Реєстрація виборців як засіб забезпечення права голосу

Активне виборче право громадян (право голосу) як право публічного характеру по­кладає на державу певні обов’язки: не лише не перешкоджати його реалізації суб’єктові цього права, але й створити умови для усунення будь-яких перешкод у його здійсненні (див.

Забезпечення права голосу - це не питання заборони свавільного протиправного позбавлення права голосу чи можливості ним скористатися, що є типовим явищем для недемократичних режимів і розглядається як порушення принципу чесних виборів (див. підрозділ 5.1). Проблема забезпечення права голосу полягає у недопущенні позбавлення можливості голосувати (легально чи фактично) громадян в умовах демократії.

Такі обмеження можуть існувати на чотирьох рівнях (див. [1376]).

Суб’єкт права голосу визначається відповідно до принципу загального виборчого права, як він описаний вище. У зв’язку з цим не допускаються обмеження чи позбавлен­ня права голосу через встановлення дискримінаційних цензів. Цей рівень забезпечення активного виборчого права можна назвати конституційним; він повинен встановлювати чіткі нормативні критерії наявності в особи права голосу.

Однак існують також інші рівні забезпечення права голосу для суб'єктів, визначених конституційно. Другий рівень можна назвати законодавчим; на цьому рівні можна зустріти обмеження права голосу для осіб, які належать до певних спеціальних груп, наприклад, тих, хто проживає за межами держави, відбуває покарання у вигляді позбавлення волі чи займається певною діяльністю (зокрема, військовослужбовців). Часто такі обмеження є тимчасовими або обумовленими певними обставинами і припиняються при усуненні цих підстав. Важливо підкреслити, що обмежень права голосу на законодавчому рівні в Україні не існує (і не може існувати в силу статті 64 Конституції).

Третій рівень, який доречно назвати процедурним, може створювати певні труднощі чи перешкоди у здійсненні юридично наявного права голосу через встановлення (законом чи підзаконним актом) таких процедур і механізмів його реалізації, які з певних причин можуть бути ускладненими чи недоступними для окремих виборців чи навіть груп виборців.

Нарешті, четвертий рівень (суспільний чи політичний) - це рівень абсентеїзму, тобто неучасті у голосуванні виборців, які мають право голосу і можливість його реалізувати, однак не бажають цього. Цей рівень лежить поза сферою нормативного регулювання, а отже, і правового вивчення.

До факторів третього (процедурного) рівня, окрім спеціальних виборчих дільниць, слід віднести також альтернативні механізми голосування, розглянуті нижче у підрозділі

7.1, та важливий інститут реєстрації виборців. Останній інститут заслуговує на увагу як засіб сприяння реалізації права голосу, оскільки забезпечує юридичне оформлення вибор­чого корпусу (сукупності усіх виборців) як важливого конституційного органу держави, який виступає у ролі народу (оєцод) в умовах режиму представницької демократії.

Практично у всіх державах розвинутої демократії і в державах, які стали на демо­кратичний шлях розвитку, для того, щоби громадянин міг брати участь у голосуванні, йому недостатньо формально відповідати вимогам виборчих цензів, а необхідно ще бути включеним до списку (реєстру) виборців. Тому процеси ведення реєстру (обліку) виборців, формування списків виборців для конкретних виборів, постійного контролю за змістом персональних даних виборців, необхідних для ведення реєстру, та їх регулярного перегляду належить до центральних питань, на яких повинна бути зосереджена увага.

Взагалі кажучи, реєстр виборців не є необхідним. Практично реальним є механізм, коли кожен виборець може прийти на будь-яку виборчу дільницю у день голосування, подати паспорт чи інший документ, який засвідчує його формальну відповідність виборчим цензам і отримати виборчий бюлетень для голосування. Такий механізм гарантує реалі­зацію права голосу кожним виборцем держави, а отже, відповідає принципу загального виборчого права.

Однак при цьому потрібні додаткові заходи для забезпечення принципів рівного виборчого права та одноразового голосування. Як зазначають експерти БДІПЛ/ОБСЄ, зустрічаються такі додаткові заходи захисту, як «маркування пальців виборця чорнилом чи проставлення штампів у документах, які посвідчують особу виборця» [986, с.34]. На практиці, у Латвії, де подібний механізм застосовувався протягом 1990-х років, одно- разовість голосування забезпечувалася проставленням штампа у паспорті [1167, с.25]. Такий механізм має істотні недоліки. З принципової точки зору він порушує вимогу нерозголошення інформації про участь виборця у голосуванні: штамп у паспорті до­ступний для огляду у кожній ситуації, де необхідне посвідчення особи та громадянства його власника^[382]. Інші недоліки цього способу забезпечення права голосу мають радше організаційний характер, що не зменшує їх ваги. Зокрема, у таких обставинах невідома наперед орієнтовна кількість виборців взагалі (що утруднює, якщо не робить неможливим належний поділ на виборчі округи), а також тих, хто може прибути на конкретну виборчу дільницю для голосування, що створює проблеми із нерівномірним навантаженням на дільничні виборчі комісії, забезпеченням необхідної кількості виборчих бюлетенів та обладнанням приміщень для голосування. Ці та інші проблеми змусили відмовитися від такого підходу у Латвії [1167, с.25; 1297, р.21].

Таким чином, попередній (сформований заздалегідь перед виборами) або постійний реєстр виборців є більш ефективним заходом, спрямованим на виконання обов'язку дер­жави щодо створення умов для забезпечення права голосу усім виборцям.

Звернемо увагу на те, що у такому контексті часто ототожнюються два поняття - «реєстр виборців» та «списки виборців»; однак їх повне ототожнення є помилковим^[383].

Експерти БДІПЛ/ОБСЄ пропонують таке визначення реєстру виборців: «це набір даних всіх виборців, які мають право голосувати на конкретних виборах» [986, с.15]. Проте, враховуючи, що коло носіїв права голосу для різних виборів істотно відрізняється, такий підхід, орієнтований на конкретні вибори, є незадовільним: формування окремих реєстрів для різних виборів не можна вважати оптимальним підходом. Тому реєстром виборців слід вважати банк (базу) даних, який містить достатній для індивідуальної іден­тифікації набір персональних даних усіх виборців за статусом. Відповідне нормативне регулювання складає правовий інститут, який доцільно назвати інститутом загальної реєстрації виборців.

Що ж стосується конкретних виборів, відповідну функцію виконує інститут списків виборців. Списки виборців - це документи, складені на основі відомостей реєстру виборців, які включають мінімальні персональні дані лише тих виборців, які мають право голосу на відповідних виборах (загальнонаціональних чи конкретних місцевих). На відміну від реєстру виборців, який структурований відповідно до адміністративно-територіального устрою (на основі відомостей про місце проживання виборців), списки виборців скла­даються подільнично (за спільним місцем голосування виборців, включених до окремого списку). За визначенням фахівців БДІПЛ/ОБСЄ, «список виборців... є набором записів усіх осіб, які мають право голосувати і приписані до конкретної виборчої дільниці» [986, с.15].

