Рівність можливостей суб’єктів пасивного виборчого права

Дотримання рівності суб'єктів пасивного виборчого права в аспекті рівності статусу і рівності можливостей мають свої особливості. Якщо про рівність статусу може йти мова лише стосовно кандидатів як суб'єктів виборчого процесу, тобто зареєстрованих кандидатів, то рівність можливостей слід розглядати окремо для осіб, які мають намір висуватися кандидатами на виборах (тобто для суб'єктів пасивного виборчого права, які домагаються його реалізації^[580]), і для зареєстрованих кандидатів, які діють у виборчому процесі у власному інтересі (домагаючись можливості бути обраними) відповідно до встановлених законом процедур^[581]; останній аспект заслуговує назви виборчо-процесу­альної рівності.

Можливість реалізації пасивного виборчого права (тобто бути висунутим та заре­єстрованим як кандидат) значною мірою пов'язана із специфікою пасивного виборчого права, яке вимагає узгодження волевиявлень суб'єктів двох виборчих прав - пасивного і номінаційного. Отже, така можливість означає встановлені у правовому відношенні можливості діяти як потенційному кандидату, так і суб'єкту його висування. Дослідни­ки відзначають різні аспекти рівності цих можливостей. Так, Ю. Тодика підкреслював важливість однакових для всіх кандидатів строків висування та реєстрації [433, с.351]. На вимогу однакових умов реєстрації кандидатів звертає увагу польський правознавець А. Сокаля [1439, s.209]. Б. Банашак наголошував на рівності умов реєстрації кандидатів, а також участі громадян рівною мірою в процесі номінації кандидатів (цит. за [1432, s.273]); дослідник називає цей аспект «формальною рівністю пасивного виборчого права», очевидно, прагнути провести паралель між рівністю права голосу та права бути кандидатом. Однак саме ці вимоги не мають аналогії з формальною рівністю активного виборчого права (хоча б тому, що остання рівність є строгою у її кількісному вираженні), а посилання на поняття формальної (юридичної) рівності як антитези фактичної рівно­сті не може бути обмежене лише цими аспектами.

Конституційний Суд України у відомому рішенні 1998 р. звернув увагу на два згадані вище аспекти рівності пасивного виборчого права. Зокрема, в аспекті реалізації цього права Суд вказав на неприпустимість встановлення неоднакового терміну для висуван­ня та реєстрації списків кандидатів у народні депутати України для участі у виборах по багатомандатному загальнодержавному виборчому округу і для висування кандидатів у народні депутати України в одномандатних виборчих округах^[582] (див. абзаци дев'ятий, десятий пункту 10 мотивувальної частини, пункти 5.4, 5.5 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 р. [940]).

Іншим порушенням рівності, на яке вказав Конституційний Суд України у рішенні 1998 р., були неоднакові умови участі виборців у номінації кандидатів (абзац сьомий пункту 10 мотивувальної частини, пункт 5.2. резолютивної частини зазначеного рішен­ня): пункт 2 частини першої статті 25 Закону «Про вибори народних депутатів України» 1997 р. передбачав подання відповідної кількості підписів виборців умовою реєстрації кандидата в одномандатному окрузі лише у разі його самовисування; кандидати, вису­нуті політичними партіями, звільнялися від збору підписів виборців на свою підтримку [729]. Визнання Конституційним Судом такої відмінності умов реєстрації кандидатів порушенням принципу рівності цілком відповідає цитованій вище позиції польського конституціоналіста Б. Банашака щодо рівної участі громадян в процесі номінації канди­датів. Аналогічні положення російського виборчого законодавства^[583] вважає порушенням рівності виборчого права Д. Худолєй [1158, с.19]. На думку Є. Бучковського, звільнення від збирання підписів на підтримку списків кандидатів виборчого комітету партії, яка у попередньому скликанні Сейму мала фракцію («посольський клуб») не менш як з 15 осіб, яке було передбачене попередніми редакціями виборчого законодавства Польщі, викликає «істотні сумніви з точки зору рівності» [1253, з.157].Зазначимо водночас, що ці аргументи значною мірою стосуються також проблеми рівності номінаційного виборчого права.

Проте слід звернути увагу на те, що наявність підтримки виборців у вигляді вста­новленої законодавчо кількості підписів, поданих на підтримку висування кандидата (списку кандидатів), яка раніше виступала як одна з умов реєстрації кандидата чи списку кандидатів (див., наприклад, частину першу статті 24 та частину першу статті 25 Закону 1997 р. [729]), чинним законодавством не передбачена. В умовах відмови від участі ви­борців у висуванні кандидатів через механізм збирання підписів, прийнятих у сучасному вітчизняному виборчому праві, дотримання рівності інших умов (а не лише строків) реєстрації кандидатів, встановлених законодавчо, зберігає своє значення для дотримання вимог рівності. Підкреслимо, однак, що у реєстрації кандидатів переплітаються інтереси двох груп суб'єктів - носіїв пасивного виборчого права і носіїв номінаційного права. Тому рівність умов реєстрації не є повною: ці умови повинні забезпечувати максимально

можливу рівність всередині обох зазначених груп суб'єктів. При цьому потрібно брати до уваги можливість існування різних механізмів номінації, які є наслідком існування різних за природою суб'єктів номінаційного виборчого права^[584]. Таким чином, доходимо висновку, що в умовах застосування різних способів висування кандидатів рівність умов реєстрації є в цілому приблизною; водночас при цьому повинне повною мірою застосо­вуватися твердження, що є одним з виразів загальноправового принципу рівності - «до однакового слід ставитися однаково, а до різного - по-різному».

