Припинення громадянства України

Світовий досвід правового регулювання громадянства свідчить про те, що воно може припинятися за наступними підставами: 1) його втрата на основі закону; 2) позбавлення громадянства; 3) внаслідок виходу або відмови від громадянства;

4) припинення громадянства на підставі міжнародних договорів;

5) внаслідок припинення існування держави як суб’єкта міжнародного права.

Ю.Р. Боярс зазначає, що з точки зору внутрішнього права підставами втрати громадянства можуть бути: 1) експатріація - вихід з громадянства за власною заявою; 2) денатуралізація - примусове позбавлення громадянства натуралізованих осіб державою; 3) денаціоналізація - позбавлення громадянства осіб, які набули громадянство за народженням. Особа також може втратити громадянство і в силу положень міжнародного договору.

Згідно статті 17 Закону „Про громадянство України” від 18 січня 2001 року, громадянство України припиняється: 1) вна­слідок виходу з громадянства України; 2) внаслідок втрати громадянства України; 3) за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

Припинення громадянства за законодавством країн СНД можливе внаслідок: а) виходу з громадянства даної держави;

6) його втрати; в) позбавлення громадянства (в окремих країнах - Молдова); г) за підставами, передбаченими міжнародними договорами; д) за іншими підставами, вказаними в законі про громадянство даної держави.

Законодавство про громадянство України виходить з того, що людина може не лише набути громадянство, але й вийти з нього, втратити за передбаченими в законодавстві підставами. Кон­ституція України (частина 1 статті 25) закріплює, що громадянин України не може бути позбавлений права змінити громадянство, а частина 2 статті 25 встановлює, що громадянин України не може бути вигнаний за межі України.

Сучасне розуміння громадянства як конституційно-правових відносин між державою та громадянином як рівноправними суб’єктами цих зв’язків означає, що громадянство може при­пинятися за підставами, визначеними конституцією та законами держави. Якщо при патріархальному розумінні держави припи­нення громадянства здійснювалося за її ініціативою, то в умовах становлення правової державності воно широко здійснюється за ініціативою особи. Позбавлення громадянства розглядається як небажане явище. В частині 2 статті 15 Загальної декларації прав людини 1948 року, Європейській конвенції про громадянство 1997 року, міститься заборона на позбавлення громадянства. Якщо виходити з того, що громадянство є двостороннім, постійним правовим зв'язком особи та держави, то такий зв’язок не може бути довільно розірваний державою.

Відповідно до міжнародного права неприпустимим є позбавлення громадянства цілих груп осіб, позбавлення громадянства за етнічними чи расовими ознаками.

Вихід з громадянства (експатріація) - це припинення громадянства за ініціативою особи. Європейська Конвенція про громадянство містить норму, відповідно до якої усі держави, що підписали що Конвенцію, зобов’язані передбачити можливість припинення громадянства за бажанням особи [169].

Експатріація може мати вільний та дозвільний характер. У минулому в деяких феодальних державах вона була повністю заборонена і навіть каралась смертю. Нині у багатьох державах експатріація не забороняється, а лише суворо обмежується в тому випадку, коли держава перебуває у стані війни.

Свобода експатріації особи з політичних мотивів була вперше проголошена в США в 1848 році.

В конституційному праві більшості сучасних країн закріплено загальновизнаний у міжнародному та внутрідержавному праві принцип, згідно з яким громадянин зобов’язаний бути лояльним щодо своєї держави. Цей принцип, як правило, підкріплюється відповідники нормами кримінального права, що містять пока­рання за державну зраду та за інші політичні і державні злочини.

Питання припинення громадянства вирішуються внутрішнім правом держави і вирішуються по-різному. Громадянство може бути втрачене особою з власної волі або з ініціативи держави.

Як вже зазначалося, експатріація може мати вільний та дозвільний характер. Дозвільна система виходу із громадянства полягає в припиненні громадянства, на основі рішення конк­ретного органу держави за заявою зацікавленої особи. Таким органом може бути, наприклад, глава держави або міністерство внутрішніх справ.

Дозвільна система виходу з громадянства встановлена, наприклад, в Австрії, Ірландії, Шрі-Ланці, Японії, Україні тощо.

Згідно з законодавством окремих держав, експатріація може носити і односторонній декларативний характер відмови від громадянства і не потребувати дозволу держави на вихід із громадянства. Такий порядок передбачений в Англії, Франції, США та деяких інших державах. Однак свобода виходу із громадянства, наприклад, у Франції існує лише для осіб, які набули його за „правом крові” за кордоном. Французькі громадяни за народженням можуть виходити з громадянства лише після виконання військового обов’язку або у випадку звільнення від нього. В ФРН свобода експатріації обмежена для державних службовців, суддів, солдатів бундесверу, а також для тих військовозобов’язаних, які не відслужили в армії.

Деякі автори вважають, що обмеження у виході та відмові від громадянства щодо осіб військовозобов’язаного віку та осіб, які не відбули військової служби, є в сучасний період дещо заста­рілими і мають більш історичний, державно-традиційний характер [58, с.