Тим не менше обидва інститути - загальної реєстрації виборців і списків виборців - є тісно пов'язаними як змістовно і функціонально, так і за своїм призначенням. Основне їх завдання - створення необхідних умов для реалізації усіма виборцями їх права го­лосу.

Обмежимося в основному розглядом інституту загальної реєстрації виборців, який визначає засади і порядок ведення обліку усіх виборців, не вникаючи у специфічні риси інституту списків виборців.

У практиці різних держав існують дві основні системи реєстрації виборців - обов'яз­кова (імперативна, пасивна), і факультативна (активна), кожна з яких має свої різновиди. За визначенням БДІПЛ/ОБСЄ, «в “активній” системі реєстрації виборці повинні вчиняти дії для того, щоб зареєструвати у відповідних органах влади свій намір брати участь у виборах. Це може робитися перед кожними виборами або на постійній основі.. В “па­сивній” системі реєстрації виборців від виборців не вимагається якихось конкретних дій для того, щоб бути внесеними до списків виборців [точніше,реєстру виборців. - Ю.К.]» [986, с.23]. Кожна з цих систем має свої переваги і недоліки.

При системі обов'язкової реєстрації виборців обов'язок турбуватися про те, щоби кожен громадянин, наділений виборчим правом, був внесений до списку виборців, по­кладений на державу, яка зобов'язана включити кожного виборця до реєстру безвідносно до його власного бажання брати участь у виборах. Як слушно зазначають С.

При системі факультативної реєстрації законодавець навіть формально не ставить мети добитися внесення у виборчі списки усіх громадян, наділених правом голосу. Реєстра­ція у списках проводиться тільки за ініціативою самого виборця, тоді як до повноважень відповідного органу влади входить завдання не допустити кратного включення виборців та не надати можливості участі у виборах особам, які не мають, відповідно до встановле­них цензів та інших обмежень, права голосу. Дослідники зазначають, що «недоліком цієї системи є те, що такий спосіб формування списків виборців істотно викривляє відомості про кількість та склад електорату, оскільки тут не враховуються пасивні виборці, які не потурбувалися про реалізацію свого виборчого права» [1139, с.106]. На можливість такої системи реєстрації вказували Ю. Тодика та О. Бандурка; як приклад, наводилася систе­ма реєстрації, прийнята в Мексиці [1117, с.34]. Подібна система реєстрації існує досі у цій країні (див. [1240, р.22]), а також у США; як зазначає Р. Судрієт, «в Америці тягар реєстрації покладається на самого громадянина..багато американців втрачають право голосу, тому що не розуміють правил, які регулюють реєстрацію виборців» [1440, р.42].

Кодекс належної практики у виборчих справах допускає обидві системи [363, с.155]. Проте, як зазначає П. Ґаррон, пасивна система реєстрації (яка покладає обов'язок забез­печення реєстрації на державу) частіше застосовується в Європі [1343, р.46]. Зауважимо, що Декларація про критерії вільних і чесних виборів, прийнята Міжпарламентським союзом, у пункті 4.1 визнає обов'язок держави «встановити ефективну, безсторонню та недискримінаційну процедуру реєстрації виборців» [188].

Кожна із зазначених систем реєстрації може функціонувати на загальнодержавному рівні (бути централізованою) або на місцевому рівні (як правило, на рівні територіальної громади); в останньому випадку реєстр виявляється розосередженим. Місцевий рівень ведення реєстру виборців традиційно використовується у багатьох європейських держа­вах; його зручність полягає в тому, що орган, уповноважений вести реєстр, має справу з відносно невеликою кількістю виборців. Централізований реєстр, у свою чергу, відріз­няється вищим рівнем повноти і точності. Як зазначає А. Цімдарс, «при централізованій системі виборець не може бути “ніде”. Він обов'язково буде “десь”, причому в строго визначеному місці» [1167, с. 32]. Крім того, централізована форма реєстру полегшує уник­нення подвійного включення виборця до реєстру; розосереджені реєстри ускладнюють боротьбу з кратними включеннями виборця до реєстрів різних територіальних громад, що може призвести до створення умов для протиправного кратного голосування виборця.

Нарешті, з точки зору часового фактору кожен варіант системи реєстрації виборців має два підвиди - постійної або періодичної реєстрації. Система постійної реєстрації передбачає одноразове включення виборця до реєстру (чи волею держави, чи за бажанням виборця) і постійне зберігання відомостей про нього у відповідній базі даних. Система періодичної реєстрації передбачає тимчасове зберігання відомостей про виборців - на наперед визначений строк або до наступних чергових виборів, - після чого реєстр ану­люється і складається заново. В останньому випадку єдиний реєстр як такий може не існувати, і реєстрація виборців здійснюється шляхом складання подільничних списків виборців (тимчасовий розосереджений реєстр).

Для того, щоб реєстрація виборців належним чином забезпечувала поставлені пе­ред нею завдання, вона повинна відповідати певним базовим засадам. Експерти БДІПЛ/ ОБСЄ формулюють три такі вимоги - інклюзивність (повнота), достовірність (точність) та прозорість (публічність) реєстру [986, с.7] (див. також [1324, р.23]). По суті, ці вимоги (разом із вимогою одноразового включення виборця до реєстру) відіграють роль інсти- туційних принципів правового інституту реєстрації виборців.

Принцип інклюзивності (повноти) реєстру виборців безпосередньо випливає з галу­зевого принципу загального виборчого права. Щоб останній принцип був забезпечений, реєстр має включати відомості про всіх виборців держави, у тому числі тих, хто недавно набув статусу виборця (досяг віку 18 років, вступив у громадянство України, відновив дієздатність); виборець, не включений до реєстру, практично буде позбавлений можли­вості реалізувати своє право голосу.

Принцип одноразового включення є безпосереднім наслідком («проекцією» на інститут реєстрації виборців) принципу одноразового голосування (див. підрозділ 7.4).

Принцип точності (достовірності відомостей) реєстру виборців є наслідком не лише принципів загального та рівного (у його формальному аспекті стосовно права голосу) виборчого права, але й принципу одноразового голосування. Узгодження цих принципів вимагає встановлення достатньо чітких та однозначних процедур формування відомостей реєстру та внесення до них змін.

