Проблеми гендерного аспекту рівності

Ґендерне квотування щодо висування кандидатів у різних формах застосовується у різних державах (див., наприклад, [1241]); дослідники вважають, що воно «виступає як позитивна дискримінація та забезпечує демократичний принцип формування парламенту» [457, с.47].

Підкреслимо, що проблему ґендерної рівності не можна кваліфікувати у термінах «рівного представництва статей»: власне, термін «представництво» у цьому контексті неадекватний. Адже зміст цієї проблеми не стосується представництва певних соціальних груп у виборному органі: таке групове представництво вимагало б роздільного голосування виборців, що належать до цих груп, за «своїх» представників. Представницька функція пар­ламенту та визнання вільного мандата представника (депутата) не може порушувати ідею народного (а не групового) представництва (див. підрозділ 1.6.1). Застосування ґендерних (по суті, «жіночих») квот за своїм змістом спрямоване на забезпечення законодавчими засобами фактичної рівності жінок і чоловіків у сфері реалізації пасивного виборчого права, тоді як звичайно законодавче регулювання забезпечує формальну рівність (рівність можливостей). Задекларована постановка проблеми ґендерної рівності вимагає надання двом статям рівної кількості мандатів, що забезпечується через результати виборів, тобто пов’язане з умовами реалізації права голосу, а не пасивного виборчого права. У зв'язку з цим виникають певні принципові проблеми, недостатньо досліджені в Україні з конституційно-правової точки зору. Як зауважив польський правознавець К. Скотніцький, «оцінка конституційності статевих паритетів (квот) породжує обґрунтовані сумніви у контексті засади рівності. Во­лодіння певним правом - це одне, а гарантування певного привілею, який призводить до необґрунтованої нерівності - це зовсім інше» (цит. за [1294, 8.203]). Л. Ерр визнає, що «квоти, орієнтовані на результат», які «фіксують певну кількість мандатів для жінок,.є тепер менш популярні,.оскільки розглядаються як такі, що обмежують вибір виборців» [1333, р.72].

Показовим у цьому сенсі є процес запровадження вимог «ґендерної рівності» у вибор­чому законодавстві Франції, описаний різними авторами (див. [184, с.219-220; 236, с.68; 1357, р.466]). Перша спроба законодавця, яка передбачала, що на муніципальних виборах списки кандидатів не можуть включати більше 75 % осіб однієї статі, у 1982 р. була визнана Конституційною радою Франції неконституційною з тої підстави, що з огляду на конститу­ційний принцип єдності народу будь-який поділ виборців чи кандидатів на категорії непри­пустимий. Цю ж позицію Конституційна рада повторила у 1998 р. стосовно законодавчої вимоги встановлення у кожному виборчому списку паритету кандидатів - чоловіків і жінок, зазначивши, що «саме статус громадянина надає кожній особі пасивне і активне виборче право за однакових умов, тому не може встановлюватися жодна відмінність між виборцями за ознакою статі..Правила і принципи, які стосуються політичного представництва, за­бороняють визначати будь-яку відмінність між чоловіками і жінками» (цит. за [184, с.220]). Лише внесення змін до Конституції Французької Республіки^[603] у 1999 р. відкрило можливість закріплення відповідних вимог щодо ґендерної рівності у виборчому законодавстві Франції.

Франція не є єдиним прикладом у цьому відношенні. Як засвідчує М. Хмай, «у деяких державах законодавчі приписи, а у Великій Британії також внутрішньопартійні приписи, були поставлені під сумнів з огляду на засаду конституційної рівності громадян або зако­нодавчу засаду недискримінації за статевою ознакою. Ці проблеми розв'язувалися шляхом конституційної реформи або прийняття спеціальних законів» [1294, 8.195].

Російське виборче законодавство не містить положень, які відображають вимоги ґендер­ної рівності щодо висування кандидатів на виборах. Досить рішуче розв'язана ця проблема у Польщі: § 3 статті 211 Виборчого кодексу вимагає, щоб кількість кандидатів - як жінок, так і чоловіків, - у кожному виборчому списку була не меншою, ніж 35 % від кількості усіх кандидатів у цьому списку; відповідно до § 5 статті 215 цього Кодексу недотримання зазна­ченої вимоги має наслідком відмову в реєстрації списку [1380]. Зазначені положення неод­нозначно оцінюються польськими науковцями, які вказують, що вони «породжують істотні сумніви щодо їх узгодження з низкою конституційних норм», зокрема засадами рівності перед законом, а також рівноправності жінок і чоловіків [1421, s.14]. На думку дослідників, обґрунтування якої вони знаходять у правових позиціях польського Конституційного трибу­налу, «суть засади рівності полягає в тому, що всі суб'єкти права, які характеризуються цією властивістю, істотною (релевантною) рівною мірою, повинні розглядатися рівно, відповідно до рівної міри і без відмінностей як дискримінаційних, так і фаворизувальних. Однак можна “встановлювати позитивну дискримінацію чи вирівнювальне упривілеювання”. Неприпу­стимими є, проте, встановлення різниці для громадян з огляду на такі критерії, які провадять до встановлення закритих категорій громадян з іншим правовим статусом. Прикладом таких критеріїв є також власне стать» [1421, s.14-15]. Що ж стосується відмови у реєстрації списку кандидатів у разі недотримання ґендерних вимог, стверджується, що «встановлення такої далекосяжної санкції порушує засаду свободи користування пасивним виборчим правом і політичного плюралізму» [1421, s.16] і, додамо від себе, навіть загальність пасивного ви­борчого права.