Дійсно, неважко побачити, що законодавчо визначені умови реєстрації кандидатів у народні депутати України, висунутих політичними партіями у загальнодержавному окрузі і в одномандатних округах, відрізняються виключно технологічними деталями і за своєю суттю є однаковими (пор. зміст частини першої статті 54 і частини першої статті 55 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]). Водночас відмінність між умовами реєстрації кандидатів, висунутих в одномандатних округах за різними ме­ханізмами номінації (партіями і шляхом самовисування) відрізняються змістовно (пор.

Забезпечення більш повної рівності умов реєстрації кандидатів можна домогтися, передбачивши єдину процедуру висування незалежно від природи суб'єкта номінації. Таким шляхом пішло польське виборче право, запровадивши категорію «виборчих коміте­тів» (стаття 84 Виборчого кодексу Польщі [1380]; див. також [1381, s.236]). І хоча виборчі комітети можуть утворюватися різними способами, зокрема, політичними партіями, їх виборчими коаліціями (блоками) чи виборцями, далі як процедура висування, так і умови реєстрації кандидатів є однаковими, незалежними від природи виборчого комітету, що забезпечує повну рівність умов реєстрації кандидатів.

У цитованому вище рішенні 1998 р. Конституційний Суд України підкреслив ще одну вимогу щодо забезпечення рівності - заборону одночасного балотування у двох виборчих округах на тих самих виборах.

Зазначена позиція природна у разі обговореного вище розуміння виборів народних депутатів України за виборчою системою паралельного змішування: в межах одних ви­борів не можна балотуватися більш ніж в одному виборчому окрузі^[585], результати виборів в яких встановлюються незалежно. Така практика є загальноприйнятою у частині, що стосується однотипних округів; зокрема, природною є заборона одночасного балотування у двох чи більше одномандатних округах в умовах мажоритарної виборчої системи. Свого часу Центральна виборча комісія визнала правомірним скасування реєстрації кандидата, який був зареєстрований одночасно у двох одномандатних округах на виборах народних депутатів України 2002 р. [847], аналогічне рішення було прийняте під час виборів 2012 р. [752]. Водночас тим більше доцільно було звернути у цьому контексті увагу на проблему відмінностей у правовому статусі кандидатів, які балотуються у рамках різних підсистем цієї системи, що є не меншим порушенням принципу рівності.

Цікаво, що російське виборче законодавство не забороняє одночасного висування особи одним і тим же виборчим об'єднанням на одних і тих же виборах в одномандатному виборчому окрузі та у складі списку кандидатів (див. частину десяту статті 39 Федераль­ного закону «Про вибори депутатів Державної Думи...» [575]). Л. Нудненко вважає таку норму порушенням принципу рівного виборчого права (з посиланням на цитоване вище рішення Конституційного Суду України) [573, с.47].

Дійсно, оцінюючи проблему подвійного балотування, слід брати до уваги, чи допускає законодавче регулювання можливість отримання одним кандидатом двох мандатів. Така ситуація «кратного обрання» могла б скластися, зокрема, у разі допущення одночасного балотування кандидата у двох однопорядкових виборчих округах, в яких результати виборів встановлюються незалежно, наприклад, у разі балотування у двох різних одномандатних округах. Проте саме лише «подвійне балотування» не обов'язково має наслідком можли­вість отримати два мандати; щоб уникнути цього, закон у випадках, коли дозволяє таке балотування, має встановити «ієрархію механізмів розподілу мандатів»^[586]. Така ієрархія є обов'язковою складовою виборчої формули деяких виборчих систем.

Дійсно, можливість балотування одного і того ж кандидата у різних виборчих округах може бути наслідком певної виборчої системи із складною виборчою формулою. Зокрема, така можливість характерна для згадуваних вище виборчих систем компенсаційного типу, в яких розподіл мандатів здійснюється на кількох рівнях з метою компенсувати невисо­кий рівень пропорційності розподілу мандатів у виборчих округах малої маґнітуди [322, с.72-76]. Часто така можливість існує і в умовах змішаних систем з високим ступенем інтегрованості двох підсистем, як, наприклад, німецька чи естонська (див. [322]). В умовах систем такого типу одночасне балотування кандидатом як у «малому», так і у «великому» виборчих округах, як правило, не є наслідком подвійного висування кандидата чи подвійної реєстрації^[587], а отже, не порушує вимог рівних можливостей реалізувати пасивне виборче право. Так, наприклад, відповідно до виборчого законодавства Естонії, кожна партія, яка бере участь у виборах, висуває як загальнодержавний список кандидатів, так і списки у кожному виборчому окрузі; проте прямо передбачається, що кожен кандидат, висунутий партією, повинен бути включений як до загальнодержавного, так і до одного із окружних списків (див. частини першу і другу § 29 Закону [1428]). Таке законодавче положення підкреслює рівність можливостей усіх потенційних кандидатів у цьому відношенні^[588]. Хоча особливого змістовного наповнення та спеціальних правових наслідків дотримання цієї вимоги не має, саме вона (формально: вимога балотування кожного кандидата у двох округах - «малому» і загальнодержавному) заслуговує на кваліфікацію як вимога формальної рівності пасивного виборчого права, оскільки демонструє певну аналогію з формальним аспектом рівності права голосу.

