Рівність можливостей партій як суб’єктів номінаційного права
Рівність можливостей політичних партій реалізувати право висування кандидатів, по суті, визначається рівністю правового статусу політичних партій як суб'єктів конституційно-правових відносин взагалі.
Відповідно до частини п'ятої статті 36 Конституції, усі партії рівні перед законом[607]. Проте Закон «Про політичні партії в Україні» ставить перед партіями певні вимоги для того, щоб вони досягли повної власної правосуб'єктно- сті. Одною з основних таких вимог є «всеукраїнський статус»[608] (частина друга статті 3 Закону [822]), що свідчить про здатність політичної партії діяти на всій чи принаймні на більшій частині території України; критерієм дотримання цієї вимоги є наявність у складі партії не менше чотирнадцяти регіональних партійних організацій (частина шоста статті 11 Закону «Про політичні партії в Україні» відповідно до її тлумачення Конституційним Судом України; див. пункт 1 резолютивної частини рішення Суду від 12 червня 2007 р. у справі про утворення політичних партій в Україні [962]). Життєва важливість цієї вимоги підкреслюється положенням частини першої статті 24 Закону «Про політичні партії в Україні», відповідно до якого відсутність встановленої кількості регіональних організацій партії є підставою для анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії[609] [822]. Таким чином, можемо стверджувати, що повністю дієздатною є політична партія, яка забезпечила власний всеукраїнський характер.Природно вважати, що лише повністю дієздатна політична партія повинна бути носієм номінаційного виборчого права. Як вказує Н. Богашева, хоча «реєстрація виступає основним критерієм для визначення виборчої правосуб'єктності... політичних партій», однак «повноцінна участь у виборчому процесі вимагає від політичної партії і деяких інших передумов. Насамперед це стосується наявності у неї відповідно зареєстрованих місцевих організацій» [73, с.94-95].
Саме з такою метою свого часу у виборчому законодавстві України було встановлено обмеження, відповідно до якого політична партія могла висувати кандидатів, якщо вона була зареєстрована за один рік до дня голосування на виборах[610] (див. частину першу статті 3 8 Закону «Про вибори народних депутатів України» 2001 р. [730], частину другу статті 10 того ж Закону в редакції 2005 р. [765], частину другу статті 44 Закону «Про вибори Президента України» в редакції 2004 р. [767]); відповідно висувати кандидатів на місцевих виборах могла зареєстрована місцева організація партії, якщо партія була зареєстрована не менш як за рік до дня виборів (частина третя статті 33 Закону про місцеві вибори 2004 р. [721]).Проте цитовані законодавчі положення зазнали критики з боку Венеціанської комісії [1404]; згодом, визнавши таке обмеження щодо допуску партій до участі у виборах «непропорційним», Комісія висловила думку, що «вирішувати, чи можна сприймати нову партію серйозно та чи слід підтримувати її кандидатів, має бути справою виборців» (пункт 18 Висновку 2006 р. [130, с.382]). Український законодавець, незважаючи на висловлені вище аргументи, дотримався рекомендацій поважної європейської організації; починаючи з 2011 р., зазначене положення виключене з вітчизняного виборчого законодавства. Таким чином, можна стверджувати, що сьогодні забезпечена юридична рівність усіх зареєстрованих політичних партій України стосовно їх права висувати кандидатів на виборах.
Такий підхід, однак, ігнорує вимоги законодавства про політичні партії в частині обов'язковості забезпечення всеукраїнського характеру політичних партій[611]. Навряд чи можна визнавати рівним конституційно-правовий статус двох політичних партій, одна з яких не має всеукраїнського характеру, а отже, не відповідає вимогам законодавства України. Проте така ситуація типова для партій, утворених незадовго до виборів. Відмова від згаданого вище обмеження призвела, серед іншого, до появи негативного явища так званих «виборчих проектів», по суті, технологічної імітації політичної партії, створеної безпосередньо перед виборами для участі у них без розрахунку на тривале існування.