Кодекс належної практики у виборчих справах формулює критерії достовірності списків (відповідно до Пояснювальної доповіді - реєстру) виборців, до яких відносить вимоги: постійності; регулярного оновлення; оприлюднення (публічності); можливість ініціативної реєстрації виборця, не внесеного до реєстру; можливість внесення виправ­лень у записи реєстру з ініціативи виборця [363, с.145, 156]. На думку фахівців ОБСЄ/ БДІПЛ, «існує декілька аспектів точності...: кожен набір даних повинен бути прив'яза­ний до одної особи, яка має право голосувати; інформація має бути свіжою, відображати останні зміни цивільного стану чи місця проживання, а також інші події в житті особи; список повинен бути повним, включати всіх осіб, які мають право голосувати; відомості не повинні містити орфографічних чи інших помилок» [986, с.45]. Неважко бачити, що зазначені вище вимоги стосуються як точності, так і повноти (інклюзивності) реєстру.

На наше переконання, принцип точності (достовірності) реєстру за своїм змістом має три аспекти. По-перше, це вимога одноразового включення виборця до реєстру: точ­ність відомостей про виборців виключає можливість кратного включення одного і того ж виборця. Це вимагає використання відомостей про виборця в обсязі, необхідному для його однозначної ідентифікації з урахуванням можливості зміни ним місця проживання. По-друге, достовірність відомостей реєстру вимагає їх актуальності, тобто відповідності дійсному правовому становищу виборця з урахуванням можливих змін певних аспектів їх цивільного стану (зокрема, зміни прізвища, імені чи по батькові) та його актуального місця проживання. Це передбачає постійне або регулярне оновлення відомостей реєстру на підставі повідомлень відповідних органів (установ), у розпорядженні яких є відповідна інформація, або за рахунок постійного чи періодичного контакту з виборцями. По-третє, реєстр повинен забезпечити виключення (неможливість включення до списків виборців, які складаються на основі відомостей реєстру) осіб, які втратили право голосу, насам­перед померлих, а також тих, хто втратив громадянство чи визнаний недієздатним. Це може бути досягнуто або виключенням з реєстру записів про таких осіб, або, навпаки, їх зберігання із зазначенням відомостей про смерть чи втрату виборчих прав, що унемож­ливлює включення таких осіб до списків виборців.

Жодна із зазначених вище систем реєстрації виборців у «чистому» вигляді не забез­печує належного дотримання цих двох інституційних принципів реєстрації; оптимальні системи поєднують у різних пропорціях елементи усіх описаних вище систем. Так, напри­клад, актуальність відомостей постійного реєстру можна забезпечити лише у поєднанні з їх неперервним чи періодичним оновленням (переглядом), що характерно для періо­дичної реєстрації; обов’язкова реєстрація, яка здійснюється державою, допускає також ініціативні звернення виборців, як у факультативній реєстрації; нарешті, централізований характер реєстру, незважаючи на свої позитивні характеристики, потребує постійного чи періодичного контакту з виборцями, що має наслідком його розосереджений характер; навпаки, локальне ведення реєстру вимагає певних елементів його централізації для повноти охоплення виборчого корпусу.

Поєднання різних елементів яскраво ілюструється тими вимогами, які ставить кон­ституційне право Франції до реєстру виборців. Як зазначає Ж. Булуа, система реєстрації має відповідати таким вимогам:

1. Комунальність: базовий рівень ведення реєстру і формування списків повинен бути на рівні найнижчої одиниці адміністративного поділу - комуни^[386]; таким чином, органами ведення реєстру виборців виступають уповноважені органи місцевого самоврядування.

2. Загальність: усі громадяни, наділені активним виборчим правом, мають бути внесені до реєстру; реєстр обслуговує всі політичні вибори в державі.

3. Публічність: списки виборців повинні бути відкриті для ознайомлення кожним виборцем.

4. Постійність: реєстр повинен бути постійним і формуватися не на конкретні вибори, а на певний період незалежно від дати призначення виборів (реєстр виборців переглядається і фіксується на кожен рік станом на 1 лютого поточного року).

5. Переглядальність: списки виборців підлягають уточненню та доповненню для врахування змін у складі виборчого корпусу (див. [1417, с.662-663]).

Розглянемо в загальних рисах, як основні інституційні принципи повноти і точності відомостей реєстру забезпечуються системами реєстрації, прийнятими в Росії, Польщі та в Україні.

У Російській Федерації «всі громадяни., які володіють активним виборчим правом, підлягають реєстрації (обліку)» [58, с.698]. Уже це формулювання науковця засвідчує, що система реєстрації виборців має обов’язковий (пасивний) характер.

Тим не менше, система реєстрації виборців, яка функціонує у Російській Федерації передбачає певне поєднання елементів різних підходів. Основи її регулювання закладені статтею 16 Федерального закону «Про основні гарантії.» [582], однак у повному обсязі система реєстрації виборців врегульована підзаконним актом - Положенням про Держав­ну систему реєстрації (обліку) виборців, учасників референдуму в Російській Федерації (далі - Положення про реєстрацію), затвердженим постановою ЦВК РФ № 164/1084-4 від 29 грудня 2005 р. з наступними змінами^[387] (див. [660]).

Зазначена система містить дві складові. Перша складова, яку названо обліком ви­борців, функціонує на місцевому рівні: відповідно до частин другої та третьої статті 16 Федерального закону «Про основні гарантії.», пунктів 2.1, 2.2 Положення про реєстрацію, «облік виборців, учасників референдуму, які проживають на території муніципального утворення, здійснюється главою місцевої адміністрації муніципального району, міського округу, внутрішньо міської території міста федерального значення», а «військовослужбов­ців, членів їх сімей. здійснюється командиром військової частини» [660]. Такий облік виборців є традиційним для Російської Федерації. Однак, за свідченням І. Шарапової, у 2005 р. було прийнято «рішення про формування федеральної бази даних виборців Ро­сійської Федерації та її регіональних і територіальних фрагментів як складової частини єдиної трирівневої архітектури» [1206, с.69], тобто, по суті, другої складової, яка має два рівні (федеральний і регіональний). Ця єдина трирівнева система (друга складова системи реєстрації) функціонує в електронному вигляді як підсистема Державної автоматизованої системи «Вибори» під управлінням Центральної виборчої комісії РФ та виборчих комісій суб’єктів федерації. Таким чином, російська система реєстрації поєднує централізований та розосереджений формати функціонування.

Система реєстрації виборців побудована виключно як обов’язкова (автоматична). Облік виборців та формування електронної бази даних системи реєстрації здійснюються лише на основі повідомлень уповноважених органів влади, керівників установ та військових частин. Публічний контроль відомостей про виборців не передбачений; виборець має право лише на «безперешкодний доступ до документованої інформації (персональних даних) про себе, що міститься в базі даних», а також «на уточнення цієї інформації з метою забезпечення її повноти і достовірності» (частина дванадцята статті 16 Закону «Про основні гарантії.» [582].