Проект Виборчого кодексу України 2010 р., який вперше в Україні пропонував дворівневу пропорційну виборчу систему, не передбачав забезпечення такої формальної рівності стосовно пасивного виборчого права. Відповідно до статті 341 проекту, партія мала б висувати регіональні списки кандидатів, із числа яких формувала б загальнодер­жавний список кандидатів у кількості не більше 50 осіб [875]. Проте проекти Закону «Про вибори народних депутатів України» (реєстраційний № 1068-2) [882] та Виборчого кодексу (реєстраційний № 3112-1) [878], розроблені за участі автора, виправляють цю ситуацію, гарантуючи формальну рівність суб'єктів права бути кандидатом. Відповідно до статті 86 законопроекту № 1068-2 (і відповідного положення проекту [878]), партія має висувати загальнодержавний список кандидатів (тобто здійснює одноразову номінацію) та з числа кандидатів, включених до цього списку, формує регіональні списки (без повтор­ної номінації), при чому кожен кандидат у депутати, включений до загальнодержавного виборчого списку, повинен бути віднесений до одного і тільки до одного з регіональних списків [882]; реєстрація кандидата при цьому передбачається одноразовою. В умовах такого законодавчого регулювання кожен кандидат «балотується» у двох округах - загаль­нодержавному і в одному з регіональних, - а отже, у цьому відношенні жодних сумнівів щодо дотримання формальної рівності права бути кандидатом виникати не повинно.

Вкажемо на ще один аспект проблеми подвійного балотування кандидата - крите­ріїв визнання його обраним («правил визначення результатів виборів», які згадувалися у цитованій вище ухвалі Конституційного суду РФ [601, с.33]). Дійсно, в умовах виборчої системи «паралельного змішування» такі способи визначення результатів виборів за двома підсистемами відрізняються принципово, а кандидат, даючи згоду на своє балотування, змушений наперед обрати для себе лише один із можливих критеріїв обрання, якщо по­двійне балотування заборонене.

Подібні відмінності можуть існувати і в деяких інших виборчих системах. Так, І. Кресіна та О. Ярош вказують на можливість виборчої системи «напіввідкритих (або напівзакритих) списків», які «передбачають, що частина виборчого списку (наприклад, перша п'ятірка) має бути обов'язково обраною, а далі - на самостійний вибір виборця» [457, с.46]. Подібний підхід реалізований у Законі «Про місцеві вибори» 2015 р., від­повідно до якого кандидат, поставлений відповідною місцевою організацією на перше місце у виборчому списку кандидатів, є обраним (у разі подолання списком виборчого бар'єру), хоча голосування виборців за його кандидатуру взагалі не передбачається (див. абзац другий частини восьмої статті 86 Закону «Про місцеві вибори» [808] із урахуван­ням тлумачення цієї норми пунктом 6 Роз'яснення Центральної виборчої комісії^[589] [842]).

Очевидно, що кандидати, для яких наперед встановлено різні критерії обрання, не можуть вважатися такими, що мають рівні можливості бути обраними, а отже, рівні можливості діяти у виборчому процесі, домагаючись свого обрання. Тому цей аспект ілюструє наявність тісного взаємозв'язку різних аспектів рівності пасивного виборчого права; неважко помітити, що наявність наперед встановлених різних критеріїв обрання для кандидатів не лише порушує формальну рівність суб'єктів пасивного виборчого права, але й призводить до відмінностей правового статусу кандидатів та порушення їх процесуальної рівності (тобто рівності можливостей зареєстрованих кандидатів діяти у виборчому процесі).

Певні ознаки таких відмінностей у критеріях обрання можуть бути характерними для кількарівневих (зокрема, змішаних) виборчих систем, згаданих вище. Проте відсутність порушення вимоги рівності у таких умовах забезпечується, як правило, можливістю кан­дидата бути обраним (залежно від підсумків голосування виборців) за кожним із наперед визначених різних критеріїв. Так, наприклад, в умовах німецької виборчої системи така рівність забезпечується можливістю особи балотуватися як в одномандатному окрузі, так і за земельним партійним списком кандидатів; російський Федеральний закон «Про вибори депутатів Державної Думи...» також дозволяє включати до федерального списку кандидатів осіб, висунутих тією ж партією в одномандатних виборчих округах (частина десята статті 39 [575]). В умовах естонської змішаної виборчої системи [1428; 322, с.87­88], можливість (шанси) кожного кандидата бути обраним за будь-яким із передбачених системою механізмів розподілу мандатів, забезпечується автоматично^[590]. Також автоматично ця рівність забезпечується в умовах дворівневої пропорційної виборчої системи, запро­понованої проектами Виборчого кодексу України [878] чи парламентського виборчого закону [882]. Таким чином, можна стверджувати, що у таких умовах немає порушення рівності можливостей кандидатів: у цьому сенсі рівність можливостей має забороняти не балотування особи у двох округах, а можливість отримати два мандати в одному представницькому органі.

