Природа представництва депутатів місцевих рад та їх мандата

Розгляд у нашому дослідженні у єдиному контексті усіх виборів - від президентських до місцевих - вимагає розглянути також природу і характер представництва у виборних органах місцевого самоврядування.

Серед органів місцевого самоврядування центральне місце займають представницькі органи - сільські, селищні, міські ради; вони здійснюють представництво уповноваженого Конституцією суб'єкта місцевого самоврядування - територіальної громади, а через неї, опосередковано, і народний суверенітет^[266]. На спільності представницької природи усіх колегіальних виборних органів наголошує І. Костицька, ґрунтуючись на спільному порядку їх формування - виборності та колегіальному характері [443, с.45-46]. О. Батанов вважає, що органи місцевого самоврядування «формулюють його [місцевого населення] інтереси, ототожнюють своє вольове бачення з баченням населення»^[267] [53, с.258], і, по суті, про­водить паралель між органами місцевого самоврядування та органами державної влади. Зауважимо, проте, що, виходячи із певних паралелей співвідношення між Верховною Радою України та Президентом України, з одного боку, та місцевою радою і сільським, селищним, міським головою (який обирається прямим голосуванням), є підстави розглядати й останнього як одноосібний орган територіальної громади. Представницький характер мандата міського голови прямо підтверджений офіційним тлумаченням Конституційним Судом України відповідних положень Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (див. пункт 1 резолютивної частини Рішення № 7-рп/99 [945]); на сільських, селищних голів таке розуміння поширене пунктом 2 резолютивної частини цього ж Рішення.

Однак не всі місцеві ради здійснюють представництво конкретної територіальної громади.

Проте слід зазначити певну неузгодженість у цьому відношенні між статтями 140 та 141 Конституції у чинній редакції. Всупереч статусу обласних і районних рад, визна­ченому частиною четвертою статті 140, частина перша статті 141 встановлює, що до складу районної, обласної ради входять депутати, які обираються «жителями... району, області»^[269] [432]. Таке формулювання з'явилося внаслідок внесення змін до Конституції 2004 р. і було повторно підтверджене змінами 2011 р. Його поява є прикладом негативної практики «підлаштування» Конституції до закону: Законом про місцеві вибори 2004 р. була встановлена пропорційна виборча система в єдиному окрузі для виборів депутатів районних та обласних рад [721]; Закон про місцеві вибори 2010 р. встановлював для цих виборів змішану систему, складовою якої була та ж пропорційна система в єдиному ок­рузі [723]. Внаслідок застосування цих виборчих систем представництво територіальних громад у районних та обласних радах не забезпечувалося, що суперечило їх конститу-

ційному статусу (див.

Буквальне розуміння частини першої статті 141 Конституції, відповідно до якого депутати місцевих рад обираються «жителями села, селища, міста, району, області», передбачає основним критерієм участі у місцевих виборах належність до територіаль­ної громади (у виборах беруть участь мешканці громади). Проте поєднання статті 141 із статтею 70 Конституції дозволяє стверджувати про встановлений законом^[270] «склад» територіальної громади - частини виборчого корпусу (народу у сенсі сукупності публічно дієздатних громадян), а не усіх мешканців, оскільки до останніх належать і публічно не­дієздатні (наприклад, неповнолітні) громадяни, а також резиденти - іноземці та особи без громадянства. Звідси випливає, зокрема, проблема виборчих прав іноземців та апатридів на місцевих виборах, розглянута нижче (див. підрозділ 2.3.1).

Проте із громадівської теорії місцевого самоврядування, яке базується на зазначеному буквальному формулюванні статті 140 Конституції, випливають і інші наслідки щодо складу територіальної громади, а отже, суб'єктів права голосу на місцевих виборах. Так, О. Батанов логічно виводить шість ознак (критеріїв) формування територіальної громади [54, с.307­313], серед яких тільки перша, якою науковець вважає наявність населення як «спільності» (спільноти), відображена у законодавстві. Друга стосується визначення складу громади за критерієм проживання незалежно від громадянства; за оцінкою дослідника, «законодавець “не відважився” на “глобальні позитивні кроки” щодо статусу іноземців та осіб без грома­дянства в місцевому самоврядуванні» [54, с.312]. Третя мала б визначати належність до громади фізичних осіб - власників нерухомості на території відповідного населеного пунк­ту.