Оновлення бази даних системи реєстрації відбувається за повідомленнями уповнова­жених органів влади, керівників установ та військових частин, які надходять на перший (місцевий) рівень обліку постійно і регулярно - «не рідше ніж один раз на місяць, а за 10 і менше днів до дня голосування - щоденно» - передаються до виборчої комісії суб’єкта федерації (пункт 2.14 Положення про реєстрацію [660] в редакції від 19 квітня 2017 р.; див. [574]).

Таким чином, російська система реєстрації виборців побудована за підходом обов’яз­кової реєстрації (без допущення ініціативи виборців), поєднує централізовану і розосе­реджену побудову і включає механізм регулярного оновлення відомостей про виборців, які містяться у базі даних реєстру.

Польська система реєстрації виборців регулюється статтями 18-25 Виборчого кодексу Польщі [1380], а також, більш детально, підзаконним актом - Розпорядженням міністра внутрішніх справ і адміністрації [1429]. Як встановлено § 5 статті 18 Виборчого кодексу, «реєстр виборців підтверджує право вибирання і право вибиральності» (тобто і активне, і пасивне виборче право).

Польська система реєстрації виборців є класичним прикладом розосередженої сис­теми: кожна ґміна (громада) веде окремий реєстр виборців на підставі загальнодержавної системи реєстрації фізичних осіб^[388], централізованого реєстру виборців не існує. Осо­бливістю реєстрів виборців Польщі, пов'язаною з членством у ЄС, є те, що кожен реєстр складається з двох частин. Частина А містить дані про виборців - громадян Польщі; до частини В внесені дані про громадян ЄС, які не є громадянами Польщі, однак проживають постійно у відповідній ґміні і мають право голосу на виборах до Європарламенту та до рад ґмін (§§ 6-9 статті 18 Виборчого кодексу [1380]).

Система реєстрації, передбачена Виборчим кодексом Польщі, змішана: усі громадяни Польщі, які мають зареєстроване місце проживання у ґміні, автоматично вносяться до реєстру (§ 8 статті 18 Виборчого кодексу); водночас особи, які не зареєстровані у ґміні, хоча й постійно у ній проживають, або які не мають місця проживання, а також особи, які включаються до частини В реєстру, вносяться до реєстру за їх власною заявою (стаття 19 кодексу [1380]).

Відсутність централізованого реєстру слід вважати істотним недоліком системи. Зокрема, із наявних нормативних актів, які регулюють ведення реєстрів, неясно, чи забез­печується уникнення кратного включення виборця до реєстрів у різних ґмінах. Єдиний захід, передбачений згаданим вище Розпорядженням міністра внутрішніх справ і адмі­ністрації, стосується осіб, які не мають зареєстрованого місця проживання у ґміні; вони вносяться до реєстру у ґміні за їх заявою: відповідно до пункту 1 § 7 Розпорядження, у цьому разі війт ґміни передає повідомлення про це до тої ґміни, в якій виборець має за­реєстроване місце проживання [1429]. Польський правознавець А. Кісєлєвіч підкреслює, що «центральний реєстр, ведений в електронній формі з дотримання засади відкритості, значно додав би до гарантування чесності і достовірності виборів» [1381, s.95].

В Україні інститут реєстрації виборців тривалий час був чи не найбільш консерва­тивним інститутом виборчого права, успадкованим від радянської практики. Використо­вувалася система тимчасового розосередженого реєстру, який базувався на системі пері­одичної (пов'язаної з періодичністю виборів) обов'язкової реєстрації: «реєстр виборців» мав вигляд списків виборців, які складалися ad hoc дільничними виборчими комісіями на підставі відомостей органів місцевого самоврядування^[389]. За своїм задумом ця система могла б мати певні переваги, оскільки теоретично (за належної реалізації) вона здатна більш точно і повно відображати актуальний стан виборчого корпусу. Однак, як засвідчила практика, при цьому допускалися значні відхилення змісту реєстру (списків) виборців від дійсності. З огляду на низьку компетентність членів виборчих комісій, невисоку досто­вірність інформації, що їм надавалася, та недостатній час для ретельної перевірки під час виборчого процесу, якість списків виборців (в аспекті їх повноти та точності) була вкрай низькою, постійно породжувала конфлікти і тому зазнавала критики (див., наприклад, [314, с.99; 1071, с.173; 1097, с.102-103]). Ці причини стали підставою виникнення ідеї щодо створення єдиного загальнодержавного реєстру виборців.

Традиційна система складання списків виборців застосовувалася в Україні до 2005 р., коли поступово, у декілька етапів, почали формуватися передумови для запровадження єдиного Державного реєстру виборців.

Ідея Державного реєстру виборців як єдиного централізованого і водночас розо­середженого банку даних про усіх виборців України вперше набула форми конкретної пропозиції у проекті Закону «Про гарантії виборчих прав громадян» 2003 р. [892]; згодом положення стосовно реєстру виборців були виділені в окремий законопроект [893]. Однак перший етап формування єдиного реєстру виборців був започаткований Законом «Про вибори народних депутатів України» у редакції 2005 р.

Статті 39 та 40 зазначеного Закону передбачали періодичне (перед кожними вибо­рами) завчасне (за шість місяців до дня голосування на виборах) складання та уточнен­ня загальних списків виборців по кожному селу, селищу, місту, району у містах Києві та Севастополі. Після завершення процедур уточнення, які передбачали звернення до кожного виборця, щодо якого існували сумніви у достовірності інформації, за заходів публічного контролю, усі загальні списки виборців передавалися до ЦВК в електронній формі (частина тринадцята статті 40 зазначеного Закону [765]).

Таким чином, визначена Законом 2005 р. процедура передбачала фактично створення системи періодичної (перед кожними черговими виборами) загальнодержавної реєстра­ції виборців. Хоча така система спрацювала лише один раз (перед виборами народних депутатів України 2006 р.), складені у 2005 р. загальні списки виборців не лише двічі використовувалися для складання подільничних списків виборців (під час виборів 2006 та 2007 рр.), але й надали можливість здійснити первинне наповнення бази даних Державного реєстру виборців відразу після створення його інформаційно-телекомунікаційної системи.

З прийняттям у 2007 р. Закону «Про Державний реєстр виборців» [772] Україна перейшла на систему постійної обов’язкової реєстрації виборців. Таким чином, в Україні функціонування реєстру виборців практично повністю урегульоване на законодавчому рівні.

Державний реєстр виборців побудований і функціонує на основі обов’язкової (пасив­ної) системи реєстрації, є постійним і періодично поновлюваним; водночас він використовує також елементи інших систем реєстрації: передбачає можливість ініціативного звернення виборців щодо включення до реєстру чи уточнення відомостей реєстру, а також поєднує централізований і розосереджений характер. Останнє можливе виключно за рахунок того, що Державний реєстр виборців є «автоматизованою інформаційно-телекомунікаційною системою» (стаття 1 Закону) і ведеться в електронній формі^[390] (частина перша статті 13 Закону [773]). Це дозволяє сумістити централізовану базу даних із розосередженими пунктами доступу (читання і запису) до цієї бази даних.