Заборона «подвійного балотування» (чи інший спосіб дотримання рівності права бути кандидатом) є природною, якщо мова йде про одні вибори. У разі одночасного проведення різних виборів (що є типовим, наприклад, для чергових місцевих виборів), таке обмеження слід застосовувати лише у межах конкретних виборів: повинна існува­ти, наприклад, заборона балотуватися у двох одномандатних округах на виборах однієї сільської (селищної) ради. Конституційний Суд України, надаючи тлумачення статей 38 та 78 Конституції, вказав, що «громадянину України надано право вільно бути обраним^[591] до будь-якого органу державної влади, зокрема, до Верховної Ради України, до органу місцевого самоврядування..., а також бути обраним сільським, селищним, міським голо­вою, але реалізувати набутий представницький мандат громадянин може тільки в одному з цих органів чи на посаді сільського, селищного, міського голови» (див. абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини, пункт 2 резолютивної частини Рішення № 7-рп/99 від 6 липня 1999 р. [945]). Отже, Конституція не обмежує права громадянина, який має пасивне виборче право, одночасно балотуватися на різних виборах (тобто на виборах до різних представницьких органів чи на різні виборні посади) за умови, що у разі перемоги на кількох виборах громадянин повинен обрати один із отриманих представницьких ман­датів, відмовившись від усіх інших.

Така правова позиція була реалізована Законом про місцеві вибори 2004 р., частини п'ята та шоста статті 33 якого надавали можливість громадянину «одночасно балотуватися кандидатом на посаду відповідно сільського, селищного чи міського голови, кандидатом у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим та кандидатом у депутати інших місцевих рад», за винятком одночасного балотування більш ніж в одному одномандатно­му виборчому окрузі на виборах тієї ж сільської чи селищної ради [721]. Проте пізніші редакції законів про місцеві вибори обмежили таку свободу. Так, частини четверта та п'ята статті 35 Закону про місцеві вибори 2010 р. [723], по суті, забороняли (за єдиним винятком) одночасне балотування на різних місцевих виборах; істотні заборони одночас­ного балотування на різних місцевих виборах, що проводяться одночасно, встановлює також частина четверта статті 35 Закону «Про місцеві вибори» 2015 р. [808]. З огляду на наведене вище офіційне тлумачення статті 38 Конституції, яка визначає пасивне вибор­че право на місцевих виборах, такі положення законів як 2010, так і 2015 р. слід було б кваліфікувати як неконституційні.

А. Зінов'єв та І. Поляшова звертають увагу на ще один аспект рівності, який закрі­плений у всіх законодавчих актах щодо виборів^[592]: «кандидат може дати згоду на вису­вання на тих же виборах не більше ніж одному ініціатору висування» [266, с.81]. Хоча така вимога має перш за все політичну мету - не вводити в оману виборців, надаючи їм можливість однозначно ототожнювати кандидата з відповідною політичною силою та її програмою, - вважаємо цей аспект важливою складовою вимоги рівних можливостей реалізації пасивного виборчого права, близьким за природою до вимоги одноразового балотування на тих же виборах. Дійсно, у випадку виборчих систем персоніфікованого голосування [340], в яких об'єктом голосування виступає окремий кандидат, повторне висування кандидата іншим суб'єктом номінації у тому ж виборчому окрузі не повинно мати правових наслідків, а в іншому виборчому окрузі означало б подвійне балотування кандидата. У випадку виборчих систем пропорційного представництва, заснованого на виборчих списках кандидатів, подвійне висування особи кандидатом (тобто включення цієї особи у два і більше списки кандидатів у тому ж багатомандатному окрузі) означає істотне підвищення шансів бути обраним, а отже, є порушенням принципу рівності. Таким чином, заборону висування одного кандидата двома і більше суб'єктами слід розглядати як складову вимоги формальної рівності пасивного виборчого права.

Отже, рівність можливостей реалізувати пасивне виборче право забезпечується: по-перше, вимогами формальної рівності суб'єктів пасивного виборчого права, що означає можливість балотування кожного кандидата лише в одному виборчому окрузі (у випад­ках виборчих систем із складною виборчою формулою компенсаційного типу - у рівній кількості округів різного рівня) та висування кандидата лише одним суб'єктом номінації; по-друге, рівними умовами реєстрації усіх кандидатів, при чому остання рівність може бути приблизною з огляду на застосування різних механізмів номінації, однак повинна бути строгою в межах одного механізму.

