Висновки

Територіальна організація держави — це система, що поєднує політико-правові інструменти регулювання відносин між органа­ми публічної влади, відображає історичні, соціальні, культурні, географічні особливості конкретної країни, що має за мету гаран­тування високого рівня добробуту громадян та надання їм якісних публічних послуг.

Територіальні права є важливою складовою державного суве­ренітету і не обмежуються юрисдикцією, включаючи контроль над усіма індивідами, які перебувають на території держави, та над землею і ресурсами в своїх кордонах, що не віднесені до при­ватної власності; правом встановлювати податки і регулювати економічну діяльність приватних осіб, які перебувають на терито­рії держави; правом контролювати або забороняти рух через свої кордони; право обмежувати або забороняти поділ державної території. Держава є легітимним представником групи людей, нації, що проживають на даній території, створюють конкретні державні інститути відповідно до своїх інтересів і з урахуванням міжнародної обстановки. Таке тлумачення дає змогу закріпити за нацією пріоритет територіальних прав та обґрунтувати право гро­мадян на безпосередню участь у вирішенні питань адміністратив­но-територіального устрою.

Ідеологія, покладена в основу діяльності держави, має значний вплив на формування її територіального устрою. В умовах держа­ви загального добробуту територіальна організація характеризу­ється централізацією для кращого збору фінансових коштів та розподілу ресурсів між індивідами, групами та відсталими терито­ріями, домінуванням моделі «принципал-агент», в якій держава як «принципал» використовувала органи влади регіонального та 313 місцевого рівня як свого «агента» з надання соціальних послуг, ослабленням ролі місцевого самоврядування. У зв’язку з пере­осмисленням ролі держави в другій половині ХХ століття на пер­ший план у територіальній організації публічної влади виходять: 1) децентралізація (передача низки функцій держави загального добробуту на регіональний та місцевий рівні), 2) посилення спро­можності органів місцевого самоврядування; 3) відмова від ієрар- хічності; 4) розвиток інститутів громадянського суспільства.

Для радянського підходу було характерне помилкове ототож­нення території як матеріальної умови існування суспільства з адміністративно-територіальним поділом як просторовою сфе­рою діяльності державних органів, що призводило до припису­вання адміністративно-територіальному устрою не характерних для нього якостей. На розвиток просторової концепції у постра­дянських країнах значний вплив все ще має ідеологічна спадщина соціалізму, що вимагав раціонального розміщення на території держави продуктивних сил суспільства, підпорядкування терито­ріального устрою завданням і функціям соціалістичної держави.

Для історичного процесу формування держави та її просторо­вого оформлення важливе значення мали такі чинники: 1) вхо­дження до складу «універсальної держави» (за визначенням А. Тойнбі), яка закладала основи державного устрою і територі­ального поділу майбутніх самостійних держав;

2) просторова віддаленість від центрів імперій, що сприяла формуванню націй;

3) часові відмінності у створенні держави та нації, що дає змогу виділити три типи держав: ранні (формування держави передува­ло появі нації), пізні (сформована національна ідентичність була покладена в основу держави) і консоціативні (для яких характер­на відсутність сильної держави і єдиної нації як результат синх­ронності процесів державного і національного будівництва).

Спільною рисою територіальної консолідації держав Європи та США є те, що вони виникли в результаті помилкової політики імперій: Римської, що призвело до її розвалу, і Британської, що спробувала посилити контроль над своїми північноамерикан­ськими колоніями. Що стосується відмінностей, то головні серед 314 них такі: по-перше, асинхронність процесів державного і націо­нального будівництва в Європі та їх одночасність у Сполучених Штатах Америки. В результаті на Європейському континенті домінує унітарна модель державного устрою, в той час як амери­канці віддали перевагу федерації, в якій розподіл повноважень між центром і штатами залишається предметом переговорів між ними.

В умовах глобалізації подвійний процес наднаціональної інте­грації та децентралізації в рамках суверенної держави призвів до появи просторового ремасштабування, переоцінки ролі територі­ального суверенітету, наслідки яких лише починають осмислюва­тися науковою спільнотою. Сучасна глобальна реструктуризація, яка є нерівномірним, діалектичним процесом соціально-просто­рових змін, відбувається як у просторі (що зумовлено зміною успадкованих соціально-просторових конфігурацій), так і у часі (оскільки залежить від прискореного руху капіталу, характерного для сьогодення). Цей процес розгортається одночасно у кількох взаємопов’язаних географічних вимірах — не лише на глобально­му, а й на нижчих рівнях, що гарантує збереження важливості територіального впорядкування влади у сучасній державі.