Зазначені уявлення, які, ще раз підкреслимо, логічно випливають з концепції гро­мади як первинної спільноти, що здійснює місцеве самоврядування, істотно змінювали б склад осіб, які мають право на участь в управлінні місцевими справами громади, зокрема, шляхом голосування на виборах і референдумах. Неважко побачити усі негативи потен­ційної реалізації таких уявлень. Насамперед йшлося б про істотне порушення рівності громадян; деякі з яких, будучи належними одночасно до багатьох територіальних громад (проживання, походження, актуальна чи колишня робота, наявність нерухомої власності), мали б кратне право голосу (нехай і в різних громадах) залежно від свого майнового чи соціального стану, що було б класичним проявом дискримінації (див. статтю 24 Консти­туції). Крім того, для деяких не дуже великих територіальних громад це могло б спри­чинити ситуацію, коли власне мешканці відповідного населеного пункту опинилися б у меншості серед суб'єктів права голосу у цій громаді^[271], що призвело б до вихолощення самої ідеї місцевого самоврядування.

Можна стверджувати, що обрання депутатів представницьких органів (рад) та го­лів територіальних громад не є самоврядним (незалежним від держави, внутрішнім для автономної громади) процесом. Оскільки і під час місцевих виборів здійснюється пряме волевиявлення народу (статті 5, 69-71 Конституції), засади, механізми і процедури міс­цевих виборів, суб'єкти та обсяг виборчих прав, способи їх реалізації встановлюються законом, а виборчий процес перебуває під адмініструванням держави (у першу чергу в особі Центральної виборчої комісії) і державою фінансується.

Таким чином, здійснення волевиявлення народу на місцевих виборах здійснюється через його «поділ» на окремі частини - територіальні громади, які уповноважені Консти­туцією (тобто установчою владою народу) здійснювати місцеве самоврядування. Істотно, що такий «поділ» народу на територіальні громади не означає, що кожен громадянин належить до відповідної територіальної громади; певні категорії дієздатних громадян - виборців через те, що не належать у відповідний момент до жодної територіальної гро­мади, в силу Конституції та закону виявляються позбавленими права голосу на місцевих виборах, що по суті означає запровадження додаткових (порівняно із загальнонаціональ­ними виборами) виборчих цензів [321] (див. підрозділ 2.3.5). Однак, незважаючи на та­кий «поділ», народний характер волевиявлення вимагає, щоб принаймні чергові місцеві вибори були «загальними», повсюдними, тобто такими, на яких «обираються члени всіх місцевих представницьких органів влади і всі виборні посадові особи, що уповноважені діяти на так званому місцевому рівні» [1197, с.135], а отже, проводилися одночасно на всій території України.

Із розуміння місцевих виборів як форми прямого волевиявлення народу, а також місця територіальної громади у здійсненні цього волевиявлення випливають і певні уявлення про природу представницького мандата депутатів місцевих рад. Він не може вважатися ідентичним мандату члена парламенту хоча б тому, що останній представляє народ без­посередньо; як зауважує В. Шаповал, «представницькі органи місцевого самоврядування не мають прямого відношення до народного представництва» [1199, с.15]. Тому природа мандата депутата місцевої ради більш дискусійна, і погляди науковців на неї більш різно­манітні. Така дискусійність властива не лише вітчизняній науці: на подібну невизначеність природи мандата депутатів місцевих рад («радних») у польському конституційному праві вказують М.

На відміну від мандата члена парламенту, стосовно природи мандата депутата міс­цевої («муніципальної») ради практично відсутні зафіксовані у міжнародних документах стандарти. Лише стаття 7 Європейської хартії місцевого самоврядування передбачає, що «мандат місцевих виборних представників передбачає вільне здійснення останніми своїх функцій» [230], на що додатково вказав Конгрес місцевих та регіональних влад Ради Європи у своїй Рекомендації 102(2001) «Щодо місцевої та регіональної демократії в Україні» [928]. Зазначене формулювання дає підставу деяким авторам розглядати його як вказівку на вільний (не імперативний) характер представницького мандата депутата органу місцевого самоврядування^[272]. Венеціанська комісія вважає, що «відкликання пред­ставників виборцями... як на місцевому рівні, так і в Криму, суперечить європейським стандартам» [131, с.433]. Оскільки інститут відкликання депутата є однією з основних складових сутності імперативного (щодо виборців) мандата, слід зробити висновок, що Венеціанська комісія поширює вимогу вільного представницького мандата і на депутатів місцевих рад.

