Характер мандата члена парламенту
Для характеристики суті виборного представництва визначальне значення має зміст відносин між тими, хто обирає, і обраними. Природа цих відносин істотно впливає на статус та обсяг повноважень обраного депутата (члена представницького органу), що виражається поняттям «мандат депутата», і неявно впливає через це на розуміння способу обрання депутата.
Групове (станове, корпоративне) та територіальне представництво базуються на особливих, регульованих юридично зв'язках між тими, кого представляють (стани, курії, етнічні чи професійні групи, мешканці територіальних одиниць), та обраними представниками. Як зазначав ще на початку ХХ ст. В. Ґессен, «виборне представництво попередніх історичних епох - станове та територіальне - є представництвом за дорученням (мандатом), аналогічним приватно-правовому представництву» [159, с.73] (див. також [1202, с.45]). У доктрині конституційного права таке правове становище представника прийнято називати імперативним (тобто зобов’язальним, залежним) мандатом. В. Шаповал вказує: «У найбільш загальному вигляді імперативний мандат - це юридична форма взаємовідносин обраних членів представницького органу державної влади..., обраних посадових осіб і тих, хто брав безпосередню участь у виборах» [1190].
Термін «імперативний мандат» означає наявність певного обсягу юридичних зобов’язань обраного перед тими, хто його обрав, як представника стану, курії, території, де він балотувався і був обраний; найчастіше мова йде про окремий виборчий округ. Зміст такого мандату «полягає в тому, що член представницького органу влади вважається представником не всього виборчого корпусу або всіх громадян, а лише виборців або населення того округу, де він балотувався і був обраний» [1194, с.390]; такий мандат є імперативним щодо виборців округу. Типовими характеристиками імперативного мандата є наявність зобов’язальних наказів виборців («поручителів») і право відкликання обраного представника у будь-який момент при незадовільному, на думку виборців, виконанні доручення, зокрема, голосуванні не у відповідності до наказів (див.
[1188, с.129]). Спорідненість імперативного мандата і цивільно-правового доручення є очевидною.Імперативний мандат був характерний для радянської доктрини представництва. Як вказував А. Кім, «депутати радянських представницьких органів підпорядковані виборцям, будують свою діяльність у повній відповідності з їх наказами, відповідальні перед ними, змінювані у будь-який час»; «мандат радянського депутата носить імперативний характер» [303, с.195].
Груповий тип представництва, заснований на імперативному мандаті, не відповідає за своєю природою демократичному режиму (див. [209, с.93]). Сучасною формою виборного представництва є народне представництво [1199, с.13], природа якого істотно відрізняється від історично попередніх форм публічного виборного представництва - як групового (станового, куріального), так і територіального; як зазначав ще В. Ґессен, останні види представництва не можуть розглядатися як представництво народне [159, с.73].
Істотно відмінним в умовах народного представництва є характер взаємовідносин обраного і виборців. В. Шаповал стверджує, що «здійснюване депутатами парламенту представництво має назву народного передусім у зв’язку з тим, що його забезпечують і зумовлюють загальні (загальнонародні) вибори, а мандати депутатів за масштабом представництва визначені як вільні і загальнонародні» [1199, с.13].
Поняття «вільний мандат» є змістовною антитезою імперативного мандата; в умовах вільного мандата обраний є представником усього народу - носія суверенітету, а не лише тих, хто його обрав; не має юридичних обов’язків перед виборцями [433, с.379]; представник не зв’язаний наказами виборців, а отже, зберігає право діяти згідно з власними поглядами і політичними орієнтаціями; представник не може бути достроково відкликаний виборцями. На ці властивості вільного мандата ще на початку ХХ ст. вказував російський правознавець Н. Лазаревський: «З цим округом [у якому депутат обраний. - Ю.К.] юридично депутат нічим не зв’язаний: він не його представник, інструкцій отримувати від нього він не має права, звіту про свої дії надавати не зобов’язаний.
