Рівність можливостей діяльності партій у виборчому процесі
Як строга, так і пропорційна рівність партій - суб’єктів виборчого процесу може знаходити свій вияв також в обсязі можливостей здійснення права на ведення передвиборної агітації, у тому числі її фінансуванні, що належить до сфери рівності можливостей діяльності (виборчо-процесуальної рівності) суб’єктів номінації кандидатів у виборчому процесі.
Як зазначають дослідники, «сьогодні принцип рівних можливостей для політичних партій є критично важливим у тому, що стосується фінансової підтримки партій державою та доступу до часу на телебаченні» [1296, р.22]. На думку російських правознавців, «важливим принципом, відповідно до якого має здійснюватися передвиборна агітація на телебаченні і радіо, є принцип рівних умов змагання кандидатів і виборчих об’єднань» [274, с.319]. На вимогах єдності умов передвиборної агітації та умов фінансування для всіх політичних партій наголошує Н. Мамедов [509, с.294].Дотримання рівних можливостей в першу чергу стосується обсягу ефірного часу, який партія отримує безоплатно (тобто за кошти відповідного бюджету). О. Большакова розрізняє підходи, засновані на рівності та справедливості: у першому випадку кожна партія отримує рівний ефірний час; у другому випадку кількість ефірного часу, який надається партії, може залежати від підтримки, одержаної на попередніх виборах, кількості висунутих партією кандидатів на виборах або (зрідка) тривалістю існування партії, кількості її членів, потужності її організаційної структури [91, с.360-361]; таким чином, у прийнятій нами термінології мова йде про строгу фактичну або пропорційну рівність. Відповідно до рекомендацій Міжнародної організації «Артикль ХІХ», партії можуть отримати доступ до ефіру «в рамках регіональних програм пропорційно їхньому впливу в цих регіонах» [539, с.143].
Прикладом пропорційної рівності у доступі партій до телебачення є законодавство Франції.
На парламентських виборах безоплатний ефірний час у суспільних електронних засобах масової інформації надається партіям, що висунули кандидатів[615], залежно від їх парламентського статусу: по півтори години ефірного часу розподіляється окремо між усіма урядовими та усіма опозиційними парламентськими партіями: під час першого туру виборів партії, представлені у парламенті, мають право на 3 години загального часу, який має бути порівну поділений між опозиційними та урядовими партіями (перед другим туром голосування - по 45 хвилин); непарламентські партії отримують по 7 хвилин (по5 хвилин перед другим туром) за умови, що така партія має, як мінімум, 75 кандидатів [497, с.23].
Вітчизняне виборче право не застосовує підходу пропорційної рівності щодо партій - суб'єктів номінації у регулюванні передвиборної агітації. Відхилення від строгої рівності в забезпеченні агітаційних можливостей з точки зору представленості у парламенті в умовах неусталеної партійної системи, коли на кожних виборах отримують мандати (а часом і перемогу) «нові» партійні бренди («партійні проекти»), сприймалося
6 як дискримінація, а підкреслення регіональних особливостей впливу партій суперечило б вимозі про всеукраїнський характер політичних партій. Таким чином, усі партії, які висунули кандидатів на виборах народних депутатів України, є рівними щодо ведення агітації. У межах їх строгої рівності, однак, законодавець передбачає різні форми такої рівності. Стосовно доступу партій до засобів масової інформації та інших можливостей проведення агітаційних заходів за рахунок коштів їх виборчих фондів забезпечується формальна рівність (рівність можливостей): обов'язок засобів масової інформації встановити фіксовані на час виборчого процесу розцінки вартості одиниці друкованої площі чи ефірного часу із забороною надавати знижки чи встановлювати надбавки для окремих партій, заборона відмови у наданні ефірного часу чи друкованої площі на тих же умовах кожній партії - суб'єкту виборчого процесу, якщо раніше така послуга надавалася іншій партії (частини восьма, дев'ята статті 71 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]); рівний доступ до приміщень для проведення передвиборних заходів та до носіїв зовнішньої реклами (частини десята та дванадцята статті 68 зазначеного Закону).