У вітчизняному виборчому праві досі робляться лише перші спроби запровадження елементів ґендерної рівності. Попередні пропозиції мали досить радикальний характер, пе­редбачаючи, зокрема, застосування згаданого вище «принципу блискавки» при формуванні виборчих списків кандидатів чи вимагаючи прямого забезпечення «не менше третини місць для жінок-кандидатів» [457, с.49]. Як і в розглянутих вище ситуаціях, що мали місце у Фран­ції чи в Польщі, можна стверджувати, що такі прямолінійні формулювання прямо суперечать статті 24 Конституції. Дійсно, частина перша зазначеної статті встановлює рівність прав усіх громадян та їх рівність перед законом, а частина друга забороняє привілеї та обмеження, зокрема, за ознакою статі. Частина третя цієї статті передбачає надання жінкам рівних з чоловіками можливостей у суспільно-політичній діяльності (тобто у сфері громадянських і політичних прав), встановлюючи вимогу преференцій (позитивної дискримінації) тільки у соціальній сфері [432]. Таким чином, пошуки шляхів законодавчого сприяння розв'язан­ню реально існуючої проблеми фактично нерівної кількості (однак не «представництва») жінок і чоловіків у складі Верховної Ради України повинні бути орієнтовані на відповідні конституційні норми. Квотні підходи, які пропонуються для забезпечення належної участі жінок у складі представницького органу (які у деяких державах застосовуються також щодо національних меншин), потребують спеціального закріплення, конституційного проголошен­ня того, що вони не порушують принципу рівних можливостей (позитивна дискримінація певної соціальної групи не повинна породжувати негативну дискримінацію іншої групи; див [1375, p.21]). Більше того, можуть виникати питання, які ще соціальні групи, окрім жінок та національних меншин, (наприклад, вікові - молодь, пенсіонери - чи професійні - юрис­ти, економісти, підприємці, наймані працівники) можуть претендувати на таку позитивну дискримінацію і за якими критеріями такі соціальні групи, що на це заслуговують, мали б визначатися.

Формулювання, спрямоване на досягнення цілей ґендерної рівності через запроваджен­ня «нейтральної ґендерної квоти», було запропоноване проектом Виборчого кодексу України 2010 р., частина шоста статті 341 якого пропонувала встановити, що на виборах народних депутатів України «при формуванні регіональних та загальнодержавного виборчих списків кандидатів партія повинна забезпечити присутність у кожній п'ятірці (місцях з першого по п'яте, з шостого по десяте і т.д.) кожного виборчого списку як чоловіків, так і жінок» [875]; законопроект № 1068-2, розроблений за участі автора, пропонує у подібній редакції формулу «не менше двох кандидатів кожної статі у кожній п'ятірці» (частина шоста статті 86 [882]). Ці формулювання є нейтральними щодо статі і тому самі по собі (без вимог щодо відмови у реєстрації при їх порушенні) не породжують суперечностей із статтею 24 Конституції, хоча й спрямовані на стимулювання фактичної рівності участі жінок і чоловіків у складі Верховної Ради України.

У чинному законодавстві України першою нормою, спрямованою на стимулювання за­безпечення тендерної рівності права бути кандидатом, став пункт 10 частини першої статті 8 Закону «Про політичні партії в Україні», включений 2013 р. (із доповненням у 2015 р. щодо місцевих виборів), який зобов'язує статут партії встановлювати «розмір квот, що визначає мінімальний рівень представництва жінок і чоловіків у виборчому списку кандидатів у народні депутати України від партії у загальнодержавному окрузі, кандидатів у депутати місцевих рад в багатомандатних виборчих округах і має становити не менше 30 відсотків загальної кількості кандидатів у виборчому списку» [822]. Зазначимо водночас, що цитована норма встановлює вимоги до статуту партії, а не до виборчого списку кандидатів, а тому обов'язковість дотримання цієї квоти при висуванні списків кандидатів на виборах сумнівна. Це, зокрема, засвідчується тим, що зазначена норма Закону «Про політичні партії в Україні» стосовно виборів народних депутатів України набрала чинності у березні 2014 р., однак на парламентських виборах у жовтні 2014 р. не застосовувалася.