Нині ми є свідками двох протилежних процесів: детериторіалі- зації (нівелювання значення території, державних кордонів) та ретериторіалізації (посилення локальної чи регіональної ідентич­ності індивіда), що є відображенням посилення глобальної соці­ально-економічної взаємозалежності та реструктуризації форм соціально-просторової організації у різноманітних, субглобаль- них географічних масштабах. Тому держави-нації та їх територія залишатимуться основними акторами сучасних процесів глобаль­ної реструктуризації, а не їх пасивними спостерігачами чи безпо­мічними жертвами.

Глобальна тенденція до детериторіалізації посилюється і вну­трішніми чинниками, зокрема процесами децентралізації у більшості країн світу, що зумовило появу нового предмета дослі­дження — спільного суверенітету держави та її територіальних складових. Це свідчить про відхід від загальноприйнятого розу­міння суверенітету як характеристики виключно держави-нації. Поява нових політичних структур пов’язана із формуванням системи багаторівневого урядування, в результаті чого недер - жавні актори та територіальні складові держави отримали мож - ливість впливати на процес прийняття рішень на різних рівнях управління.

Світові процеси зумовили появу постмодерністських підходів до тлумачення ролі й значення кордонів для сучасної держави: світосистемного ідеологічного, геополітичного, екополітичного, моделі «політика-сприйняття-практика», що заклали теоретико- методологічну основу розвитку транскордонного співробітни­цтва, особливо в рамках Європейського Союзу.

Починаючи із ХХ століття автономії стали ефективним інстру­ментом управління віддаленими територіями та налагодження відносин з регіонами, в яких проживають етнічні меншини. Хоча форма автономії, її ступінь визначаються конкретними особли­востями кожної країни, однак спільними характеристиками є наявність представницького органу, який обирається місцевим населенням, та закріплення автономного статусу в Основному Законі країни. При її впровадженні слід враховувати можливі негативні наслідки: зміна політичних уподобань виборців; поча­ток процесу розпаду держави; виникнення нового джерела напру­ги; зростання сепаратистських настроїв на решті території; втрата контролю за природними ресурсами та фінансовими надходжен­нями автономій.

Світовий досвід має низку прикладів як успішних, так і невда­лих спроб урегулювання етнополітичних проблем за допомогою реорганізації територіальної системи держави. Ефективність використання територіальних моделей для запобігання та вирі­шення етнічних конфліктів визначається двома чинниками: 1) відповідністю обраного методу поточним умовам: особливос- 316

тям становища етнічної групи, державного устрою, політичної практики тощо; 2) ретельністю розробки самої територіальної моделі, яка повинна максимально задовольняти інтереси обох конфліктуючих сторін.

Детальний огляд реформ територіальної організації держави у зарубіжних країнах дає підстави виділити чотири основні тенден­ції: переосмислення ролі держави-нації у сучасних умовах, поси­лення органів місцевого та регіонального самоврядування в ході децентралізації, активне використання асиметричних моделей поділу повноважень та впровадження ринкових механізмів у сферу надання публічних послуг.

Ініціатори реформ територіальної організації держави стави­ли перед собою низку завдань, основними з яких є: підвищення ефективності органів місцевого самоврядування та зміцнення інституту місцевої демократії; покращення добробуту мешкан­ців та демографічної ситуації; адаптація до нових викликів (гло­балізації, регіоналізації, членства у міжнародних організаціях тощо). Результати територіальних реформ у країнах Європи у кінцевому підсумку призвели до: консолідації; регіоналізації; фрагментації; стабілізації відносин між різними рівнями управ - ління в державі.

Традиційною відповіддю на нездатність органів місцевого самоврядування в їх нинішньому стані виконувати нові функції, що передаються їм у ході децентралізаційних реформ, є їх консо­лідація. Об’єднання територіальних громад дає змогу: посилити адміністративну та економічну спроможність органу місцевого самоврядування, що забезпечує кращу якість надання адміністра­тивних послуг; поглиблювати спеціалізацію службовців органів місцевого самоврядування, сприяти підвищенню рівня їх квалі­фікації; створити умови для концентрації фінансових ресурсів; поліпшити просторове планування розвитку та полегшити участь у міжнародних проектах; поглибити ступінь децентралізації у сис­темі публічної влади — делегувати більшу частку державних 317 функцій укрупненим органам місцевого самоврядування, які мають необхідні фінансові, людські, матеріальні ресурси для їх виконання.

