Проблема партійного імперативного мандата
Протягом ХХ ст. відбулося зростання ролі політичних партій у здійснені народного представництва. Замість здійснювати «дзеркальне» відображення суспільної структури у всій його повноті, народному представництву достатньо забезпечити присутність у парламенті основних політичних течій суспільства (відобразити політичну різноманітність суспільства), реалізуючи принцип політичного та ідеологічного плюралізму (стаття 15 Конституції).
Зростання ролі політичних партій під час виборів призвело до посилення політичної залежності депутатів, які були висунуті відповідною партією, від «своєї» партії. На думку відомого німецького дослідника К. Гессе, «вільний мандат вступає в непереборну суперечність із дійсністю сучасної партійної держави» [1155, с.286]. Звичайно, в умовах вільного мандата «депутат при здійсненні своїх функцій у парламенті не підпорядкований політичній партії, від імені якої він обраний, у тому числі не несе перед нею юридичної відповідальності. Водночас, як і в стосунках депутата з виборцями, це не виключає політичної відповідальності депутата (а часто передбачає її): партія може виключити “неслухняного” члена парламенту з партії, відмовитися висувати його на наступних виборах; фракція може не пропонувати його кандидатуру до складу парламентських органів» [73, с.104]. Однак якщо цю політичну залежність юридизувати, ми приходимо до описаного вище «мандатного представництва» [1154, с.283-284], яке в юридичному відношенні означає партійний імперативний мандат.
Тенденції до надання врегульованого правом характеру відносин між обраним депутатом та партією, яка його номінувала на виборах (фракцією відповідної партії у парламенті), не нові. Ще законодавство міжвоєнної Чехословаччини визначало можливість позбавлення депутатського мандата депутата, обраного за виборчим списком політичної партії, який порушував дисципліну голосування: голосував не так, як рекомендували партійні лідери, а відповідно до власних переконань[262] [627, с.122].
Зазначена тенденція знаходить своє обґрунтування у прагненні досягти чіткого і більш-менш стабільного політичного структурування органу народного представництва, гарантувати дотримання передвиборних обіцянок (програм), підвищення рівня партійної дисципліни членів парламенту. Так, В. Опришко свого часу пропонував: «необхідним є і визначення в законі конституційної відповідальності народних депутатів України, обраних за партійними списками, та порядку їх відкликання політичними партіями в разі порушення партійних програм і парламентського порядку фракційної роботи, а також у випадках переходу протягом часу, на який обраний парламент, до іншої парламентської фракції» [609, с.57]. По суті, ця пропозиція означала відмову від вільного мандата (чи, принаймні, істотне його обмеження) і запровадження мандата, імперативного щодо партії, яку «представляє» відповідний депутат.Така ідея була реалізована під час конституційної реформи 2004 р. Закон № 2222IV від 8 грудня 2004 р., яким було внесено зміни до Конституції, передбачив як підставу дострокового припинення повноважень народного депутата України його невходження до складу або вихід зі складу депутатської фракції партії (блоку), від якої депутат обраний, «за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії... з дня прийняття такого рішення»[263] (стаття 81 в редакції 2004 р. [431]). Таким чином, фактично було за-
проваджено інститут відкликання народного депутата України політичною партією, що означало встановлення імперативного мандата щодо партій.
Різко негативну оцінку цьому «експерименту» надала Венеціанська комісія як такому, що «несумісний з традиційною загальноприйнятою доктриною представницької демократії» [134, с.435]; на думку Комісії, «втрата статусу представника через перехід з однієї партії до іншої суперечить принципу вільного та незалежного мандата» [209, с.108]. Комісія підкреслила, що право відкликати депутата, по суті, «надає партіям повноваження скасовувати результати виборів» [135, с.91] та не відповідає змісту присяги народного депутата України, з якого випливає, що члени парламенту повинні представляти народ, а не свої партії.
Підсумовуючи аналіз практики подібних заходів, прийнятих у деяких державах, Венеціанська комісія ствердила: «втрата статусу представника через перехід з однієї партії до іншої суперечить принципу вільного та незалежного мандата» [209, с.108].Негативну оцінку надали такій конституційній новелі вітчизняні науковці. В. Шаповал стримано кваліфікував відповідне положення Конституції в редакції 2004 р. як «унікальне» для конституційної практики сучасних держав [1196, с.84]. В. Журавський зазначав, що «імперативний мандат як у парламенті, так і в органах місцевого самоврядування здатен перешкодити руху України по шляху демократії і завершити процес олігархізації політичної системи» [240, с.123].