Такі «виборчі проекти» ані не сприяють утвердженню політичного плюралізму, ані не служать реалізацією свободи об'єднання.Вважаємо, що необхідно відновити врахування вимоги законодавства про партії у вітчизняному виборчому законодавстві щодо гарантії всеукраїнського характеру політичних партій, які реалізують номінаційне виборче право. Для уникнення часових обмежень вважаємо можливим встановлення законодавчої вимоги про те, що висувати кандидатів може політична партія, яка (за даними органу реєстрації) підтвердила свій всеукраїнський характер наявністю у її складі необхідної кількості регіональних партійних організацій.
У зв'язку з прийняттям Закону «Про засудження комуністичного та націонал-соціа- лістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» (далі - Закон «Про засудження...») [786] встановлене додаткове обмеження можливостей номінації кандидатів деякими партіям. У виборче законодавство України внесено доповнення, відповідно до якого висування кандидатів та участь у виборах заборонена партіям (місцевим організаціям партій), діяльність, найменування чи символіка яких не відповідає вимогам зазначеного Закону (див. пункт 8 частини першої статті 60 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], пункт 8 частини першої статті 52 Закону «Про вибори Президента України» [739], частину другу статті 12 Закону «Про місцеві вибори» [808]). Таке обмеження можливостей здійснення основної функції політичної партії носить тимчасовий характер: відповідно до частини другої статті 3 та частини третьої статті 7 Закону «Про засудження.» [786] партії, які підпадають під встановлені обмеження, повинні протягом встановленого строку усунути невідповідності, а у випадку невиконання зазначеної вимоги їх діяльність має бути припинена у порядку, встановленому законом. Такий захід можна вважати проявом доктрини «войовничої демократії»[612] («демократії, здатної себе захистити»).
Протягом тривалого часу виборче законодавство України передбачало можливість висування кандидатів не окремою партією, а виборчим об'єднанням кількох політичних партій - виборчим блоком.
Вперше в Україні можливість висування кандидатів виборчим блоком партій була передбачена статтями 7 та 23 Закону «Про вибори народних депутатів України» 1993 р. [728]. Проте правовий статус цього утворення завжди був специфічним: виборчий блок мав тимчасовий характер, його правосуб'єктність обмежувалася лише часовими межами виборчого процесу. Законодавче регулювання цього інституту було мінімальним. Нормативною основою його діяльності була угода про утворення блоку для спільної участі у виборах, укладена відповідними партіями; легалізація блоку здійснювалася шляхом повідомлення Центральної виборчої комісії, до якої надавався примірник угоди (див. статтю 39 Закону «Про вибори народних депутатів України» 2001 р. [730], статті 56 і 63 Закону «Про вибори народних депутатів України» у редакції 2005 р. [765]).Одним з істотних недоліків цього інституту була практично повна невизначеність статусу виборчого блоку після закінчення виборчого процесу. Незважаючи на те, що його функції обмежувалися виборчими завданнями (висування кандидатів та їх підтримка з метою обрання), частина шоста статті 83 Конституції, яка передбачає партійний імперативний мандат (див. підрозділ 1.6.3), допускає (хоча й не вимагає) існування виборчих блоків партій протягом усього строку повноважень відповідного скликання Верховної Ради України [432].
Ще складніший характер у політичному відношенні мала проблема утворення виборчих блоків на місцевих виборах. Закон про місцеві вибори 2004 р. передбачав два типи таких блоків. Блок міг бути утворений партіями на загальнодержавному рівні з поширенням своїх повноважень на усі місцеві вибори (т. зв. «вертикальний виборчий блок»); для місцевих організацій партій він був обов'язковим. Якщо ж партія не входила до складу такого блоку або якщо загальнодержавний блок не поширював свої повноваження на місцеві вибори, відповідні місцеві організації партій могли утворювати місцеві «горизонтальні» виборчі блоки без огляду на склад загальнодержавного блоку (див.