Третій аспект рівності пасивного виборчого права стосується виборчо-процесуальної рівності кандидатів, тобто рівності можливостей діяльності зареєстрованих кандида­тів у виборчому процесі. У загальному вигляді цю вимогу можна виразити формулою: «рівність виборчих можливостей... стосується директиви забезпечення усім суб'єктам участі у виборчому процесі на однакових засадах» [1439, s.209]. Тут слід розглядати не зміст та обсяг прав, які належать кандидату (це відноситься до визначення правового статусу кандидата), а рівність умов для реалізації цих прав та дій, спрямованих на досяг­нення основного законного інтересу кандидата - бути обраним. Як зазначали Ю. Тодика та О. Бандурка ще у 1994 р., вибори «ґрунтуються на засадах рівності можливостей для всіх кандидатів у проведенні виборчої кампанії, неупередженості до кандидатів з боку державних органів, установ і організацій, органів місцевого самоврядування» [1117, с.21]. Коментатори Конституції України підкреслювали, що «послідовне здійснення цього принципу має особливо важливе значення для осіб, що балотуються (обираються). Цей принцип передбачає, зокрема, «створення рівних можливостей для всіх кандидатів на відповідне забезпечення їх прав державними органами, установами та організаціями, органами місцевого самоврядування, засобами масової інформації тощо» [402, с.171]. На думку П. Ґаррона, «концепція рівних можливостей втілює принцип нейтральності держави у виборчих справах. Іншими словами, втручання держави чи будь-якого іншо­го органу публічної влади у виборчу кампанію, взагалі кажучи, суперечить принципу рівності» [1342, р.22].

У цьому аспекті принцип рівного виборчого права тісно переплітається з вимогами принципу чесних виборів, розглянутого нижче (див. розділ 5). Класичним прикладом по­рушення принципу рівності виборчого права (і, звичайно, принципу чесних виборів) на рівні правозастосування є явище адміністративного ресурсу у його негативному сенсі.

Дослідники звертають увагу на різні напрями діяльності кандидатів у виборчому процесі, важливі з точки зору дотримання вимоги рівних можливостей. Проте розуміння рівних можливостей для зареєстрованих кандидатів дещо відрізняється від розуміння цієї вимоги у випадку, розглянутому вище.

Дійсно, за загальним розумінням, суть рівності можливостей певного суб'єкта - це вимоги створення відповідних рівних умов для його діяльності з боку інших суб'єктів. Ці вимоги для зареєстрованого кандидата пов'язані насамперед з реалізацією його похідних прав і можливостей - подавати кандидатури до складу виборчих комісій, мати спеціальне представництво, офіційних спостерігачів і т. п. (стосовно переліку і змісту прав, похід­них від пасивного виборчого права, див. підрозділ 2.6). Такі похідні права, як і основні виборчі права, є публічними за своїм характером. Тому щодо більшості похідних прав такі вимоги стосуються держави та її органів (у тому числі виборчих комісій, а також органів місцевого самоврядування), зобов'язуючи їх своїми діями (чи невтручанням, тобто бездіяльністю) створити певні умови для їх реалізації; принцип рівних можливо­стей вимагає при цьому, щоб ці умови були рівними для всіх кандидатів. Так, наприклад, кожен кандидат на пост Президента України має право подати по одній кандидатурі до складу кожної дільничної виборчої комісії, які (за умови дотримання встановлених

законом вимог) не можуть бути відхилені (частина друга, абзац дванадцятий частини шостої статті 24 Закону «Про вибори Президента України» [739]); кожен кандидат у народні депутати України^[593] може мати довільну кількість офіційних спостерігачів, які обов’язково реєструються (знову ж за умови дотримання встановлених законом вимог) відповідними виборчими комісіями (абзац другий частини сьомої статті 78 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]).

Проте існують певні сфери правовідносин у виборчому процесі, в яких для забез­печення рівних можливостей кандидатів покладення обов’язків лише на державу та її органи недостатньо. У сфері передвиборної агітації, а також стосовно (спеціального) ін­формаційного забезпечення^[594] відповідні умови повинні створюватися третіми суб’єктами (деякі з яких поза виборчим процесом можуть і не вступати у публічні правовідносини). Такими суб’єктами є: власники приміщень, які можуть використовуватися для проведення публічних заходів; розповсюджувачі зовнішньої реклами; засоби масової інформації (як друковані, так і аудіовізуальні), інформаційні агентства та ін. Для забезпечення принципу рівності пасивного виборчого права у розглядуваному аспекті держава повинна законом зобов’язати таких третіх (недержавних) суб’єктів створити рівні умови і забезпечити рівні можливості для кандидатів, які балотуються на виборах.

Це стосується, наприклад, вимог рівного доступу до приміщень, придатних для проведення заходів передвиборної агітації (частина дев’ята статті 58 Закону «Про вибо­ри Президента України» [739], частина десята статті 68 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]); рівного доступу та рівних умов для розміщення агітаційних матеріалів з використанням носіїв зовнішньої реклами (абзац третій частини сьомої статті 58 Закону «Про вибори Президента України» [739], частина дванадцята статті 68 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]). Зазначені вимоги за своїм зміс­том є певними обмеженнями цивільних прав - права розпорядження своєю власністю чи свободи підприємницької діяльності; такі обмеження, взагалі кажучи, є неприйнятними у звичайних умовах, проте під час виборчого процесу переслідують важливу суспільно значущу мету (публічний інтерес) - забезпечення дотримання принципу рівного пасив­ного виборчого права.