Основні засади ведення реєстру виборців, визначені частиною першою статті 3 Закону «Про Державний реєстр виборців», є, по суті, конкретизацією зазначених вище інституційних принципів реєстрації виборців. Так, вимоги загального характеру, повноти відомостей, постійного характеру (пункти 2, 3, 6 частини першої статті 3 Закону [773]) є проявами принципу повноти відомостей реєстру, тоді як достовірність відомостей, од­нократність включення виборця, поновлюваність відомостей і захищеність (пункти 4, 5, 8, 9 частини першої статті 3) - проявами принципу точності (достовірності) відомостей реєстру.

Основним джерелом відомостей про виборців, як це прийнято в системах пасивної реєстрації, є інформація, що перебуває у розпорядженні низки державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, організацій^[391] (перелік таких органів, установ, орга­нізацій міститься у статті 22 Закону); така інформація регулярно (щомісячно) передається органам ведення Реєстру. Водночас кожен виборець має право сам звернутися до органу ведення Реєстру щодо свого включення до Реєстру чи зміни своїх персональних даних (статті 19, 20 Закону).

Закон «Про Державний реєстр виборців» отримав позитивну оцінку з боку Венеці­анської комісії та БДІПЛ/ОБСЄ. У Спільному висновку щодо цього Закону ці авторитетні міжнародні організації зазначили: «У цілому це старанно продуманий закон... Створення постійного, регулярно поновлюваного Реєстру виборців є помітним підвищенням по­передньої довіри до ad hoc списків виборців, що складалися ex nihilo на кожні вибори..цей закон повинен зробити значний внесок у захист та реалізацію права голосу в Україні» [1050, с.406]. За підсумками перших років функціонування система Державного реєстру виборців отримала не лише високі оцінки вітчизняних фахівців, але й визнання на міжнародній арені. Як зазначає ЦВК, «на міжнародній конференції Cisco Expo-2009 АІТС “Державний реєстр виборців” була нагороджена як найкращий телекомунікаційний проект року в категорії “Проект загальнодержавного рівня. Телекомунікаційна інфра­структура”» [193].

Третій із принципів інституту реєстрації виборців - принцип публічності (прозорості) реєстру виборців - має природу, яка дещо відрізняється від двох попередніх, і є найбільш дискусійним. Проблема полягає у тому, що реєстр містить персональні дані виборців, внаслідок чого вимога публічності реєстру вступає в конфлікт з конституційним правом особи на приватність, закріпленим у частині другій статті 32 Конституції України, яке до того ж належить до основних прав людини, визнаних міжнародно-правовими зобов'я­зальними актами (див. статтю 17 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 р. [538], статтю 8 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р. [408]).

Тим не менше, принцип прозорості реєстрації виборців належить до міжнародних виборчих стандартів і, по суті, є «проекцією» на інститут реєстру виборців галузево­го принципу чесних виборів (див. розділ 5). Так, вимога публічності списків (реєстру) виборців передбачена Кодексом належної практики у виборчих справах (пункт І.1.2.ііі Керівних принципів [363, с.145]). Як зазначають експерти БДІПЛ/ОБСЄ, «право голосу порушується, якщо виборча система не забезпечує точності списків виборців і таким чином або позбавляє можливості проголосувати повноважних виборців, або допускає незаконне голосування»; у зв'язку з цим стверджується: «безвідносно до того, яка си­стема застосовується для формування і ведення реєстру виборців, необхідно, щоб така система була прозорою і відкритою для перевірки виборцями, політичними конкурентами та спостерігачами за виборами. Хоча й існують важливі міркування приватності, яким може надаватися різна вага у різних країнах, повинен бути наданий доступ до списків виборців для проведення їх перевірки. У багатьох країнах політичним конкурентам та спостерігачам не лише дозволена перевірка списків виборців, але їм надаються копії реєстру. Комп'ютеризація реєстру виборців дозволяє недороге і легке копіювання даних на компакт-диски чи інші носії інформації, що підвищує здатність виборчої адміністрації заохочувати перевірку списків виборців, веде до поліпшення точності списків виборців і вищій суспільній довірі до виборчого процесу» [1336, p.58, 62].

В іншому документі БДІПЛ/ОБСЄ вказується: «Прозорий... процес реєстрації виборців...одночасно виступає як засіб захисту від спроб маніпулювання процесом»; «прозорий процес реєстрації передбачає відкритий доступ до реєстру і списків виборців для їх перевірки до дня виборів. У період підготовки до виборів належною практикою є, якщо власті публікують попередні списки виборців і вивішують їх у зручних для виборців місцях протягом визначеного періоду часу з метою проведення громадської перевірки» [986, с.7, 39, 40].

Таку позицію поділяють вітчизняні фахівці. Так, Ж. Усенко-Чорна підкреслює: «Головна функція Реєстру [виборців. - Ю.К] більшою мірою полягає в забезпеченні транспарентності виборчого процесу та унеможливленні будь-яких спроб маніпулювання кількісними характеристиками виборчого корпусу» [1124, с.31]. Як зазначають С. Фіцак і М. Бучин, «важливою умовою повноти та достовірності виборчих списків є їхня пу­блічність. Вона передбачає можливість електорату вільно ознайомлюватися із виборчими списками та виправляти помилкові дані чи домагатися включення себе у списки у разі безпідставної відсутності. Враховуючи той факт, що ведення виборчого реєстру та фор­мування виборчих списків є дуже складною роботою, яка не застрахована від недоліків та неточностей,.публічний доступ до реєстру виборців є надзвичайно важливим для підвищення якості та законності процесу реєстрації виборців» [1139, с.107].

Проте такої позиції дотримуються не всі науковці. Свого часу В. Алсуф'єв висловлював сумнів щодо відповідності системи обов’язкової реєстрації сутності суб’єктивного права голосу та праву на захист персональних даних. Науковець вважав, що включення до бази даних реєстру виборців, а тим більше до списків виборців, які підлягають публічному контролю, персональних даних особи, яка не збирається брати участь у голосуванні на виборах, є порушенням її права на повагу до приватного життя і захист конфіденційної інформації про особу; розв’язання цієї проблеми вбачалося у включенні особи до списків виборців виключно за особистою заявою [13, с.76]. В. Колісник, коментуючи положення частини третьої статті 40 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], яка надає право виборцю ознайомлюватися зі списками виборців і перевіряти правильність відомостей щодо «себе особисто та інших осіб», тим не менше стверджує, що «загальне ознайомлення виборця зі списком виборців означає право виборця ознайомитися тільки з тими відомостями., що стосуються його особисто»; науковець аргументує таку позицію «необхідністю забезпечити захист персональних даних інших виборців»^[392] [255, с.135, 136].