Конституційний Суд України, по суті, підтвердив вільний характер мандата: у рішенні від 6 квітня 2010 року № 11-рп/2010 Суд ґрунтувався на правовій позиції, згідно з якою народному депутату України як повноважному представнику Українського народу надано «мандат вільно здійснювати таке представництво і закріплення обов'язку діяти в інтересах усіх співвітчизників» [971]. Тим не менше, після відновлення у 2014 р. дії Конституції в редакції 2004 р. (а отже, і відповідної редакції статті 81 Конституції) норма про припинення мандата народного депутата України у разі виходу зі складу фракції була застосована [267] (див. також [742]).
Практика застосування партійно-імперативного мандата народних депутатів України не призвела до очікуваних результатів стабілізації парламенту. Негативний вплив юридичної залежності депутатів від партій на становлення демократичної системи політичних партій в Україні зазначає Н. Богашева [73, с.112-113]. Російська дослідниця В. Лапаєва підкреслює: «суспільство зацікавлене в тому, щоб партійні парламентські фракції мали достатній ступінь свободи від партійного диктату. Правовими гарантіями цієї свободи є: 1) закріплення у законодавстві демократичних держав статусу депутата як представника всього народу (нації), а не якоїсь його частини в особі членів тої чи іншої партії, і 2) відсутність у законодавстві норм, які зобов'язують депутатів підкорятися партійній дисципліні» [477, с.183].
Тим не менше, ідеї щодо імперативізації депутатського мандата висловлюються як в аспекті залежності депутата від виборців [16], так і щодо політичних партій [597, с.105]. Продовжуються спроби подібної практики з боку законодавця (див. Закон «Про внесення змін до Закону України “Про вибори народних депутатів України” щодо виключення кандидатів у народні депутати України з виборчого списку партії у багатомандатному окрузі»[264] [766]). Ці зміни різко розкритиковані Венеціанською комісією у її Висновку [1403]; зокрема, Комісія зазначила: «Автоматична втрата парламентського мандата, якщо обраний член парламенту переходить зі свого початкового парламентського формування до іншого формування, відображає точку зору, що він є делегатом, який становить частину політичного формування, а не представником, обраним для того, щоб вільно здійснювати власну дискрецію протягом строку повноважень конкретного скликання» (параграф 12 зазначеного Висновку). Важливо відзначити, що критиковану норму Комісія розглядала у тісному зв'язку з положеннями статті 81 Конституції, якими запроваджено партійний імперативний мандат (параграф 39 Висновку).
Як уже зазначалося, певною мірою до міркувань про наявність юридичних зв'язків між депутатом та виборцями або політичною партією спонукають певні елементи виборчої системи; зокрема, застосування пропорційної системи закритих списків провокує запровадження партійного імперативного мандата. За зауваженням Венеціанської комісії, «такий тип виборчої системи, який відмовляє електорату у виборі [членів парламенту. - Ю.К.], може призвести до виникнення парламенту, який штампує рішення, зі значно зниженим рівнем контролю за виконавчою владою з боку членів парламенту» [209, с.98].
Не можна допускати, щоб модельні (технологічні) рішення щодо способів обрання члена парламенту впливали на доктринальне (і нормативне) розуміння суті представницького мандату. Україна має досвід використання різних виборчих систем як із використанням одномандатних виборчих округів, так і партійних виборчих списків у єдиному багатомандатному виборчому окрузі (див.
[82; 322]). Було б вкрай непослідовно вважати, що лише внаслідок переходу від однієї виборчої системи до іншої змінювався характер мандата народного депутата України. Тим більше непослідовно стверджувати, що в умовах змішаної виборчої системи, передбаченої чинним Законом «Про вибори народних депутатів України» [734], характер мандата народних депутатів, обраних в одномандатних округах, відрізняється від характеру мандата народних депутатів, обраних за партійними списками[265]: адже безглуздо вважати, що члени єдиного однопалатного представницького органу - Верховної Ради України - мають різний правовий статус.Таким чином, зв'язки обраного депутата з його виборцями, з одного боку, та з політичною партією, яка його висунула і взяла на себе відповідальність за його діяльність, дійсно існують. Проте такі зв'язки мають лише політичний характер (як і відповідальність партії), а їх недотримання може призводити лише до політичних наслідків. Обрання депутата в одномандатному окрузі зовсім не означає територіального представництва і не передбачає імперативного мандата щодо виборців округу. Обрання депутата за партійним списками також не означає автоматично партійно-мандатного представництва і не повинне передбачати партійного імперативного мандата. Ще раз наголосимо: народний депутат України є представником народу і не пов’язаний із виборцями відповідного округу чи з відповідною політичною партією жодними юридичними зобов’язаннями чи іншими юридичними зв’язками, які б мали вплив на правовий характер його представницького мандата і правові обмеження щодо прийняття ним рішень у парламенті.
1.6.4.