Негативні наслідки злиття органів місцевого самоврядування проявляються у: зростанні відстані між органами управління муніципалітету та жителями відповідної території; відсутності підтримки з боку громадян; необхідності значних фінансових затрат з державного бюджету (через збільшення трансферів для заохочення добровільного процесу об’єднання, необхідність делі­мітації та демаркації нових кордонів адміністративно-територі­альних одиниць, внесення змін до реєстрів тощо); ймовірності появи нових лідерів та аутсайдерів у межах даної території (втрата лідерами своїх переваг у зв’язку з появою нових територіальних громад); ослабленні місцевої ідентичності, що гальмує реалізацію колективних дій.

Як свідчить зарубіжний досвід, успішна реформа адміністра­тивно-територіального устрою передбачає два основних етапи: добровільний (коли територіальні громади на власний розсуд ініціюють об’єднання з сусідами) та примусовий (коли нові оди­ниці створюються відповідно до критеріїв, розроблених цен­тральними органами виконавчої влади). Сподівання на ефектив­ність виключно добровільного підходу справдилися лише у Фінляндії, що потребувало значних затрат для реалізації рефор­ми. Невдалий експеримент з добровільністю об’єднання муніци­палітетів у Норвегії та Швеції змусив їх розробити плани реорга­нізації територіального устрою, що передбачали примусову зміну меж територіальних громад відповідно до критеріїв, розроблених урядом, та впровадити самоврядування на проміжному (регіо­нальному) рівні державного управління. Латвія, врахувавши позитивний та негативний досвід європейських країн, одразу ж передбачила здійснення адміністративно-територіальної рефор­ми у два етапи: муніципалітети могли проявити ініціативу та 318

об’єднатися у ході першого етапу або здійснити це на вимогу уряду — на другому.

Альтернативними варіантами здійсненню укрупнення тери­торіальних громад є: інтенсифікація співробітництва між муні­ципалітетами; запровадження асиметричних моделей взаємодії між органами місцевого самоврядування щодо функцій і повно­важень та регіоналізація. За наявності сильного спротиву змінам у територіальній організації серед представників органів місце­вого самоврядування та членів територіальних громад виходом є розвиток міжмуніципального співробітництва, що дає змогу концентрувати можливості й ресурси муніципалітетів для вико­нання низки завдань, як це було у Німеччині, Норвегії, Франції та Чехії.

З огляду на проголошений курс на європейську інтеграцію особливу цінність для України має аналіз останніх територіаль­них реформ, здійснених у країнах Євросоюзу, який дав змогу з’ясувати, по-перше, що тенденція збільшення розміру органів місцевого самоврядування має загальноєвропейський характер; по-друге, сучасні тенденції розвитку (глобалізація, європеїзація) висувають жорсткіші вимоги щодо розмірів органів місцевого самоврядування і одночасно дають інструменти для їх ефектив - ного функціонування (інформаційно-комунікаційні технології), які, в свою чергу, також виступають стимулами проведення реформ.

Адміністративно-територіальний устрій, просторова організа­ція влади тісно пов’язані із системою взаємовідносин між різни­ми рівнями публічної влади: між центром і регіонами, між дер­жавними органами влади та органами місцевого самоврядування тощо. Тому реорганізація територіальної організації в Україні не може обмежуватися лише зміною кордонів адміністративно- територіальний одиниць, а передбачає реформу системи місцево­го самоврядування.

Реформування територіальної організації держави не повинно обмежуватися лише рівнем місцевого самоврядування, а й вести підготовчу роботу до впровадження самоврядування на регіо­нальному рівні. Популярність ідеї запровадження регіонального 319 самоврядування значною мірою, на нашу думку, зумовлена двома чинниками. По-перше, децентралізаційними процесами, що мають місце у більшості країн світу і передбачають поступову передачу повноважень та обов’язків на нижчі рівні управління. По-друге, це намагання перетворити Європейський Союз на Європу регіонів, в якій останні відіграватимуть помітну роль у процесі прийняття рішень та економічному розвитку територій завдяки різноманітним формам регіональної співпраці.

В Україні уже зроблено перші кроки до поступового удоскона­лення адміністративно-територіального устрою шляхом укрупнен­ня територіальних громад. Однак до Закону України «Про добро­вільне об’єднання територіальних громад» слід внести зміни, які б передбачали примусову реалізацію злиття територіальних громад відповідно до перспективного плану формування територій гро­мад; чіткі часові рамки здійснення процесу об’єднання (напри­клад, проведення виборів до нових органів управління нової гро­мади). Як свідчить досвід європейських країн, примусовий етап є необхідною складовою успішного здійснення адміністративно- територіальної реформи, що має за мету посилити органи місцево­го самоврядування та уникнути їх роздрібненості.