Труднощі із застосуванням навіть нейтральної тендерної квоти, встановленої на рівні закону (але не Конституції), були продемонстровані під час місцевих виборів 2015 р. Закон «Про місцеві вибори», прийнятий влітку 2015 р., вперше у виборчому законодавстві Украї­ни встановив «тендерно нейтральну» квоту: відповідно до абзацу другого частини третьої статті 4 зазначеного Закону, «представництво осіб однієї статі у виборчих списках кандида­тів у депутати місцевих рад у багатомандатних виборчих округах має становити не менше 30 відсотків загальної кількості кандидатів у виборчому списку» [808].

Проте практика висування кандидатів на місцевих виборах 2015 р. засвідчила численні випадки недотримання цієї норми^[604], що викликало неоднозначну практику територіальних виборчих комісій стосовно реєстрації списків кандидатів з порушенням цієї квоти. Закон не передбачив можливості відмови у реєстрації виборчого списку кандидатів (тобто усіх канди­датів, включених до виборчого списку кандидатів), висунутого організацією партії: стаття 46 зазначеного Закону встановила підстави для скасування реєстрації окремого кандидата в депутати чи на посаду сільського, селищного, міського голови, старости^[605]. У зв'язку з цим виникла проблема способу дій відповідної територіальної виборчої комісії у разі недотри­мання організацією партії тендерної квоти щодо списку кандидатів. Роз'яснення Центральної виборчої комісії, що недотримання припису частини третьої статті 4 Закону «Про місцеві вибори» не є підставою для відмови у реєстрації списків кандидатів (див. абзац третій пунк­ту 4 «Роз'яснення щодо застосування деяких положень Закону України “Про місцеві вибори” під час реєстрації кандидатів...» [843]), було оскаржене до суду і спричинило неоднозначну судову практику (див. рішення Київського апеляційного адміністративного суду [682; 683]). Остаточне рішення у цій справі було прийнято Вищим адміністративним судом України, який підтвердив позицію Центральної виборчої комісії з тих мотивів, що припис частини третьої статті 4 Закону «Про місцеві вибори», як і припис пункту 10 частини першої статті 8 Закону «Про політичні партії в Україні», адресований політичним партіям, а не територіальним виборчим комісіям, а отже, не може бути підставою для рішень останніх [1127].

Погоджуючись із змістом рішення Вищого адміністративного суду України у цій справі, тим не менше зазначимо, що аргументація такого рішення не може бути оцінена як вичерпна. Вважаємо, що основним аргументом, спрямованим проти застосування порушення політичною партією ґендерної квоти як підстави для відмови у реєстрації кандидатів, є конституційний характер пасивного виборчого права та природа суб'єкта цього права. Від­повідно до частини першої статті 64 Конституції, «конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією Украї­ни»; відповідно до частини другої статті 61 Конституції, «юридична відповідальність особи має індивідуальний характер» [432]. Таким чином, застосування санкції (якою є відмова у реалізації наявного в особи права) до кандидата у зв'язку з діями (рішенням) партії слід оці­нити як неконституційне. Більше того, позбавлення права обіймати певні посади (до змісту якого слід віднести і відмову у реєстрації кандидата на виборну посаду) є кримінальним покаранням, передбаченим статтею 55 Кримінального кодексу України [461]; відповідно до частини першої статті 62 Конституції України, особа «не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду» [432].

Зазначені міркування засвідчують, що проблема реалізації ґендерно-квотного підходу в рамках вітчизняної правової системи достатньо складна; вважаємо, що вона повинна вирі­шуватися (як це свого часу було здійснено у Франції) насамперед на конституційному рівні. У зв'язку з цим ще раз нагадаємо позицію польських дослідників А. Раковської та К. Скотні- цького про неприпустимість відмови у реєстрації списку кандидатів з підстав недотримання ґендерної квоти [1421, s.16].

Підсумовуючи розгляд проблем рівності пасивного виборчого права, доходимо вис­новку, що ця рівність знаходить свій прояв у трьох відносно незалежних аспектах: рівності можливостей реалізувати пасивне виборче право (стати кандидатами); рівності право­вого статусу (зареєстрованих) кандидатів; виборчо-процесуальної рівності кандидатів (рівності можливостей зареєстрованих кандидатів діяти у виборчому процесі). Рівність статусу кандидатів має забезпечуватися однаковими (як за змістом, так і за обсягом) похід­ними виборчими правами й обов'язками зареєстрованих кандидатів під час виборчого про­цесу. Рівність можливостей реалізувати пасивне виборче право означає формальну рівність суб'єктів цього права (одноразовість висування з балотуванням у рівній кількості округів, як правило - в одному, висування лише одним суб'єктом номінаційного виборчого права) та рів­ність умов реєстрації кандидатів; в останньому аспекті можлива лише приблизна рівність, якщо законодавчо передбачене існування різних механізмів висування (і відповідно різних за природою суб'єктів номінаційного права). Виборчо-процесуальна рівність кандидатів означає рівні можливості їх діяльності у виборчому процесі і, зокрема, рівне ставлення до них з боку суб'єктів владних повноважень та інформаційної діяльності; цей аспект рівності найбільше пов'язаний з правозастосовною діяльністю.

3.4.