Рішення Конституційного Суду України
До актів, які безсумнівно відіграють роль джерел виборчого права[1056], слід у першу чергу віднести рішення Конституційного Суду України з відповідних питань. Науковці неоднозначно ставляться до оцінки місця рішень КСУ серед джерел права, розрізняючи рішення щодо конституційності законодавчих положень і рішення щодо тлумачення Конституції чи законів України[1057].
Так, на думку В. Тихого, «рішення Конституційного Суду України, якими визнані закони, інші нормативно-правові акти або їх окремі положення неконституційними, мають силу нормативно-правового акта», при чому вищої юридичної сили, тоді як «рішення Конституційного Суду про офіційне тлумачення Конституції та законів України як допоміжний акт за своєю юридичною силою розташовується (знаходиться у супідрядному положенні) за актом, що роз’яснюється» [1109, с. 223, 226]. Водночас Р Мартинюк вважає, що інтерпретаційні акти Конституційного Суду «“приймають” на себе юридичні характеристики конституційних норм», що «зумовлює вищу юридичну силу актів органів конституційної юрисдикції та імперативне значення сформульованих у цих актах правових позицій» [510, с.83].З визнанням нормативного характеру рішень Конституційного Суду не погоджується В. Шаповал, на думку якого «офіційне нормативне тлумачення не відіграє самостійної ролі у правозастосуванні, адже воно створює юридичні наслідки тільки у зв’язку із застосуванням саме тих правових норм, сенс і зміст яких з’ясовувався і роз’яснювався у відповідний спосіб» [195, с.133]. Науковець слушно зауважує: «Рішення і висновки Конституційного Суду не можуть мати характер нормативно-правових актів, які здатні активно регулювати суспільні відносини. Не можуть вони містити й окремі положення, які за природою були б позитивними [курсив наш. - Ю.К] нормативними реаліями... За будь-яких умов конституційно і законодавчо визначена компетенція Конституційного Суду не передбачає здійснення нормотворчості, не пов’язаної з регламентацією частини питань організації його внутрішньої роботи» [1189, с.29].
Водночас загальновизнано, що втрата чинності законодавчим положенням, визнаним неконституційним, по суті, означає негативну нормотворчість Конституційного Суду. Хоча стосовно рішень щодо тлумачення норм Конституції чи законів така кваліфікація безпосередньо незастосовна, слід погодитися з позицією А. Селіванова, що «прийняття практично будь-якого рішення Конституційного Суду України - як щодо встановлення відповідності Конституції України окремих правових актів, так і щодо тлумачення Конституції та Законів України - передбачає певні нововведення у правових позиціях». Тому, «незважаючи на те, що Конституційним Судом України не повинні створюватися нові правові норми, цей орган має істотний вплив на систему права України, а правові позиції. вважають специфічним джерелом права у доктринальному розумінні» [1001, с.98-99].Російський правознавець В. Зорькін, поділяючи уявлення про нормотворчу діяльність конституційних судів, стверджує: «рішення Конституційного Суду. мають, по суті, нормативний характер (мають нормативну силу) і як такі набувають прецедентного значення. Конституційний Суд має самостійну правотворчу функцію., його рішення набувають прецедентного характеру і стають джерелами права» [268, с.4]. С. Шевчук, навпаки, віддає перевагу терміну «нормативність актів» замість уявлень про «прецедент- ний характер рішень», стверджуючи, що такі рішення «в умовах романо-германської правової сім'ї мають додатковий характер щодо основних джерел права» [1217, с.230].
Хоча вивчення ролі рішень Конституційного Суду України як джерел права не належить до предмета нашого дослідження, звернемо увагу, що при їх оцінці слід розрізняти положення резолютивної частини рішення Суду, які у випадку визнання акта чи його окремого положення неконституційним мають негативно нормотворчий характер, і правові позиції Суду, викладені у мотивувальній частині рішення. Саме останні становлять основний інтерес як твердження, які несуть істотне правове навантаження. С. Шевчук підкреслює, що обов'язкову [нормативну.