До рівності можливостей слід додати також рівні умови утворення виборчих фондів партій - суб'єктів виборчого процесу та формування їх коштів (статті 48, 50 зазначеного Закону).Водночас у частині «безоплатного» (за бюджетні кошти) доступу до ефірного часу чи друкованої площі забезпечується фактична рівність («рівність результату»): кожній партії - суб'єкту виборчого процесу, яка надається «не менше 60 хвилин на загальнонаціональному телеканалі та 60 хвилин на загальнонаціональному радіоканалі, а також по 20 хвилин на регіональних телеканалах та по 20 хвилин на регіональних радіоканалах у кожному з регіонів» (частина четверта статті 72 зазначеного Закону); для партії, виборчий список якої зареєстрований у загальнодержавному виборчому окрузі, публікується її передвиборна програма (рівним для всіх партій обсягом та в однаковому поліграфічному виконанні) у двох центральних газетах, а також в одному з регіональних друкованих засобів масової інформації кожного з регіонів (частина перша статті 73 зазначеного Закону). Вкажемо на достатньо «щедрий» підхід законодавця до обсягу цих можливостей, зокрема, у порівнянні з наведеними вище відповідними можливостями, які надаються партіям за бюджетні кошти у Франції.
Дослідники стверджують, що строга рівність у розподілі «безоплатного» ефірного часу (за бюджетні кошти чи за кошти самих телерадіоорганізацій державної та комунальної форми власності) характерна для виборчого права пострадянських держав. Так, В. Шеверєва стверджує, що «у законодавстві країн СНД розподіл безкоштовного ефіру трактується з позиції математичної формули - всім порівну (ст. 46 Виборчого кодексу Республіки Білорусь), що з точки зору політичної науки є прямим відбиттям незрілості демократичного устрою» [1210, с.258]; останній висновок, очевидно, базується на явищі нестабільності партійної системи країн «перехідного типу».
Проте російське виборче законодавство допускає як строгу, так і пропорційну рівність партій (виборчих об'єднань) у доступі до засобів масової інформації. Так, взагалі кажучи, передбачається надання безоплатних (тобто за рахунок самих засобів масової інформації, а не відповідного бюджету) ефірного часу та друкованої площі виборчим об'єднанням, які зареєстрували списки кандидатів, на рівних умовах (частина перша статті 51 Федерального закону «Про основні гарантії...» [582]); оплачуване розміщення агітаційних матеріалів недержавними засобами масової інформації повинне здійснюватися на умовах оплати, єдиних для всіх виборчих об'єднань (частина п'ята статті 50 цього ж закону).
На парламентських виборах ці умови конкретизовані статтями 64-66 Федерального закону «Про вибори депутатів Державної Думи.» [575] для партій, які висунули федеральні списки кандидатів. Таким чином, зазначені положення забезпечують строгу рівність безоплатного доступу партій до засобів масової інформації.На президентських виборах у Росії партії - суб'єкти висування кандидатів також мають можливість участі в агітації з безоплатним використанням засобів масової інформації (частина друга статті 51 Федерального закону «Про вибори Президента Російської Федерації» [577]). Однак така можливість є пропорційно рівною: відповідно до частини 2.1 зазначеної статті закону, безоплатний ефірний час чи друкована площа не надається політичній партії, кандидат якої на попередніх президентських виборах отримав підтримку менше ніж 2 % виборців. Можливість такого пропорційного підходу передбачена також частинами 1.1 та 1.2 статті 50 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав.» [582]. Отже, тут мова йде про пропорційну рівність доступу, пов'язану із реалізацією номінаційного виборчого права[616]. Подібне законодавче обмеження було передбачене попередньою редакцією парламентського виборчого закону РФ для політичних партій, які на попередніх виборах отримали менше 3 % голосів виборців[617] [274, с.323]; проте у чинному законі «Про вибори депутатів Державної Думи.» 2014 р. така норма відсутня.