З позицій захисту персональних даних особливо гостро критикує принцип публіч­ності реєстру (списків) виборців В. Серьогін, базуючись на розробленій ним доктрині «прайвесі» [1008]. Аргументація науковця заслуговує на детальний розгляд.

Вихідним пунктом критичної позиції В. Серьогіна є визнання, що витоком проблем з персональними даними громадян стало запровадження загального права голосу, оскільки «забезпечення загального й рівного виборчого права вимагає чіткої ідентифікації вибор­ців, для чого використовується низка персональних даних», через що «постала проблема чіткого обліку осіб, які мають активне виборче право» [1007, с.51, 50].

В. Серьогін вказує на неприпустимість оприлюднення відомостей про адреси житла громадян. При цьому науковець називає як негативне явище масову розсилку агітаційних матеріалів чи вітань за адресами виборців, дещо емоційно заявляючи: «Виборець вияв­ляється абсолютно незахищеним перед цією непроханою хвилею уваги. Непоодинокими є випадки, коли потенційним виборцям занадто енергійні активісти фактично примусово “всовують” матеріали передвиборної агітації, ходять по домівках з агітаційними промо­вами тощо. У підсумку прайвесі виборця залишається нещадно розчавленим за мовчазної підтримки виборчого закону» [1007, с.53-54].

Дійсно, адреса особи, як і дата та місце її народження, віднесені до конфіденційної інформації про фізичну особу (частина друга статті 11 Закону «Про інформацію» [803]; див. також рішення Конституційного Суду України 1997 р. у справі К.Г. Устименка [939]). Однак зазначимо, що реєстр чи списки виборців є далеко не єдиним джерелом адрес житла громадян; досить згадати про достатньо поширені телефонні книги^[393]. А практи­ка агітаційної кампанії «від дверей до дверей» є широко відомим способом проведення передвиборної агітації, винайденим не в Україні і не на початку ХХІ ст. (див., наприклад, [123, с.83; 221, с.136-137]).

Однак, оскільки цей закид пов’язаний із проблемою захисту персональних даних, він заслуговує на дещо більш загальний розгляд у контексті розуміння конфіденційності персональних даних особи, до якого ми звернемося нижче.

В. Серьогін ставить під сумнів саму мету реєстру виборців - повну і точну реєстрацію усіх, хто має статусне право голосу в Україні, закидаючи законодавцю, який «акцентує увагу на головному завданні: у будь-який спосіб виявити і занести до реєстру всіх осіб, що мають право голосу на виборах, з’ясувати і задокументувати всі необхідні персональні дані». Однак, на думку науковця, «слід усвідомлювати, що реєстрація геть усіх виборців не може бути самоціллю» [1007, с.52]. З цією позицією погодитися не можна. Як уже зазначалося вище, обов’язкова (пасивна) система реєстрації виборців, прийнята в Україні і найбільш поширена в Європі, якраз і має своїм завданням (метою) реєстрацію «геть усіх виборців», що й знаходить свій вираз у принципі повноти реєстру.

В. Серьогін особливо наголошує: «Якщо наявність серед цих даних прізвища, імені, по батькові, дати народження та місця проживання виглядає цілком виправданим з огля­ду на перелік вимог, що ставляться до носіїв активного виборчого права, та організацію голосування за територіальним, а не виробничим принципом, то навіщо вимагати від виборця вказувати місце народження - не зрозуміло» [1007, с.51-52]. Ця позиція вимагає певного пояснення.

Оскільки реєстр виборців має забезпечити не лише повноту включення виборців, але й одноразовий характер включення, виникає проблема надійної ідентифікації особи виборця через мінімальний, однак необхідний набір його ідентифікаційних персональних даних. У більшості держав, які мають реєстри фізичних осіб (чи громадян держави), кожна особа отримує певний постійний реєстраційний номер, який служить таким ідентифікаційним маркером; прикладом є згаданий вище ідентифікаційний номер PESEL, який запрова­джено у Польщі. Проте в Україні досі повноцінного реєстру фізичних осіб не існує^[394]. Навіть т. зв. «ідентифікаційний код платника податку», який широко використовується у

всіх фінансових правовідносинах особи, не може вирішити проблеми, оскільки від його присвоєння можна офіційно відмовитися з релігійних підстав.

Проблема обсягу ідентифікаційних даних виборця детально обговорювалася у процесі підготовки і доопрацювання Закону «Про Державний реєстр виборців». При цьому враховувався значний практичний досвід, набутий у процесі реєстрації платників податків. Як зазначав Я. Сидорович, «прізвище, ім'я та по батькові і дата народження... не є однозначними ідентифікаторами для України»; за даними фахівця, станом на 2002 р. (на жаль, новіших даних у нашому розпорядженні немає) в Україні проживали понад два десятки пар осіб з ідентичними прізвищами, іменами, по батькові та датами народження [1014, с.71]. Очевидно, така неповна ідентифікація вимагала пошуку додаткових іденти­фікаторів; як випливало з практичного досвіду, таким додатковим ідентифікатором стали відомості про місце народження.

В. Серьогін висловлює принципові застереження щодо публічного характеру реєстру (списків) виборців, вбачаючи небезпеку у їх оприлюдненні: «всі передбачені [реєстром чи списками виборців. - Ю.К.] відомості є персональними даними, які дають змогу ідентифікувати особу, виокремити її з-поміж усіх інших. Водночас ці відомості мають безпосереднє відношення до сфери особистого життя людини, а тому їх оприлюднення чи передача третім особам може завдати значної шкоди праву на недоторканність приватного життя людини, тобто його прайвесі» [1007, с.53]. Така критична позиція науковця існує й сьогодні стосовно відомостей Державного реєстру виборців та публічного контролю за діяльністю Реєстру^[395] (див. [1009]).

Науковець слушно стверджує, що «участь громадянина у виборах як головного суб'єкта виборчого процесу не позбавляє його права на недоторканність приватного життя. Тому всі виборчі процедури мають будуватися так, щоб убезпечити сферу приватного життя виборців та кандидатів на виборні посади, не допустити можливостей для використання виборчого процесу як знаряддя для незаконного збору інформації про громадян» [1007, с.49]. Наголо­симо на неприпустимості (з точки зору захисту приватного життя громадян) незаконного збору інформації персонального характеру. Однак законний збір інформації персонального характеру цілком припустимий і практично необхідний для забезпечення соціального життя особи; ідентифікація особи відбувається практично у всіх правовідносинах, у які вона всту­пає для задоволення власних прав і інтересів. Більше того, частина друга статті 33 Консти­туції передбачає легальну можливість «збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу» у випадках, «визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини» [432], тобто для забезпе­чення життєво важливих публічних інтересів та прав^[396] інших осіб. Аналогічні застереження містять і міжнародно-правові акти. Так, стаття 17 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права забороняє «свавільне і незаконне втручання» в особисте і сімейне життя особи [538], тим самим допускаючи законне втручання. Частина друга статті 8 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод уточнює критерій допустимості втру­чання держави у приватне і сімейне життя, яке має здійснюватися «згідно із законом» і бути «необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб» [408].