Отже, депутат не є будь-чиїм представником у формальному юридичному сенсі» [473]. Інший російський правознавець початку ХХ ст. Л. Шалланд стверджував: «Як це на перший погляд не може здатися парадоксальним, але депутати нікого не “представляють” з юридичної точки зору, оскільки між ними і виборцями ніякого правового зв’язку немає, і свій зовнішній прояв цей принцип знаходить у санкціонованій - явно або мовчазно - всіма конституціями забороні виборцям надавати які-небудь інструкції особам, які послані ними до парламенту» [1186, с.87-88]. Сьогодні цю позицію акцентує В. Шаповал: «взаємовідносини виборців та обранців не можна ототожнювати з такими, що виникають між учасниками цивільно-правових договірних відносин... Вибори не призводять до виникнення якихось суб'єктивних стосунків між виборцями та обранцями. Волевиявлення виборців обмежується самим актом обрання і за умов... вільного мандата практично не впливає на зміст конституційно-правового статусу парламентаріїв» [1188, с.71]. О. Кутафін підкреслював: «депутати, які є представниками всього народу, не отримують обов'язкових інструкцій від своїх виборців і не повинні бути простими передавачами їх думок і побажань... Звідси немає і не повинно бути обов'язкових для депутатів мандатів» [468, с.231]. Важливо підкреслити відсутність юридичного зв'язку обраного члена парламенту як з виборцями, так і з суб'єктом його висування.Ідея вільного мандата члена парламенту як представника всього народу виникла у XVIII ст. Чи не першим, хто висловив цю ідею, заперечуючи імперативний мандат, був Е. Берк [61]. Цілісне уявлення про вільний мандат як відмову від обмеженості дорученнями («наказами») виборців, сформулював Е. Сієс (див. [1138, с.492]), і з того часу воно стало надбанням французького конституціоналізму. Стаття 27 чинної Конституції V Французької республіки проголошує: «Будь-який імперативний мандат є недійсним» [437, с.59]. Такий характер мандата членів парламенту передбачений конституціями більшості держав; як зазначає Венеціанська комісія, «жодна європейська держава (крім України) не має імперативного мандата»[261] [209, с.95]. Так, стаття 42 Конституції Бельгії проголошує, що «члени обох Палат репрезентують Націю, а не просто лише тих, хто обрав їх» [1447, р.18].
Конституція Італії у статті 67 зазначає, що «кожний член парламенту представляє націю і виконує свої функції без імперативного мандату» [429]. Вільний мандат закріплений конституцією Греції: відповідно до статті 51 Конституції Греції «депутати представляють націю» [414, с.666]. Стаття 38 Основного закону Німеччини проголошує, незважаючи на федеральний устрій, що депутати «є представниками всього народу, не зв'язані наказами або вказівками і підкоряються тільки своїй совісті» [615] (див. також [167, с.161]). Відповідно до статті 67 Конституції Болгарії, «народні представники представляють не лише своїх виборців, але й увесь народ. Перетворення мандата депутата в імперативний неприпустиме» [417, с.404]. Стаття 104 Конституції Польщі також стверджує за своїм змістом вільний мандат, встановлюючи, що «депутати є представниками Народу. Інструкції виборців їх не зобов'язують» [1384].Конституція України для характеристики мандата народного депутата України використовує термін «представницький» (див., наприклад, статті 78, 103 Конституції [432]). До представницьких відноситься також мандат президента (глави) держави, який обирається на загальнонародних виборах [1202, с.46]. Зауважимо при цьому, що глава держави розглядається як одноосібний орган - один із вищих органів держави [1194, с.398] (див. також [1178, с.32]). Однак, як зауважує В. Шаповал, у зв'язку з одноосібним (не колегіальним) характером його не можна розглядати як представницький орган [1199, с.14].