- Ю.К.] силу має не усе рішення, а насамперед та «частина, що містить правову позицію (правоположення)»; водночас «це правоположен- ня має менший ступінь формальної визначеності, ніж норма права». За спостереженням науковця, «правовим позиціям належать спільні нормативні ознаки, які нагадують ознаки нормативно-правових актів...: неконкретність адресата, можливість неодноразового застосування припису, збереження дії припису незалежно від його виконання»; у цьому сенсі правова позиція «нагадує ratio decidendi, що вживається при характеристиці дії судового прецеденту у країнах англосаксонського права» [1217, с.230-233]. Деякі науковці, щоправда, відносять правові позиції не до нормативної, а до доктринальної складової системи джерел права. Так, на думку А. Селіванова, «правова позиція Конституційного Суду України є офіційною конституційно-правовою доктриною, яка є допоміжним засобом для виявлення права у діяльності Суду» [1001, с.79].Таким чином, розглядаючи рішення Конституційного Суду України як джерела виборчого права у контексті його кодифікації, необхідно звертати увагу передусім на правові позиції Суду, викладені у мотивувальних частинах відповідних рішень[1058]. При цьому принципового значення не має, чи розглядалася відповідна справа за конституційним поданням (щодо визнання неконституційності певних законодавчих положень), чи за конституційним зверненням (щодо тлумачення норм виборчого закону).
Близько півтора десятка рішень Конституційного Суду України, прийнятих у справах, що стосуються вітчизняного виборчого законодавства та реалізації виборчих прав громадян, відіграли значну роль у розвитку виборчого права України та його джерел. Вже перше таке рішення, прийняте у 1998 р. у справі про вибори народних депутатів України [940], стало важливим стимулом до глибокого переосмислення низки традиційних та нових положень виборчого законодавства як науковцями, так і законодавцем; воно започаткувало період достатньо швидкої еволюції виборчого законодавства, починаючи із законів «Про вибори Президента України» 1999 р.
[737] та «Про вибори народних депутатів України» 2001 р. [730].Слід зазначити, що практично усі правові позиції Конституційного Суду України, висловлені у рішеннях, що стосувалися виборчого законодавства, були надалі враховані законодавцем та імплементовані (хоча у деяких випадках не повністю) у нових редакціях законів про вибори.
Правові позиції деяких рішень Конституційного Суду України стимулювали більш повну імплементацію конституційних принципів (які за своїм змістом водночас є міжнародно-правовими виборчими стандартами). Так, у вже згаданому рішенні № 1-рп/98 Суд підкреслив значення принципів загального та рівного виборчого права та вказав на недопустимість їх порушення. У рішенні № 3-рп/2005 Суд підкреслив важливість створення умов для вільного волевиявлення виборців (тобто забезпечення принципу вільних виборів), зокрема, через заборону посадовим і службовим особам органів влади брати участь у передвиборній агітації [960].
Деякі правові позиції Конституційного Суду України запровадили нові поняття та категорії виборчого права, задаючи певний напрям еволюції законодавчого регулювання відповідних правовідносин. Так, наприклад, обґрунтовуючи важливу роль можливості голосувати за місцем перебування виборця як важливу гарантію реалізації громадянами права голосу, Суд запровадив поняття «виборців, нездатних пересуватися самостійно» як категорію виборців, яким має бути надана така можливість (див. Рішення КСУ № 22- рп/2004 [959]).
Слід підкреслити особливу юридичну силу рішень Конституційного Суду: вони є остаточними, обов’язковими до виконання і не підлягають зміні чи оскарженню. Зокрема, «юридична сила рішення КСУ про визнання правового акта неконституційним не може бути подолана повторним прийняттям цього ж акта» [1215, с.520]; це ж стосується й окремого положення закону, визнаного неконституційним.
Практика еволюції виборчого законодавства проілюструвала цю обставину. Так, у Рішенні № 1-рп/98 Конституційний Суд України визнав таким, що порушує принцип рівного виборчого права, а отже, неконституційним положення Закону «Про вибори народних депутатів України» 1997 р., яким кандидату, включеному до виборчого списку кандидатів від партії (блоку партій) у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, надавалося право одночасно бути висунутим кандидатом в одномандатному виборчому окрузі.
Суд оцінив таку можливість як «подвійне балотування», тобто право балотуватися у двох округах одночасно на тих же виборах (абзац перший пункту 10 мотивувальної частини, пункт 5.1 резолютивної частини зазначеного Рішення [940]). Це рішення було надалі враховано законодавцем: частина третя статті 38 Закону «Про вибори народних депутатів України» 2001 р. встановлювала альтернативу: громадянин «може дати згоду балотуватися кандидатом у депутати в багатомандатному чи одномандатному окрузі» [730].Проте Закон «Про вибори народних депутатів України» 2011 р., яким було здійснено повернення до «змішаної» виборчої системи, знову дозволив «подвійне балотування» за списком та в одномандатному окрузі (див. частину п’яту статті 52 Закону у первинній редакції [733]). Конституційний Суд України, досліджуючи це законодавче положення, встановив його повну ідентичність відповідному положенню Закону 1997 р. і, посилаючись на власне рішення 1998 р., визнав частину п’яту статті 52 Закону 2011 р. неконституційною (пункт 2.2 мотивувальної частини, пункт 1 резолютивної частини Рішення КСУ № 8-рп/2012 [974]).