Наявність конституційних застережень засвідчує, що право на захист приватного життя не має абсолютного характеру. Таким чином, тут виникає досить типова ситуація конфлікту двох (і навіть двох груп) принципових положень - принципів загального виборчого права і чесних виборів, з одного боку, та основоположного права на недоторканність приватного життя та захист персональних даних - з іншого. Вирішення цього конфлікту має відбува­тися за правилами, застосовними до конфлікту (колізії) принципів права, як вони описані Р. Дворкіном та Р. Алексі [185, с.53; 1239, 8.80] (див. також [650, с.28]): вихід із ситуації не може полягати у повній відмові від дотримання одного принципу на користь іншого (як це має місце у випадку звичайних норм-правил), а повинен використовувати «вимір ваги чи важливості» принципу (Р. Дворкін) чи «умовних відносин першості» між принципами, обу­мовлених конкретними обставинами їх застосування, що вимагає їх взаємного «зважування» [1239, 8.82] (див. підрозділ 1.1.3).

Таким чином, вирішуючи конфлікт між правом на захист приватного життя^[397] («прайве- сі») та принципом публічності реєстру (списків) виборців, який випливає із основних галузе­вих принципів виборчого права (принципу загального виборчого права та принципу чесних виборів), необхідно здійснити порівняння взаємної ваги («важливості») цих принципів.

Єдиного (спільного для всіх випадків) способу виконання такого порівняння не існує; у кожній національній правовій системі вирішення цього конфлікту засадничих положень може відбуватися по різному. П. Ґаррон, коментуючи позицію Венеціанської комісії, вказує, що Комісія враховує можливість «винесення списків [виборців. - Ю.К.] на загальне ознайом­лення задовго до дня виборів для того, щоб гарантувати більшу точність списків виборців та уникнути необхідності внесення змін в останній момент»; водночас експерт підкреслює: «Венеціанська комісія не розглядала питання проте, чи повинні списки виборців доводитися до відома широкої громадськості. Розголошення забезпечує прозорість і спрощує виправ­лення помилок. Водночас виникає проблема захисту [персональних. - Ю.К.] даних. Тому Комісія не пропонує єдиного розв'язку, який можна вважати оптимальним» [1343, р.48].

Як зазначають експерти БДІПЛ/ОБСЄ, «багато держав дозволяють доступ до інформа­ції, яка міститься у списках виборців, виборцям, учасникам виборів чи дослідникам, іноді на контрольованій чи обмеженій основі, з метою захисту особистої інформації про виборців. Деякі країни дозволяють доступ до такої інформації іншим організаціям, у тому числі комер­ційним. Однак у багатьох випадках особиста інформація не надається (іноді за проханням самих виборців). Нові міжнародні і національні закони, які регламентують зберігання й об­робку особистої інформації й особливо інформації, доступної в електронній формі, істотно утруднюють визначення чіткого і прийнятного для всіх принципу, який би регламентував доступ до інформації, що міститься у списках виборців. Закономірним є той факт, що учас­ники виборів зацікавлені в доступі до інформації, що міститься у списках виборців, яка може допомогти їм впливати на електорат і мінімізувати шахрайство при голосуванні. Однак на цей час неясно, яким чином така зацікавленість могла б бути реалізована в умовах правил, які існують з цього приводу в багатьох країнах» [1336, р.32-33].

В іншому документі БДІПЛ/ОБСЄ наголошується на «необхідності досягнення пра­вильного балансу між розумно обґрунтованим розкриттям даних та їх захистом відповідно до положень про персональні дані» [986, с.36].

Польський Виборчий кодекс встановлює, що на письмовий запит надається доступ до реєстру виборців будь-якої ґміни (§ 12 статті 18 [1380]). Польські науковці підкреслюють, що таке формулювання означає встановлення принципу відкритості реєстру виборців у його повному обсязі, а не окремих його записів [1318, 8.21]. А. Кісєлєвіч стверджує, що «у Виборчому кодексі нема правових приписів, які б дозволяли вивести якісь предметні чи суб'єктні обмеження, що стосуються доступності реєстру виборців», обґрунтовуючи цю позицію, зокрема, кореляцією з § 1 статті 22 Виборчого кодексу, «відповідно до якого кожен (а значить, не лише виборець) має право внести... скаргу на неправильності у реєстрі ви­борців»; на думку науковця, «не підлягає сумніву, що реєстр виборців є документом, який містить публічну інформацію. Адже він розробляється органом публічної адміністрації (влади) і стосується публічних справ, оскільки є засобом, який служить реалізації виборчих прав громадян» [1381, 8.97]. Що ж стосується захисту персональних даних, то відповідним законом «надання доступу до персональних даних допускається, зокрема, коли це необхід­но для виконання визначених правом завдань, що реалізуються для публічного добра..[У таких обставинах. - Ю.К. ] право на приватність повинно поступитися першістю іншим цін­ностям і інтересам, які заслуговують, за законодавством, на забезпечення “у першу чергу”» [1381, 8.98]. Зокрема, принцип відкритості реєстру виборців дозволяє здійснення суспільного контролю діяльності органів ведення реєстру виборців [1253, 8.95; 1381, 8.100].

Таким чином, польська доктрина виборчого права не ставить під сумнів пріоритет принципу публічності (відкритості) реєстру виборців перед вимогою захисту персональних даних з огляду на право приватності особистого життя. Слід зазначити, що така позиція виглядає дещо надто радикальною; зокрема, навряд чи можна погодитися, що відомості реєстру виборців є, безсумнівно, публічною інформацією.

Відкритим є також доступ до постійного реєстру виборців Вірменії, який розміщений на офіційному сайті Центральної виборчої комісії цієї держави [1242, р.14].