Термін «представницький мандат» вживається у деяких інших національних правових системах. Так, у французькому конституційному праві представницький мандат характеризується як загальний (хоча депутат обраний від округу, він репрезентує усю націю), вільний (депутат здійснює свої повноваження згідно зі своєю совістю, без будь- яких конкретних зобов'язань перед будь-ким), невідкликальний (повноваження депутата не можуть бути припинені волею його виборців), дефінітивний (воля депутата не підлягає сумніву; діє презумпція збігу волі депутатського корпусу і волі народу) [1417, р.776].
Зміст представницького мандата, як він передбачений Конституцією для народних депутатів України, аналогічний. Важливо підкреслити, що цей зміст, як і статус народного депутата України в цілому, не залежать від конкретної виборчої системи, за якою депутат обраний. Як випливає із офіційного «титулу» члена парламенту («народний депутат України») та змісту присяги народного депутата України (стаття 79 Конституції), депутат вважається представником Українського народу незалежно від виборчої системи, за якою він обраний. Автори першого коментаря Конституції 1996 р. вказували: «Народний депутат представляє у Верховній Раді народ України. Це значить, що він не залежить від своїх виборців, тобто має вільний мандат, що, на відміну від імперативного мандата, не передбачає ні наказів виборців депутатам, ні їх відкликання виборцями» [402, с.182]. Стаття 1 Закону «Про статус народного депутата України» проголошує: «Народний депутат України є обраний... представник Українського народу у Верховній Раді України та уповноважений ним [курсив наш. - Ю.К.] протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України» [858]. Цю ж позицію підтвердив Конституційний Суд України у пункті 3 мотивувальної частини Рішення від 10 травня 2000 р. [948].
Вільний (невідповідальний) характер мандата засвідчується, зокрема, наявністю депутатського ідемнітету - відсутності юридичної відповідальності перед будь-ким за результати голосування та висловлювань у парламенті (стаття 80 Конституції). Частина третя статті 7 Закону «Про статус народного депутата України» підкреслює: «Народний депутат відповідальний за свою депутатську діяльність перед Українським народом як уповноважений ним представник у Верховній Раді України» [858]; ця відповідальність має політичний характер і не пов’язується зі способом обрання. Серед підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України (стаття 81 Конституції) відкликання депутата виборцями не передбачене.
Дефінітивність мандата випливає із визнання Верховної Ради України органом народного представництва [1199, с.14].Незважаючи на хрестоматійність викладених вище принципово відмінних характеристик імперативного та вільного (представницького) мандата члена парламенту та конституційне закріплення останнього в Україні, міркування щодо наявності у статусі народного депутата України ознак імперативного мандата все ще зустрічаються як у науковому, так і політичному дискурсі. Так, деякі дослідники звертають увагу на обов’язок народного депутата України підтримувати зв’язки з виборцями, зазначений у статті 7 Закону «Про статус народного депутата України» [858] (див., наприклад, [1024]).
Однак вільний мандат не означає повної незалежності депутата від виборців і передбачає наявність тісного контакту між ними. Важливо, що такий зв’язок зовсім не обов’язково обмежується округом, від якого депутат обраний; стаття 17 Закону «Про статус народного депутата України» не містить географічних обмежень щодо здійснення повноважень народного депутата України на всій території України без вказівки на спосіб обрання [858]. Слід підкреслити виключно політичний характер обов’язку депутата проводити зустрічі з виборцями, звітувати перед ними про виконану роботу (див., наприклад, [495]). Як зазначає О. Радченко, «відмінною рисою відповідальності парламентарія є те, що поряд із юридичною відповідальністю перед державою він несе ще й політичну відповідальність перед виборцями за результати своєї діяльності» [920, с.6]. Тому обов’язок, встановлений статтею 7 зазначеного Закону, в умовах відсутності інституту відкликання слід розглядати як такий, порушення якого має політичні, а не юридичні наслідки; це значить, що вказаний обов’язок не є складовою юридично встановленого мандата депутата.
1.6.3.