Однак не можна переоцінювати значення статті 7 Хартії для визначення характеру мандату депутата місцевої ради. Коментар до Європейської хартії місцевого самовряду­вання, прийнятий Конгресом місцевих і регіональних влад у 1996 р., стверджує, що «мета цієї статті полягає в забезпеченні умови, за якої дії третьої сторони не мали змогу пере­шкоджати місцевим представникам виконувати свої функції» [401, с.265]. Таким чином, мова тут іде про свободу від втручань «третьої сторони», а не про стосунки виборців та обраних представників, яких у цьому контексті слід розглядати як «перші дві сторони», тобто не про характер мандата.

Серед українських науковців поширене уявлення про імперативний характер мандата депутата місцевої ради (див., наприклад, [441, с.4; 1173, с.12, 42]). Як зазначає І. Панкевич (див. [629, с.120]), така оцінка базується на положеннях (чинної на той час редакції) Закону «Про статус депутатів місцевих рад», згідно з частиною другою статті 2 якого «депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов’язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом» [855]. Дійсно, пункт 1 частини першої статті 5 зазначеного Закону передбачав можливість відкликання виборцями депутата місцевої ради^[273] (пере­лік підстав для застосування цього заходу визначала стаття 37 цього Закону); стаття 17 Закону встановлювала інститут доручень виборців. Таким чином, нормативно всі ознаки імперативного (щодо виборців) мандата депутатів місцевих рад на той час були присутні.

Однак потягом останнього десятиліття зазначені ознаки мандата депутата місцевої ради в Україні декілька разів зазнавали змін. Часті нормативно визначені зміни характеру мандата депутата місцевої ради ставлять перед наукою конституційного права питання: яким має бути цей мандат, виходячи з правової природи місцевого самоврядування? Очевидно, ця природа не повинна визначатися політичною кон’юнктурою, якою супро­воджується сьогодні прийняття виборчих законів^[274].

На уявлення про характер мандата депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, його нормативне регулювання та практику його застосування істотно впливає виборча система. Так, мажоритарна система одномандатних округів стимулює сприйняття мандата як імперативного щодо виборців округу. Такою була виборча система, встановлена законами про місцеві вибори у перше десятиліття незалежності України (див. [724; 726]). Крім того, виборча система, передбачена Законом про місцеві вибори 1998 р. (застосовувався на місцевих виборах 1998 та 2002 років), достатньо послідовно забезпечувала конституційний статус обласних та районних рад і характер представництва у цих радах. Так, обрання депутатів районної ради здійснювалося у багатомандатних округах, межі яких збігалися з межами відповідних територіальних громад району (частина перша статті 4 Закону [726]). Оскільки точно такий спосіб обрання депутатів обласної ради нереальний (з огляду на велику кількість територіальних громад у складі області), частина друга статті 4 зазначеного Закону передбачала обрання депутатів обласної ради у багатомандатних округах, межі яких збігалися «з межами районів та міст обласного значення, що входять до складу цієї області». Вважалося, що цей дещо «сурогатний» спосіб реалізації конституційного статусу обласної ради забезпечується тим, що депутат обласної ради, обраний від району, представляє в раді інтереси усіх територіальних громад району.

Після конституційної реформи 2004 р. в Україні на більшості місцевих виборів застосовувалася пропорційна виборча система [721], що призвело до запровадження у 2007 р. партійного імперативного мандата депутатів місцевих рад [761] за аналогією з описаним вище партійним імперативним мандатом народних депутатів України.

Стверджуємо, однак, що причинно-наслідковий зв’язок між характером мандата виборного представника і виборчою системою має бути протилежним. Правова природа мандата є первинною щодо виборчої системи як об'єкта «виборчої інженерії»: хоча тип мандата не повинен однозначно визначати виборчу систему, однак має чинити вплив на вибір останньої так, щоб виборча система не деформувала суть представницького мандата.