Вітчизняне законодавство про реєстрацію виборців застосовує підхід мінімізації пер­сональної інформації про кожного виборця до дійсно необхідного рівня. Тим не менше, частина персональних даних виборця мусить бути публічною (див. [1377]). Це стосується ідентифікаційних даних виборця, тобто відомостей, які забезпечують одноразове його вклю­чення до реєстру (частина перша статті 6 Закону «Про Державний реєстр виборців» [773]), а також відомостей, які визначають місце та умови голосування (частина перша статті 7 зазначеного Закону). Це відповідає критерію, згідно з яким «загальнодоступною має бути тільки та інформація, яка необхідна для ідентифікації виборця як особи, яка має право голо­сувати на конкретних виборах» [986, с.37]. Державний реєстр виборців також містить інші відомості, які допомагають ефективно опрацьовувати дані виборців при складанні списків виборців, зокрема, виключають внесення до списків осіб, які померли або втратили право голосу, а також відомостей, які обґрунтовують внесення змін та уточнень до персональних даних при оновленні бази даних реєстру. Проте ця частина персональних даних (службові персональні дані; частина перша статті 9 Закону) є закритою для публічного доступу; доступ до неї дозволений лише уповноваженим працівникам органу ведення Реєстру і лише частково (у межах території юрисдикції відповідного органу). Будь-який доступ до усієї електронної бази даних Реєстру заборонений у режимі як перегляду, так і запису чи копіювання. Таким чином, у публічному доступі (у тому числі при наданні політичним партіям авторизованих копій бази даних Реєстру) можуть перебувати лише відомості перших двох груп персональ­них даних (частина друга статті 24 Закону). Будь-який інший доступ до відомостей Реєстру можливий лише за рішенням суду (частина п'ята статті 26 Закону).

Однак вітчизняне законодавство не містить чіткої відповіді на питання про критерії співвідношення права на захист персональних даних і публічного інтересу, які б остаточно обґрунтовували прийняте Законом «Про Державний реєстр виборців» розв’язання проблеми персональних даних. Так, частина шоста статті 6 Закону «Про захист персональних даних» повторює конституційну формулу («крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини»), а частина перша стат­ті 25 - у дещо скороченому вигляді формулу, що міститься у статті 8 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод («у випадках, передбачених законом, наскільки це необхідно у демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, економіч­ного добробуту або захисту прав і свобод суб’єктів персональних даних чи інших осіб») [795]. Не вніс ясності у цю проблему і Конституційний Суд України, який у своєму рішенні № 2-рп/2012 фактично повторив конституційну формулу (див. пункти 3, 5 мотивувальної частини, пункт 1 резолютивної частини зазначеного рішення [972]). Як зазначалося вище, відсутня також єдність поглядів науковців з цього приводу.

Вважаємо, що розв’язок проблеми конфлікту цих засадничих правових положень слід шукати у кваліфікації персональних даних, які містяться в реєстрі виборців, та їх значення для захисту приватного життя особи. Для цього звернемося до фундаментального аналізу проблем захисту персональних даних у сучасну епоху, здійсненого американським правоз­навцем Е. Сервіном^[398] [1431].

Підхід, запропонований Е. Сервіном, базується на принципі пропорційності, який ле­жить в основі вирішення колізії принципів шляхом встановлення їх відносної ваги у певній ситуації (див. [1239, s.82, 133]) і має форму оцінки ступеня чутливості персональної інфор­мації: дослідник вказує на необхідність розрізнення понять «персональні дані» і «чутлива інформація» [1431, р.873, 897]; на його думку, «чутливість, а не конфіденційність, є пробним каменем судового аналізу» [1431, р.894]. Науковець зазначає, що «теорія пропорційного захисту встановлює вищі обмеження та бар’єри доступу до дійсно чутливої інформації, яка або обмежена, або заборонена до використання третіми сторонами і має високу здатність нести загрозу індивіду та суспільству, і водночас дозволяє необхідний і доречний доступ для тих, хто має законну потребу знати певну інформацію, зокрема, якщо ця інформація менш чутлива» [1431, р.872].

В. Серьогін слушно наголошує, що «концепція Е.Сервіна... зводиться до вимоги встановити юридичний баланс між характером персональних даних і юридичним режимом доступу до них» [1005, с.232]. Просте розрізнення «чутливої» та «менш чутливої» інфор­мації слід визнати недостатньо продуктивним. Тому теорія, запропонована Е. Сервіном на підставі принципу пропорційності, виділяє «чотири рівні персональної інформації: високо­чутлива інформація, чутлива інформація, малочутлива інформація, нечутлива інформація. Ступінь безпеки та приватності, пов’язаний з кожним із цих рівнів, змінюється відповідно до чутливості інформації, як і методи, які можуть бути використані для збирання, обробки та використання інформації» [1431, р.900].

Е. Сервін наводить приклади інформації, яка може бути віднесена до того чи іншого рівня чутливості. Звичайно, наведені ним приклади, хоча й практично безсумнівні, не вичер­пують усіх видів відповідних відомостей; тому у більшості конкретних випадків необхідна спеціальна оцінка на основі принципу пропорційності. У цьому сенсі теорія Е. Сервіна не дає готових відповідей на усі випадки життя. Однак у контексті наших проблем важливо, що до рівня нечутливої інформації дослідник відносить ім’я особи, її адресу (а також номер телефону, електронну адресу), тобто ті відомості, які необхідні для постійної соціалізації особи. Правознавець підкреслює, що «інформація четвертого рівня може збиратися без погодження. Хоча багато такої інформації може бути публічною, шахрайське збирання інформації цього рівня не повинно бути дозволеним... Небагато обмежень може існувати щодо обробки такої інформації, проте шахрайські дії та обман слід заборонити. Хоча може існувати стурбованість щодо утримання та знищення інформації, не повинно існувати ши­роких вимог, які б стосувалися даних цього типу» [1431, р.906]. Таким чином, слід визнати, що дані відкритої частини відомостей Державного реєстру виборців характеризуються як нечутливі, а отже, особливої стурбованості щодо їх оприлюднення у встановленому законом порядку і при відповідному контролі не повинно виникати.

В. Серьогін зазначає, що «врахування “чутливості” інформації вже тепер є одним із універсальних принципів юридичного захисту персональних даних в ЄС, зокрема відповідно до Директиви № 95/46/ЕС від 24 жовтня 1995 р. “Про захист прав фізичних осіб при обробці персональних даних”» [1005, с.236]. Спираючись на цю позицію, вважаємо, що використан­ня концепції Е. Сервіна для оцінки співвідношення пріоритетності («ваги») принципів, які конкурують із правом на приватність, є дуже продуктивним і може застосовуватися (поки не закріплене нормативно) у юридичній аргументації при правозастосуванні, зокрема при розгляді справ як у судах загальної юрисдикції, так і в Конституційному Суді України.

Підсумовуючи цю дискусію, нагадаємо позицію експертів БДІПЛ/ОБСЄ: «В країнах, де відкритий доступ до реєстру і списків виборців не дозволений чи утруднений, звинувачення в неточності чи спробах фальсифікації списків виборців можуть послабити довіру суспільства до реєстру виборців, а також до всього виборчого процесу в цілому. З іншого боку, в тих кра­їнах, де виборцям і зацікавленим сторонам дозволено перевіряти і з'ясовувати правильність списків виборців до дня виборів, рівень довіри громадськості до цих списків звичайно під­вищується, а також поліпшується якість остаточного варіанту реєстру виборців» [986, с.39].

2.4.