Однак не можна не звернути уваги на деякі проблемні рішення Конституційного Суду України, у яких були висловлені правові позиції, що викликають сумніви або й заперечення з доктринальної точки зору. Яскравим прикладом стало рішення Конституційного Суду України № 7-рп/2012 від 04.04.2012 р. стосовно рівномірного віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України - міста Києва[1059] [973]. Низка хибних вихідних позицій, прийнятих Судом у цьому рішенні, у тому числі неконституційна доктрина імперативного (пов’язаного з виборчим округом) мандата народного депутата України, спричинила системні порушення конституційних засад представницької демократії та основних принципів виборчого права, насамперед принципу рівного виборчого права, істотно обмежила виборчі права окремих категорій виборців, по суті запровадивши неприпустиму дискримінацію громадян за ознакою місця проживання чи перебування.
Більше того, у цьому рішенні Суд вийшов за межі своїх конституційних повноважень і створив нову позитивну норму, згідно з якою на парламентських виборах виборці за кордоном «реалізовують таке право лише за пропорційною складовою змішаної виборчої системи», - норму, відсутню до того часу у вітчизняному виборчому праві. Встановлюючи таким чином для громадян України, які перебувають за кордоном, обмежене право голосу (порівняно з громадянами, які перебувають у межах території України), Суд допустив порушення принципу рівного виборчого права, встановленого статтею 71 Конституції, причому в його формальному аспекті (вимога рівної кількості голосів у кожного виборця).Суд не взяв до уваги, що навіть у разі конфлікту між активним виборчим правом (правом голосу) та пасивним виборчим правом (правом бути кандидатом на виборах) розв’язання його має здійснюватися з урахуванням тієї визначальної обставини, що саме через загальне і рівне право голосу (а не через право балотуватися на виборах) реалізується суверенітет народу; зрештою, сама суть демократії полягає у праві народу визначати, хто буде від його імені здійснювати владні повноваження. Отже, у всіх таких випадках реального чи позірного конфліктів цих двох виборчих прав перевага має надаватися праву голосу: його зміст та обсяг не можуть бути обмежені.
Частина третя статті 22 Конституції України, згідно з якою «при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод» [432], часто цитована Конституційним Судом України, повинна поширюватися і на рішення Суду, який вказував: «За змістом положень частин другої, третьої статті 22 Основного Закону України конституційні права і свободи гарантуються, а держава повинна утримуватись від прийняття будь-яких актів, які призводили б до скасування чи звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод» [1060] (абзац четвертий пункту 3.5 мотивувальної частини рішення від 18 червня 2007 року [963]). Такими актами держави не можуть бути і рішення Конституційного Суду України.
Діяльність Конституційного Суду України є одним із найбільш ефективних засобів гарантування та захисту прав та свобод громадян України. Проте у рішенні № 7-рп/2012 від 04.04.2012 р. Суд не спромігся виконати це завдання, оскільки це рішення порушило встановлені конституційними положеннями засади гарантій та захисту виборчих прав громадян, конституційні принципи рівності громадян перед законом, загального та рівного виборчого права. Порушення рівності громадян перед законом з мотивів місця проживання (перебування) слід кваліфікувати як дискримінацію.
Зазначене рішення породжує складні проблеми як у правозастосовному, так і в доктринальному аспектах.
У доктринальному плані воно змушує не лише знову звертатися до питань розуміння змісту встановлених Конституцією України основних принципів виборчого права; черговий раз виникає проблема розуміння і забезпечення верховенства права (стаття 8 Конституції; див. також [385]). Свого часу Конституційний Суд сформулював розуміння цього конституційного принципу (див. абзац другий пункту 4.1 мотивувальної частини рішення від 2 листопада 2004 р. [957]), припустивши існування «несправедливого» (неправового) закону[1061] (абзац третій пункту 4.1. мотивувальної частини того ж рішення). Можна стверджувати, що рішення № 7-рп/2012 від 4 квітня 2012 р. створює прецедент несправедливого, неправового, неконституційного рішення самого Конституційного Суду.