Польське виборче право поєднує строгу і пропорційну рівність при наданні «безоплатного»[618] ефірного часу виборчим комітетам, які висунули списки кандидатів на виборах до Сейму; порівняно з українськими, відповідні можливості теж більш обмежені за обсягом. Так, Виборчий кодекс Польщі передбачає надання загального для усіх виборчих комітетів часу в обсязі 15 годин на загальнодержавному телебачення і 30 годин загальнодержавного радіо[619] та 10 годин у регіональних програмах телебачення і 15 годин - регіональних програмах радіо (§ 2 статті 252 Кодексу [1380]) за рахунок відповідних компаній (§ 1 статті 117 Кодексу).
Доступ до ефірного часу загальнодержавних програм мають лише ті виборчі комітети, які зареєстрували свої списки кандидатів не менше ніж у половині регіональних виборчих округів; між ними цей час розподіляється порівну; до регіональних програм мають доступ усі комітети, які зареєстрували списки кандидатів в округах на території охоплення відповідною програмою; розподіл часу здійснюється пропорційно до кількості зареєстрованих на цій території списків кандидатів (стаття 253 Виборчого кодексу). Подібний підхід застосовується на виборах до Сенату: 5 годин часу на загальнодержавному телебаченні та 10 годин на загальнодержавному радіо розподіляється порівну між усіма виборчими комітетами, які висунули кандидатів у сенатори[620]; 3 години на телебаченні і 6 годин на радіо у регіональних програмах розподіляється між виборчими комітетами, які мають зареєстрованих кандидатів в округах на території охоплення відповідної програми, пропорційно до кількості таких кандидатів (стаття 284 Виборчого кодексу). На президентських виборах виборчі комітети отримують рівний ефірний час лише на загальнодержавних каналах (стаття 326 Виборчого кодексу Польщі).Таким чином, стосовно «безоплатного» доступу до радіо та телебачення польське виборче право дає приклад своєрідного поєднання строгої і пропорційної рівності у межах підходу фактичної рівності.
Цікаво, що встановлена Виборчим кодексом Польщі заборона платного доступу виборчих комітетів до радіо і телебачення була визнана неконституційною рішенням Конституційного трибуналу Польщі, зокрема, з тих мотивів, що це «може призводити до отримання переваги правлячою партією, яка має широкий доступ до медійних засобів інформації з інших підстав, порівняно з парламентськими опозиційними партіями» [1381, s.295].
Таким чином, практика демонструє різні підходи до забезпечення рівності можливостей суб'єктів висування кандидатів щодо проведення передвиборної агітації. Оскільки пропорційна рівність суб'єктів номінаційного виборчого права припустима (на відміну від кандидатів, які реалізують пасивне виборче право), вибір того чи іншого способу забезпечення рівних можливостей у цьому випадку є питанням політичної доцільності.
Отже, реалізація принципу рівності номінаційного виборчого права в умовах механізму висування кандидатів політичними партіями чи їх еквівалентами (виборчими блоками, виборчими об’єднаннями, виборчими комітетами) демонструє певні паралелі із забезпеченням рівності пасивного виборчого права в аспектах рівності можливостей висування кандидатів, рівності правового статусу та рівності можливостей діяти у виборчому процесі (виборчо-процесуальної рівності); водночас існує принципова особливість, пов’язана з широкими можливостями застосування підходу пропорційної рівності, яка, формально кажучи, не відповідає вимогам строгої рівності змісту й обсягу відповідних прав і можливостей, однак є результатом врахування важливих суспільних інтересів. Можливість застосування вимог пропорційної рівності обґрунтовується специфічним характером права політичних партій висувати кандидатів, яке в Україні, на відміну від пасивного виборчого права, не належить до тих конституційних суб’єктивних прав громадян, строга рівність яких вимагається статтею 24, а заборона законодавчого обмеження встановлена статтею 64 Конституції.
3.4.5.