої влади» (див. [1081, с.102]). М. Палієнко вважав, що для правової держави необхідні, як мінімум: система розподілу влад («розділення властей»), демократичний принцип народного суверенітету з обов'язковим інститутом «широкого народного представництва», забезпечення прав людини, справедлива правова система держави на основі її конституції (див. [1080, с.100]). Звичайно, на таке розуміння правової держави (у тодішньому розумінні верховенства права) істотний вплив чинили актуальні проблеми суспільно-політичного розвитку самодержавної Російської імперії початку ХХ ст.

У кінці ХХ ст. російський філософ права В. Нерсесянц стверджував, що «у змістовній площині... [ознакам верховенства права] відповідають три взаємозв'язані компоненти правової держави»; до таких компонент науковець відносив: «гуманітарно-правову (права і свободи людини і громадянина); нормативно-правову (правовий характер закону, кон­ституційно-правова природа й основа джерел чинного позитивного права) та інститу- ційно-правову (система поділу і взаємодії влад, включно з їх взаємними стримуваннями і противагами)» [564, с.106].

Незважаючи на зміну епох (а можливо, саме тому), досі єдиного наукового розуміння принципу верховенства права не досягнуто. На думку П. Рабіновича та О. Луціва, усі підходи до розуміння змісту цього основоположного принципу, можна розділити на дві великі групи. Перша з них «характеризується намаганням дослідити назване явище через поєднання значень кожного з двох самостійних термінопонять: право і верховенство» [911, с.297], тобто, по суті, прагне з'ясувати, що здійснює верховенство і над чим^{[226] [227] [228] [229] [194, с.107; 650, с.161]. Зазначимо водночас, що, виходячи з уявлення про те, що «держава пе­реважно не встановлює, а лише оформлює право», відповідь на це питання надав М. Цвік: «Правильним підходом до визначення змісту верховенства права є проголошення його першості перед державою» [871, с.41, 44]. Таке розуміння верховенства права визначає його місце у системі регулювання суспільних відносин як універсального основополож­ного принципу права.}

Друга група підходів намагається розкрити зміст принципу верховенства права «за посередництвом вказівки на його складові» [911, с.301]. Іншими словами, на відміну від прихильників підходів першої групи, які намагаються осмислити ідею верховенства права у її цілості, інтегрально, представники другої групи підходять до завдання більш аналітично, поелементно, розкладаючи загальну ідею у спектр засад, необхідних для реалізації верховенства права, тобто з точки зору, більш придатної для їх функціонування у законодавчій та правозастосовній практиці.

У межах спектрального підходу різні автори виділяють різну кількість складових верховенства права (див. [911, с.303]). Зокрема, С. Головатий кваліфікує принцип вер­ховенства права як мегапринцип (чи навіть метапринцип), який включає, зокрема, такі

принципи, як законність, поділ влади, народний суверенітет, демократію, основоположні права і свободи та деякі інші [162, с.72]. Водночас доцільно взяти до уваги позицію, згідно з якою «розкриття принципів права як системи вимог не повинно призводити до того, щоб принцип сприймався як вичерпний перелік таких вимог, оскільки це значно обмежить зміст принципу, реалізації цінностей, які відображає цей принцип» [1123, с.82].

Відмінності у переліках складових цього мегапринципу, пропонованих різними авто­рами, часто обумовлений контекстом розгляду. Як зазначає Г. Рижков, «у рамках еволюції та розвитку теорії правової держави [у німецькому державному праві. - Ю.К.], а також зі збільшенням обсягу судової практики, яка використовувала це поняття, кількість його складових та тісно пов’язаних з ним принципів постійно зростала» [930, с.15]. Так, у Доповіді про верховенство права Венеціанської комісії, де наводиться шість складових, підкреслюється пошук «консенсусу щодо необхідних елементів» (тобто мінімального набору), придатного «у дуже різних правових і державних системах» (параграф 41 До­повіді [203]). Таким чином, запропонований Комісією перелік складових, що є типовим для міжнародних документів такого типу, відіграє роль мінімального міжнародного стандарту, який кожна держава відповідно до особливостей власної правової системи та власних проблем державного життя може розширити, не порушуючи стандарту та не спотворюючи самого змісту принципу.

Важливим здобутком узагальнюючих досліджень принципу верховенства права в межах спектрального підходу в українському контексті стало формулювання М. Козюброю системи основних принципів - складових доктрини верховенства права [385], які мають визначальне значення для втілення верховенства права у законодавчу і правореалізаційну діяльність у нашій державі. Розроблений М. Козюброю перелік принципів-складових узгоджується із згаданим стандартом Венеціанської комісії, конкретизуючи окремі скла­дові з метою їх адаптації до вітчизняних правових і суспільно-політичних умов. Такими принципами-складовими є: 1) повага до прав і свобод людини; 2) верховенство Консти­туції; 3) поділ влади; 4) законність; 5) обмеження дискреційних повноважень; 6) принцип рівноправності та рівності перед законом; 7) принцип юридичної визначеності; 8) прин­цип пропорційності; 9) принцип правової безпеки і захисту довіри; 10) незалежність і безсторонність суду¹¹⁹ [390, с.361-379].

Не всі зазначені принципи-складові викладені у нормах позитивного права; деякі із них є принципами природного права, що, тим не менше, зобов’язують державу і, як пра­вило, зафіксовані у судовій практиці національних судів (у тому числі Конституційного Суду України) та особливо Європейського суду з прав людини. Вони визначають (при належному їх розумінні та застосуванні) у загальному вигляді зміст, спрямованість та умови забезпечення верховенства права у сучасній Українській державі¹²⁰. Підкреслимо, що за самим змістом цих засад дотримання кожної з них є необхідною умовою здійснення верховенства права; порушення хоча б одного з цих принципів-вимог є свідченням того, що верховенство права не дотримане. Проте кожна із цих складових, яка сама є достатньо загальним принципом, потребує відповідного розуміння її власного змісту, без чого не може бути адекватно застосована як у законотворчості, так і в правозастосуванні. ^{[230] [231]}

Запропонована М. Козюброю система принципів-складових верховенства права розкриває зміст сутності (матеріального розуміння) цього загального принципу. Іноді виокремлюється також формальний аспект верховенства права. Матеріальне розуміння включає в себе формальний аспект (хоча не зводиться до нього); останній передбачає пошук права у нормативних джерелах (за презумпції відповідності цих джерел вимогам матеріального розуміння). Слід зауважити, що окремі складові формального аспекту верховенства права, такі як зрозумілість і чіткість права, прозорість правового порядку, доступність правових актів, розумна стабільність права, усталена практика реалізації норм права [650, с.164-165] заслуговують окремої згадки не лише в аспекті застосуван­ня норми права, але й в аспекті законодавчого процесу, в тому числі засад законодавчої техніки, що для нас важливо з огляду на проблеми кодифікації виборчого законодавства.

Принцип верховенства права характеризує «право як явище, що має перевагу над будь-якими рішеннями і діями окремих суб’ єктів» [650, с.161]. Тому для реалізації принципу верховенства права важливою є проблема, де знайти те право, яке має зазначену перевагу. Найбільш загальні вимоги, що відповідають суті матеріального розуміння верховенства права, включають дві позиції: по-перше, «норми права мають відповідати стандартам осно­воположних прав і свобод людини і громадянина»; по-друге, «норми права мають відповідати загальним засадам права, іншим принципам природного права» [650, с.168-169] і, додамо, основним галузевим принципам права, якщо мова йде про окрему сферу правовідносин.

Нижче розглянемо окремі аспекти принципу верховенства права, істотні для нашого дослідження.

1.5.2.