Зміни порядку відкликання депутатів місцевих рад, запроваджені у 2007 р., істотно спотворили природу мандата депутата місцевої ради. Повноваження відкликати депутата місцевої ради (формально - достроково припиняти повноваження) були надані централь­ним керівним органам політичних партій, навіть не місцевим організаціям партій. Слід визнати, що така «партизація» статусу депутатів місцевих рад різко суперечить природі і функціям представницьких органів місцевого самоврядування^[275]. Законодавчі положен­ня щодо запровадження партійного імперативного мандата зазнали жорсткої критики з боку Венеціанської комісії як такі, що не відповідають традиційній і загальноприйнятій доктрині представницької демократії (див. [131, с.432]). Зрештою, вони були скасовані відповідними прикінцевими положеннями Закону про місцеві вибори в редакції 2010 р. [723]. Водночас зазначимо, що прийнята зазначеним Законом змішана (паралельна мажоритарно-пропорційна) виборча система місцевих виборів, яка передбачала різні способи обрання депутатів тієї ж місцевої ради, також не узгоджувалася із положеннями відновленої попередньої редакції Закону «Про статус депутатів місцевих рад», який, як уже згадувалося, передбачав мандат депутата, імперативний щодо виборців округу (через механізм відкликання депутата шляхом голосування виборців відповідного виборчого округу; див. статті 37-45 зазначеного Закону в редакції 2010 р. [856]).

Закон «Про статус депутатів місцевих рад» у чинній редакції 2015 р. запровадив непри­родні механізми відкликання депутатів місцевих рад, які значно ускладнюють інтерпретацію природи їх представницького мандата. На перший погляд, основна роль у цих механізмах належать виборцям. Однак (таємне) голосування виборців з цього приводу не проводиться; волевиявлення виборців здійснюється шляхом збирання підписів на підтримку відкликання депутата, тобто, по суті, відкритим (поіменним) голосуванням виборців^[276]. При цьому слід зауважити, що право участі виборців у такому волевиявлення залежить від виборчої системи, за якою обиралися депутати: якщо депутат обраний за мажоритарною системою в одноман­датному окрузі, збирання підписів проводиться лише серед виборців відповідного виборчого округу; якщо депутат обраний за списком у багатомандатному окрузі^[277], збирання підписів проводиться серед виборців усього міста, району, області (абзаци другий та третій частини першої статті 40 Закону «Про статус депутатів місцевих рад» [857]).

Збирання необхідної для відкликання кількості підписів виборців, проте, не є формою прийняття рішення про відкликання депутата. Подальша процедура залежить уже не від виборчої системи, а від способу висування кандидата^[278]. У разі номінації кандидата на виборах шляхом самовисування, остаточне рішення щодо відкликання (на підставі під­писів виборців) приймає відповідна територіальна виборча комісія (див. частину п’яту статті 41 зазначеного Закону); у разі партійного висування (у тому числі в одномандатному окрузі) територіальна виборча комісія звертається до «вищого керівного органу партії», місцева організація якої висувала кандидата. І якщо у першому випадку територіальна комісія зобов’язана прийняти рішення про відкликання за наявності необхідної кількості підписів (тобто прийняте поіменним голосуванням виборців рішення є імперативним), то у другому випадку ініціатива виборців не має зобов’язального характеру: вищий керівний орган партії розглядає відповідне звернення і «приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї ініціативи» (частина сьома статті 41 зазначеного Закону). Таким чином, депутати, які на виборах висувалися політичною партією, мають типовий партійний імперативний мандат^[279], на відміну від депутатів, які номінувалися на виборах шляхом самовисування, при чому цей мандат контролюється не місцевою партійною організацією (що ще можна було б якось сумістити з природою місцевого самоврядування), а партією в цілому, яка обов’язково має всеукра­їнський характер (частина друга статті 3 Закону «Про політичні партії в Україні» [822]).