Оптимальну модель територіальної організації в Україні можна створити шляхом розукрупнення районів, що передбачатиме створення двох-трьох нових одиниць замість однієї. При цьому до уваги повинні братися площа, кількість населення та інфраструк- турна система конкретної адміністративно-територіальної оди­ниці. У результаті на базі існуючого району буде створено кілька додаткових територіальних громад, яких усього по Україні налічу­ватиметься близько 900. До переваг такої моделі слід віднести те, що послуги не віддаляються від мешканців, як це фактично має місце у ході об’єднання громад, а наближаються до них, що спри­ятиме позитивному ставленню громадян до такої реформи.

Безумовною перевагою даної моделі є досить швидкі темпи її реалізації. Якщо об’єднання громад може тривати місяцями, то рішення про утворення нових районів на своєму засіданні приймає Верховна Рада України, і чергові вибори до органів місцевого само­врядування 25 жовтня 2015 року можна провести відповідно до 320 нової системи адміністративно-територіального устрою. Такий крок вимагатиме внесення змін лише до окремих статей Конституції України, а не перегляду цілих розділів Основного Закону.

Серед позитивних моментів цього варіанту слід віднести і значно менші фінансові затрати, ніж у випадку добровільного об’єднання територіальних громад. Адже кількість новоутворе­них районів буде менша, ніж укрупнених територіальних гро - мад; не потрібно виплачувати компенсації звільненим у резуль­таті об’єднання громад службовцям органів місцевого самовря­дування, бо у випадку створення нових районів вони не втратять роботи.

Більше того, робота у районних органах місцевого самовряду­вання є більш привабливою, ніж на рівні територіальних громад. Тому посилення конкуренції за робочі місця у новостворених районах сприятиме підвищенню рівня кваліфікації службовців.

Крім того, цей варіант не потребує виділення додаткових ресурсів для формування інфраструктури, що має місце в ході реалізації попередньої моделі, при тому, що мета — максимальне наближення публічних послуг до споживачів — також буде досяг­нута.

Після реалізації реформи у сільських населених пунктах меш­канці можуть обрати старосту та раду, але виключно як органи самоорганізації населення, спосіб формування і повноваження яких будуть визначені у новій редакції Закону України «Про орга­ни самоорганізації населення». Таким інститутам у населених пунктах можна, крім власних повноважень, делегувати і певні повноваження органів місцевого самоврядування в межах розу­крупненого району.

Пропонована нами модель дає можливість вирішити проблему закріплення землі. Адже район, що нині фактично розпоряджа­ється землею, яка не належить територіальним громадам, стає базовим рівнем місцевого самоврядування, і таким чином вирі­шується питання повсюдності місцевого самоврядування.

Оскільки розукрупнений район не зможе надавати повний перелік послуг, то 10—15 таких одиниць буде об’єднано в округ, що забезпечуватиме надання освітніх, медичних, податкових,

управлінських, судових, правоохоронних та інших послуг. Тобто такий округ, межі якого можуть співпадати з виборчим округом, буде лише адміністративною, а не територіальною одиницею. При цьому перелічені вище послуги надаватимуться не в одному з населених пунктів, а будуть розпорошені по території округу, що сприятиме його більш рівномірному розвитку і реалізації прин­ципу справедливості щодо усіх його мешканців.

У результаті реалізації реформи в Україні сформується двох- рівнева система адміністративно-територіального устрою, яка оптимізує структуру місцевого самоврядування:

I) район — базовий рівень територіальної організації держави (орієнтовна кількість — 900);

II) область — другий рівень.

Передбачається також існування міст зі статусом району (100— 800 тис. осіб) та області (понад 800 тис. осіб), який буде закріпле­но у Конституції та відповідних законах України. Завдяки цьому великі міста — мегаполіси — будуть виведені зі складу області, що дасть змогу зменшити диспропорції між нинішніми областями щодо кількості населення.

Значного поліпшення територіальної організації держави можна досягти шляхом внесення змін до Конституції України, які повинні:

— закласти територіальну основу діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади;

— сформувати належні умови для забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування власних і делегованих повно­важень;

— ліквідувати державні адміністрації на рівні району та облас­ті, а їх повноваження передати виконавчим органам відповідних рад, обов’язки контролю за діяльністю органів місцевого само­врядування виконуватимуть префектури;

— запровадити нову модель розмежування повноважень у сис­темі органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади за принципом субсидіарності та на засадах децентралізації влади.