Неправовий характер зазначеного рішення КСУ створює проблеми для законодавця і правозастосовної практики. Стаття 1512 Конституції визначає, що рішення Конституційного Суду України є остаточними і не підлягають оскарженню [432]; вони є обов’язковими, у тому числі для самого Конституційного Суду. Тому, як зазначають правознавці, «ніхто, в тому числі і Конституційний Суд, скасувати або змінити їх не може» [1109, с.223]. Створена Судом нова позитивна норма (щодо обмеження права голосу виборців за кордоном) не лише була згодом закріплена законодавцем (який виконав рішення КСУ), але й узагальнена ним на категорію «виборців, які змінили місце голосування поза межами одномандатного округу, до якого такий виборець віднесений» (частина десята статті 2 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]), чим обмежено право голосу для ще ширшої категорії виборців. Такий стан із реалізацією конституційного права громадян виборців всупереч принципу рівного виборчого права (тобто дискримінація за критерієм місця проживання чи перебування) не може бути толерований.
Проте виникає питання: яким чином можна усунути створену дискримінацію та відновити дотримання принципу рівності права голосу в умовах обов’язкового виконання рішення Конституційного Суду України?
Звичайно, одним із шляхів може бути звернення осіб, чиє прав голосу обмежене зазначеним рішенням Конституційного Суду України чи, більш широко, частиною десятою статті 2 Закону «Про вибори народних депутатів України», до Європейського суду з прав людини щодо порушення зазначеними положеннями і практикою їх застосування статті 3 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Відсутність прямої вказівки на принцип рівного виборчого права не перешкоджає Європейському суду з прав людини засновувати свій розгляд подібних справ на повній системі основних принципів виборчого права, які є основою європейських виборчих стандартів і без яких, на думку Суду, неможливе вільне волевиявлення народу (див. [1276]). Проте такий шлях тривалий і може бути ініційований лише під час майбутнього виборчого процесу, коли настане обмеження права голосу дискримінованої категорії громадян.
Інший можливий шлях виправлення ситуації базується на спостереженні, що рішення Конституційного Суду України може втратити силу чи бути змінене, якщо зміниться відповідна норма (у нашому випадку - Конституції України), що стала підставою для прийняття такого рішення (див., наприклад, [195, с.133; 1109, с.223]).
Подібний прецедент уже має місце у вітчизняному виборчому праві; він стосується Рішення КСУ № 13-рп/2009 від 04.06.2009 р., у якому Конституційний Суд України, надаючи тлумачення частин першої та другої статті 141 Конституції України (у чинній на той час редакції 2004 р.), дійшов висновку, що при обранні депутатів місцевих рад чи сільського, селищного, міського голови як на чергових, так і на позачергових виборах на них поширюється повний (відповідно п’ятирічний та чотирирічний) строк повноважень (див. абзац шостий пункту 3.2 мотивувальної частини, пункт 1 резолютивної частини зазначеного Рішення [968]). Негативні наслідки цього рішення Суду, які полягали у можливому розбалансуванні місцевих виборів і фактичній відмові від загальних (повсюдних) місцевих виборів, були подолані шляхом внесення у 2011 р. змін до статті 141 Конституції України, які уточнили, що повний (п’ятирічний) строк повноважень депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів поширюється лише на тих, хто був обраний на чергових місцевих виборах [432]. Таким чином, зазначене рішення КСУ 2009 р. втратило свою конституційну основу, а отже, і свою обов’язковість.
Використання такого шляху для подолання негативних наслідків рішення КСУ № 7-рп/2012 від 04.04.2012 р. можливе. Доцільно було б використати те, що спірні положення стосуються лише виборів народних депутатів України, а отже, можуть бути відображені у статті 76 Конституції.
Однак найбільш ефективним способом зробити зазначене рішення КСУ 2012 р. «безпредметним» була б відмова від застосовуваної сьогодні «змішаної» виборчої системи, яка передбачає голосування виборцями за допомогою двох бюлетенів (тобто «двома голосами»). Перехід до будь-якої іншої виборчої системи, яка передбачає подання виборцем лише одного голосу[1062], повністю дезавуює аргументи, вжиті у цьому рішенні. Дійсно, встановлення будь-яких обмежень обсягу права голосу, подібних до встановлених сьогодні, може бути здійснене виключно шляхом позбавлення їх права голосу, що відверто суперечило б Конституції, було б прямим порушенням принципу загального виборчого права і грубою дискримінацією.
З цих міркувань для повноцінного забезпечення реалізації принципів загального і рівного виборчого права кодифікація вітчизняного виборчого законодавства, на наше переконання, має базуватися на реформі виборчої системи. Саме такий шлях запропонований проектами Виборчого кодексу України [875; 878], розробленими під керівництвом автора; щодо детального опису запропонованої цими проектами пропорційної виборчої системи див. [318; 322, с.114-118].
10.4.9.