Через такі особливості механізмів відкликання неприйнятним є те, що до складу сільських, селищних рад можуть входити депутати, які були висунуті кандидатами на виборах за різними механізмами номінації. Це означає наявність у таких депутатів однієї ради різного правового статусу (різних правових можливостей), що суперечить частині першій статті 3 Закону «Про статус депутатів місцевих рад» [857], яка встановлює рів­ноправність депутатів як членів відповідної місцевої ради.

Таким чином, механізм відкликання депутата місцевої ради, встановлений чинним законодавством, не передбачає вільного мандата; водночас характер його імперативності досі є неоднозначним.

Вважаємо, що природа місцевого самоврядування створює підстави для того, щоб вважати доцільним надати мандату депутата місцевої ради рис імперативності щодо виборців. Проте природа цієї імперативності має свою специфіку. Імперативний ха­рактер мандата депутата місцевої ради, на наше переконання, пов’язаний із тим, що, хоча джерелом його повноважень є влада народу, загальновизнано, що депутат завжди є «повноважним представником інтересів територіальної громади у представницькому органі місцевого самоврядування» [1173, с.18] (див. також [464, с.451; 1199, с.15]). Можна стверджувати, що у місцевому самоврядуванні реалізується не народне представництво, а представництво групове, де соціальними групами, які є представленими у місцевих радах, є територіальні громади. Це твердження справедливе як для сільських, селищних, міських рад, тобто рад, увесь склад яких представляє одну громаду, так і для районних та обласних рад, у складі яких депутати, відповідно до Конституції, мали б представляти інтереси відповідних громад.

Виходячи з таких міркувань, природно вважати мандат депутата місцевої ради імперативним стосовно територіальної громади. Саме цим мав би визначатися зміст юридизованих відносин депутата і громади (виборців), насамперед підстави і спосіб від­кликання депутата (дострокового припинення його повноважень) за ініціативою громади і шляхом проведення голосування виборців в межах громади.

Водночас слід визнати дискусійною можливість визнання мандату депутата імпе­ративним щодо виборців конкретного виборчого округу (у разі застосування виборчої системи багатьох округів). Такий мандат означав би представництво депутатом інтересів виборців лише «свого» округу. Проте зіткнення у місцевій раді інтересів різних (невеликих за кількістю виборців) виборчих округів ніяк не сприятиме захисту депутатами інтересів територіальної громади в цілому. Тому мандат депутата місцевої ради стосовно те­риторіальної громади має імперативний характер (депутат представляє не народ, а лише його частину - територіальну громаду), однак має бути «вільним» щодо виборців окремого виборчого округу як частини територіальної громади.

Імперативність мандата щодо громади особливо важлива для депутатів районних та обласних рад, які, як уже згадувалося, повинні представляти не інтереси населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць (оскільки за Конституцією таке населення не складає правосуб'єктної спільноти), а спільні інтереси окремих територі­альних громад, що входять до складу відповідного району чи області. Очевидно, що таке представництво (і, відповідно, пов'язаний з територіальною громадою мандат депутата) не забезпечувався як пропорційною системою, що застосовувалася під час місцевих виборів 2006 р. чи (як складова змішаної системи) - під час місцевих виборів 2010 р., так і виборчою системою, запровадженою Законом «Про місцеві вибори» 2015 р. [808].

Безсумнівним є імперативний (щодо територіальної громади) характер представ­ницького мандата сільського, селищного, міського голови. Нормативне регулювання у цій частині не викликає жодних заперечень чи сумнівів. Як головна посадова особа територі­альної громади (частина перша статті 12 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» [807]), він представляє не народ, а його частину - територіальну громаду (пункт 14 частини четвертої статті 42 зазначеного Закону), є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою (частина шоста цієї ж статті). Частина третя статті 79 зазначеного Закону передбачає можливість дострокового припинення повноважень голови за рішенням місцевого референдуму, що проводиться у межах територіальної громади^[280]. Наведені положення Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», які визначають окремі складові статусу сільського, селищного, міського голови як виборного органу, засвідчують імперативний характер його представницького мандата.

Розуміння суті представництва в органах місцевого самоврядування та типу представ­ницького мандата депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів чинить істот­ний вплив на розуміння природи та обсягу виборчих прав громадян - активного, пасивного та номінаційного - стосовно місцевих виборів, а також на адекватний вибір виборчої системи для виборів відповідного представницького органу місцевого самоврядування.