Подібними за своєю природою є вимоги рівного доступу кандидатів до інформацій­них ресурсів, насамперед до засобів масової інформації. О. Большакова розглядає три ступені рівного доступу до засобів масової інформації: до першого ступеня дослідниця відносить «мінімально рівний доступ» через надання рівних обсягів ефірного часу за рахунок бюджетних коштів; до другого - фінансову рівність щодо участі у передвиборній агітації; до третього - «рівне ставлення засобів масової інформації до кандидатів (партій, блоків)» [90, с.146]. Зауважимо, що остання вимога в аспекті рівних виборів, по суті, пов’язана з попередньою і означає заборону надання привілеїв чи створення перешкод у доступі до розміщення у засобах масової інформації агітаційних матеріалів суб’єктів агітаційної діяльності за кошти власних виборчих фондів^[595].

Для забезпечення рівних умов засоби масової інформації зобов’язані встановити фіксовані розцінки на одиницю друкованої площі чи ефірного часу із забороною нада­вати знижки окремим кандидатам; засіб масової інформації не може відмовити надати друковану площу чи ефірний час на тих же умовам кожному кандидату, який звернувся до нього, якщо раніше вже надавав свої послуги іншому кандидату (частини шоста і восьма статті 60 Закону «Про вибори Президента України» [739]); засобам масової інформації та їх працівникам забороняється проводити передвиборну агітацію з власної ініціативи (частина сьома статті 74 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]).

Таким чином, незважаючи на загальновизнану редакційну свободу засобів масової інформації (див., наприклад, [539, с.81]), яка виступає як одна з гарантій свободи вира­ження поглядів, діяльність засобів масової інформації під час виборчого процесу підлягає додатковій законодавчій регламентації, одна з основних цілей якої - дотримання принципу рівності кандидатів на виборах^[596]. Польський дослідник Ґ. Кришень вказує, що «засада рівності шансів вимагає також, щоб до учасників виборчої кампанії ставилися однаково у поширюваних засобами масової інформації відомостях і повідомленнях, а також ре­портажах, дискусіях, редакційних коментарях та інших формах поширення інформації про вибори» [1385, 8.38].

Важливим обмеженням свободи вираження поглядів, спрямованим на дотримання принципів виборчого права, є «день тиші» - заборона проведення будь-яких агітаційних заходів, у тому числі з використанням засобів масової інформації, напередодні і в день виборів (частина третя статті 70 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]).

Такі обмеження досить чутливі з огляду на загальновизнану роль засобів масової інформації у реалізації свободи вираження поглядів, що неодноразово підкреслювалося Європейським судом з прав людини (див., зокрема, [1214]). Проте тут маємо справу з ситуацією, коли певні обмеження свободи припустимі з метою захисту рівності пасивно­го виборчого права громадян^[597], що, без сумніву, є також суспільно важливим публічним інтересом. Така підстава обмеження свободи вираження поглядів передбачена частиною третьою статті 34 Конституції [432]. Цю ж підставу передбачає також частина друга статті 10 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод за умови, що ці обмеження «встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві» [408]. Європейський суд з прав людини у відомому рішенні у справі «Боуман проти Сполуче­ного Королівства» звернув увагу, що «може бути визнано необхідним, щоб перед і під час виборів були встановлені певні обмеження свободи слова, які були б неприйнятними у звичайних умовах» (пункт 43 зазначеного рішення [1266]).

Наведені вище приклади певного обмеження прав власності чи свободи підприєм­ницької діяльності разом з останніми прикладами щодо свободи вираження поглядів де­монструють достатньо широку сферу застосування таких обмежень певних прав і свобод під час виборчого процесу, спрямованих на забезпечення дотримання основних принципів виборчого права, зокрема, принципу рівного виборчого права. Підкреслимо, що такі об­меження встановлюються виключно на час виборчого процесу (точніше, до закінчення голосування виборців) додатково до звичайного правового регулювання діяльності цих суб’єктів. Їх слід розглядати як приклади розв’язання конфлікту різних принципів права, які мають розв’язуватися шляхом пошуку розумного узгодження (компромісу) і відпо­відного обмеження (але не заперечення) одного принципу на користь іншого. Важливо підкреслити, що такі обмеження не можуть бути надмірними (непропорційними): вони повинні відповідати загальним критеріям прийнятних обмежень прав і свобод, сформульо­ваним Європейським судом з прав людини: бути встановленими законом, переслідувати легітимну мету і бути необхідними у демократичному суспільстві.

Рівність можливостей зареєстрованих кандидатів у виборчому процесі, особливо у передвиборній агітації, завжди привертала увагу дослідників (див., наприклад, [43; 91, с.360-361; 290, с.53-54]). Так, наприклад, Ю. Тодика наголошував, що кандидати «повинні мати рівні можливості при проведенні передвиборної агітації і створенні виборчих фондів» [433, с.351]. М. Ставнійчук підкреслює значення вимоги рівних можливостей кандидатів у проведенні передвиборної агітації, надаючи їй статусу «інституційного принципу орга­нізації виборчого процесу» [126, с.90]. Проте дослідники часом розходяться в оцінці виду рівності, яка має бути забезпечена кандидатам, - юридичної (формальної) чи фактичної рівності. Зокрема, Д. Худолєй вважає, що принцип рівності кандидатів «встановлює гарантії рівності прав і фактичних можливостей кандидатів» [1158, с.14], тоді як Т Герасименко наголошує, що «положення про рівність шансів кандидатів... має на увазі не абсолютну фактичну рівність, а рівність їх стартових можливостей» [158, с.12-13].