частини другу і третю статті 35 зазначеного Закону [721]). Оскільки до 2006 р. включно чергові місцеві вибори проводилися одночасно з виборами народних депутатів України, строката картина місцевих виборчих блоків призводила до істотних політичних суперечностей одночасних агітаційних кампаній у межах різних виборів.Таким чином, незважаючи на правову недосконалість інституту виборчих блоків, відповідні проблеми носять політичний характер і не можуть бути розв'язані виключно правовими засобами. Тому можливість утворення виборчих блоків політичних партій та їх місцевих організацій є питанням політичної доцільності. Отже, не може викликати правових заперечень той факт, що, починаючи з Закону про місцеві вибори 2010 р. [723], цей інститут був поступово виключений з виборчого законодавства України (на парламентських виборах - Законом 2011 р. [733], на президентських - з 2014 р. [739]). Для нашого дослідження важливо, що у контексті виборчих правовідносин виборчі блоки як носії номінаційного виборчого права були повними аналогами політичних партій, що дозволяє нам далі (за окремими винятками) не звертати уваги на відмінності цих двох суб'єктів.
Внаслідок специфіки пасивного та номінаційного виборчого права, які можуть бути реалізовані лише узгодженими волевиявленнями суб'єктів цих прав, висування кандидата політичною партією передбачає наявність згоди (волі) кандидата бути висунутим цією політичною партією, що вимагає «політичної сумісності» партії та потенційного кандидата. З точки зору пасивного виборчого права, як вже згадувалося, це має наслідком заборону бути висунутим кандидатом двома і більше політичними партіями. З точки зору номінаційного виборчого права це передбачає також певне обмеження можливостей партії: з огляду на обов'язок дотримання нею своєї політичної (у тому числі передвиборної) програми партія може висувати лише члена цієї партії, який за фактом свого членства поділяє її програму, або позапартійну особу, яка погоджується підтримати програмні цілі партії.
Це обмеження номінаційного виборчого права, хоча й має політичний характер, закріплюється нормативно (див., наприклад, частину другу статті 47 Закону «Про вибори Президента України» [739], частину другу статті 53 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частину другу статті 36 Закону «Про місцеві вибори» [808]).Аналогічні вимоги передбачені російським виборчим законодавством (див., наприклад, частину третю статті 35 Федерального закону «Про вибори Президента РФ» [577]); частина п'ята статті 39 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи...» не лише забороняє висування партією членів інших партій, але й встановлює обмеження що висування позапартійних громадян: кількість таких кандидатів не може перевищувати 50 % кількості усіх кандидатів у федеральному списку кандидатів [575].
Цікаво, що Виборчий кодекс Польщі не містить прямої заборони висування виборчим комітетом, утвореним партією, членів іншої партії; стаття 212 Кодексу лише передбачає зазначення у документах, які засвідчують висування, назви партії, членом якої є кандидат або яка підтримує позапартійного кандидата [1380]. Можна лише припустити, що польський законодавець виходив із презумпції, що жодна партія не буде висувати кандидатом члена іншої партії.
Умови висування та реєстрації кандидатів, висунутих партіями, розглянуті вище (див. підрозділ 2.5); процедури реалізації пасивного та номінаційного виборчих прав є спільними. Підкреслимо практично повну рівність партій щодо механізму висування кандидатів (кандидати висуваються з'їздами партій). В умовах виборчої системи «паралельного змішування» партій мають рівні можливості висування кандидатів як у загальнодержавному виборчому окрузі, так і в одномандатних округах: відсутність зареєстрованих місцевих організацій партії у певному виборчому окрузі не позбавляє партію можливості висування кандидата в такому окрузі.
Закон «Про вибори народних депутатів України» 1997 р. встановлював, що кандидатів в одномандатних округах може висунути тільки та політична партія, яка попередньо висунула список кандидатів у загальнодержавному окрузі (частина перша статті 22 Закону [729]); у зв'язку з цим встановлювалися різні строки висування кандидатів у загальнодержавному окрузі і в одномандатних округах (пор. положення частини шостої статті 21 та частини четвертої статті 22 зазначеного Закону). Такі положення порушували рівність умов номінації, що й було визнано Конституційним Судом України (див. пункт 10 мотивувальної частини, пункт 5.4 резолютивної частини рішення КСУ від 26 лютого 1998 р. [940]).
Як показано вище при розгляді рівності пасивного виборчого права, умови реєстрації кандидатів, висунутих партіями у двох підсистемах виборчої системи на парламентських виборах, є практично однаковими. Тому можна стверджувати, що рівність партій у можливостях реалізації права висування кандидатів (за винятком партій, які з описаних вище підстав не допускаються до участі у виборах) у вітчизняному виборчому праві забезпечується.
3.4.3.