Зауважимо, що у сферах передвиборної агітації та інформаційного забезпечення виборів існують прояви обох видів строгої рівності стосовно можливостей зареєстро­ваних кандидатів. Прикладом фактичної рівності (тобто «рівності результатів шляхом справедливого розподілу» [650, с.81]) є, зокрема, надання кандидатам на пост Президента України однакового часу (по ЗО хвилин) на загальнонаціональних теле- та радіоканалі та можливість публікації в однаковому поліграфічному виконанні передвиборних програм за бюджетні кошти (частина четверта статті 61, частина перша статті 63 Закону «Про вибори Президента України» [739]), а також аналогічні можливості, які надаються кан­дидатам у народні депутати України, зареєстрованим в одномандатному окрузі (частина четверта статті 72, частина перша статті 73 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]). Водночас можливості проведення передвиборної агітації за рахунок коштів виборчих фондів кандидатів реалізують формальну рівність у загальноправовому сенсі (рівність «стартових можливостей»); сюди, зокрема, відносяться згадані вище ви­моги рівного доступу зареєстрованих кандидатів до засобів масової інформації у період передвиборної агітації^[598].

Виборчо-процесуальна рівність кандидатів забезпечується також правилами форму­вання виборчих фондів, які обов’язково є однаковими для кандидатів (статті 41, 43 Закону «Про вибори Президента України» [739]). Формальний характер рівності забезпечується також відсутністю обмежень обсягу витрат виборчого фонду кандидата на пост Президента України (стаття 43 Закону [739]). Водночас встановлення Законом «Про вибори народних депутатів України» граничних розмірів виборчих фондів партій - суб’єктів виборчого процесу та кандидатів, зареєстрованих в одномандатних округах (див. абзаци другий і третій частини першої статті 48 зазначеного Закону [734]), має ознаки забезпечення фактичної рівності кандидатів щодо обсягу фінансування заходів передвиборної агітації.

Межі витрат з виборчих фондів кандидатів чи партій встановлено у багатьох держа­вах. Так, Федеральний закон РФ «Про вибори депутатів Державної Думи.» забороняє витрати з виборчого фонду кандидата, зареєстрованого в одномандатному окрузі, що пе­ревищують 15 млн. рублів (частина дев’ята статті 71 зазначеного закону [575]). Виборчий кодекс Польщі також передбачає встановлення лімітів видатків виборчих комітетів. Такі ліміти розраховуються через ліміти витрат на передвиборну агітацію (див., наприклад, статті 199, 259, 327, 378 Виборчого кодексу) з урахуванням норми, що такі витрати не можуть перевищувати 80 % усіх витрат виборчого комітету (статті 135, 136 Виборчого кодексу [1380]). К. Чапліцький вказує, що ці обмеження «мають за мету, як прийнято вважати, забезпечення рівності виборчих комітетів» [1381, s.329], не уточнюючи, яку саме рівність (формальну чи фактичну) при цьому мають на увазі.

В аспекті рівності можливостей звернемо увагу на положення частини третьої статті 56⁵ Закону «Про вибори Президента України» щодо збалансованого висвітлення засобами масової інформації коментарів кандидатів на пост Президента України щодо подій, пов'язаних з виборами [739]; аналогічна вимога встановлена частиною третьою статті 66 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]. З огляду на важливість присутності кандидатів (партій) в інформаційних повідомленнях вимога збалансованості забороняє замовчування висвітлення позиції одних кандидатів на користь інших; водно­час очевидно, що кількість таких повідомлень залежить від активності кандидатів щодо публічного викладу своїх позицій. Тому зазначену вимогу збалансованості можна роз­глядати як приклад забезпечення пропорційної (диференційованої) рівності кандидатів, тобто «рівності з урахуванням відмінностей» [650, с.85].

Деякі дослідники вважають можливим широке застосування підходу пропорційної рівності кандидатів на виборах (див., наприклад, [1432, s.276]). На наше переконання, пропорційна рівність у здійсненні суб’єктивного права громадянина, особливо публічного за своїм характером права, повинна застосовуватися з великою обережністю, оскільки за своєю суттю означає обмеження обсягу такого права для одних носіїв права порівняно з іншими; в системі права України це заборонено статтями 24 та 64 Конституції. У більшості випадків такі обмеження повинні кваліфікуватися як дискримінація і є неприпустимими. Тому стосовно пасивного виборчого права пропорційна рівність не повинна застосову­ватися (можливо, з єдиним описаним вище винятком).

Однак у різних державах у цьому відношенні реалізуються різні підходи. Т ак, німець­ке державне право особливо наполягає на строгій рівності політичних прав громадян, незалежно від особистих якостей їх носіїв [167, с.136].

Альтернативним прикладом є виборче законодавство Росії, яке знає випадки як строгої (абсолютної), так і пропорційної рівності кандидатів у доступі до засобів масової інфор­мації. Частина перша статті 51 Федерального закону «Про основні гарантії...» передбачає надання державними та муніципальними засобами масової інформації «безоплатного»^[599] ефірного часу та друкованої площі «кандидатам. на рівних умовах (тривалість наданого ефірного часу, час виходу в ефір та інші умови)»; частина п'ята статті 50 цього ж закону встановлює, що у разі надання оплачуваних послуг площі недержавними засобами масової інформації «умови оплати ефірного часу, друкованої площі. повинні бути єдиними для всіх зареєстрованих кандидатів» [582]. Ці умови конкретизуються, зокрема, Федеральним законом «Про вибори депутатів Державної Думи.». Так, відповідно до частини першої статті 64 зазначеного закону, ефірний час та друкована площа можуть надаватися безоплатно «кандидатам, зареєстрованим в одномандатних виборчих округах» [575]. Ефірний час, який надається безоплатно, розподіляється між усіма такими кандидатами «у рівних частках» (частина тринадцята статті 65 зазначеного закону); друкована площа надається їм безоплатно у відповідних регіональних виданнях на рівних умовах: «рівний обсяг наданої друкованої площі, рівноцінне місце на сторінці, однаковий розмір шрифту на інші рівні умови» (частина друга статті 66 зазначеного закону). Таким чином, зазначені положення забезпечують строгу рівність безоплатного доступу кандидатів до засобів масової інформації.

Водночас частиною 1.2 статті 50 Федерального закону «Про основні гарантії...» вста­новлена можливість обмеження доступу до безоплатного надання послуг засобами масової інформації для кандидата, висунутого виборчим об'єднанням, якщо «на найближчих по­передніх відповідних виборах кандидат, висунутий цим виборчим об'єднанням, отримав меншу, ніж установлено федеральним законом, кількість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні» [582]. Ця можливість реалізована у частині 2.1 статті 51 Федерального закону «Про вибори Президента Російської Федерації»: безоплатний ефірний час чи друкована пло­ща не надається кандидатові, висунутому політичною партією, кандидат якої на попередніх президентських виборах отримав підтримку менше ніж 2 % виборців [577]; щоправда, ця норма не застосовується, якщо сам кандидат балотувався на попередніх виборах та отримав підтримку понад 2 % голосів виборців (частина 2.2 зазначеної статті). Отже, тут мова йде про пропорційну рівність доступу, однак обумовлену характеристиками не кандидата, а суб'єкта його номінації і, таким чином, пов'язану із реалізацією не пасивного, а номінацій- ного виборчого права. Водночас зазначимо, що, на наше переконання, у ситуації конфлікту цих двох виборчих прав перевага мала б надаватися саме пасивному виборчому праву як конституційному праву громадянина (порівняно з правом політичної партії).

Цікаво, що на президентських виборах у Російській Федерації можливість участі в агі­тації з безоплатним використанням засобів масової інформації також мають не лише канди­дати, але й партії - суб'єкти їх висування (частина друга статті 51 Федерального закону «Про вибори Президента Російської Федерації» [577]). Це означає нерівність доступу до засобів масової інформації для кандидатів, висунутих партією, та кандидатів - самовисуванців, яка виходить за межі пропорційної рівності; таким чином, цю нерівність слід розглядати як порушення рівності пасивного виборчого права в аспекті виборчо-процесуальної рівності.

Виборче право деяких держав знає випадки позитивної дискримінації стосовно па­сивного виборчого права для забезпечення отримання мандатів для представників певних соціальних категорій чи груп. Науковці відзначають, що «у ряді країн для подолання фак­тичної недостатності представництва у виборних органах певних груп населення виходячи з особливих умов, що існують в тій чи іншій країні, вводяться так звані квоти, тобто спеціальні гарантії представництва у певних межах тих груп населення, які при загальновстановлено- му порядку виборів могли б його не одержати. Мова йде про представників духовенства, жіноцтва, збройних сил, громадян, що проживають за кордоном» [424, с.153].

Вище ми розглянули подібні приклади позитивної дискримінації щодо права голосу, спрямовані на забезпечення представництва у парламенті держави національних меншин. Певні привілеї, які надаються відповідним категоріям виборців шляхом утворення окремих виборчих округів для таких національних груп громадян, мають очевидним чином наслід­ком відмову від дотримання принципу рівності щодо кандидатів, які балотуються у таких округах, у порівнянні із іншими кандидатами. Щоправда, у цій ситуації немає гарантій по­зитивного характеру такої дискримінації спеціальної категорії кандидатів: умови обрання для них, взагалі кажучи, можуть виявитися гіршими, аніж у разі їх балотування за звичай­ним механізмом^[600]. Тим не менше вважається, що таке порушення рівності виборчих прав у цілому сприяє забезпеченню інтересів національних меншин, а отже, може кваліфікуватися як позитивна дискримінація.

3.3.3.