Інші автори стверджують, що поняття громадянства і в сучасний період повинно включати обов’язок вірності особи державі та навпаки, не заперечуючи проти існування вищеза­значених обмежень у виході з громадянства [81, с. 65-66].

На наш погляд, обмеження у виході чи відмові від грома­дянства щодо осіб військовозобов’язаного віку та осіб, які не відбули військову службу, є обґрунтованим і нині, оскільки держави, що їх передбачають, як правило встановлюють обов’язок вірності особи державі. Ми вважаємо, що закріплення подібного обов’язку та відповідних обмежень у виході з громадянства є актуальним для України на сучасному етапі.

Вихід з громадянства України - головна підстава його припи­нення. Це правило випливає із Закону України про грома-дянство, права громадянина змінити громадянство. Конституція вста­новлює, що громадянин України не може бути позбавлений громадянства або права змінити громадянство (стаття 25).

Вихід з громадянства - акція добровільна, яка здійснюється за особистим клопотанням особи на ім’я Президента України. Ніхто не може заборонити особі змінити своє громадянство. Згідно статті 18 Закону „Про громадянство України”, громадянин України, який виїхав на постійне проживання за кордон, може вийти з громадянства України, порушивши щодо цього клопотання. Однак тут, безумовно, важливе значення має вирішення питання про громадянство дітей. Закон передбачає наступні варіанти вирішення даної проблеми.

Якщо дитина виїхала разом з батьками на постійне прожи­вання за кордон і батьки виходять з громадянства України, за клопотанням одного з батьків разом з батьками з громадянства України може вийти і дитина.

Якщо один з батьків виїхав разом з дитиною на постійне проживання за кордон і виходить з громадянства України, а другий залишається громадянином України, дитина може вийти з грома­дянства України разом з тим із батьків, який виходить з громадян­ства України, за його клопотанням.

Якщо один з батьків виїхав разом з дитиною на постійне проживання за кордон і виходить з громадянства України, а другий є іноземцем чи особою без громадянства, дитина може вийти з громадянства України разом з тим з батьків, який виходить з громадянства України, за його клопотанням.

Якщо дитина виїхала на постійне проживання за кордон з одним із батьків, який вийшов з громадянства України, а другий є іноземцем або особою без громадянства, дитина може вийти з громадянства України за клопотанням того з батьків, який вийшов з громадянства України.

Дитина, яка набула за народженням громадянство України, може вийти з громадянства України за клопотанням одного з батьків незалежно від місця проживання дитини.

Дитина, усиновлена подружжям, один з якого є громадянином України, а другий є іноземцем, може вийти з громадянства України за клопотанням усиновителя, який є іноземцем.

Дитина, усиновлена іноземцями або особами без громадян­ства, може вийти з громадянства України за клопотанням одного з усиновителів.

Принципове значення має положення про те, що вихід дітей віком від 15 до 18 років з громадянства України може відбуватися лише за їхньою згодою.

Закон „Про громадянство України” в редакції від 18 січня 2001 року спрямований на забезпечення гарантій прав особи, яка бажає вийти з громадянства України. Встановлено, що вихід з громадянства України допускається, якщо особа набула грома­дянство іншої держави або отримала документ, виданий уповно­важеними органами іншої держави, про те, що громадянин України набуде її громадянства, якщо вийде з громадянства України.

У Законі закріплено, що вихід з громадянства України не допускається, якщо особу, яка клопоче про вихід з громадянства України, в Україні притягнуто як обвинувачену у кримінальній справі або стосовно якої в Україні є обвинувальний вирок суду, що набрав чинності і підлягає виконанню.

В законодавстві деяких країн встановлені обмеження у виході з громадянства, якщо особою не виконані фінансові зобов’язання перед фізичними та юридичними особами, державою.

У Законі „Про громадянство України” від 16 квітня 1997 року закріплювалось, що у виході з громадянства України може бути відмовлено, якщо особа, яка клопоче про вихід, має невиконані зобов’язування, з якими пов’язані інтереси юридичних або фізичних осіб натериторіїУкраїни, або якщо вихід з громадянства призведе до статусу особи без громадянства (частина 2 статті 19). Крім того, в статті 34 Закону встановлювалось, що разом з клопотанням про вихід з громадянства України заявник повинен був представити нотаріально завірені заяви осіб, які перебували на його утриманні, про відсутність у них матеріальних претензій до заявника. Така правова норма існувала в українському законодавстві про громадянство для охорони інтересів третіх осіб. Але на її основі не могли бути виключені зловживання з боку вказаних третіх осіб, і такі мали місце. Тому, на наш погляд, цілком слушно, що нині діючий Закон „Про громадянство України” не закріплює як підставу виходу з громадянства невиконання особою відповідних матеріальних зобов’язань.

Намагання держав заборонити вихід особи з громадянства, якщо вона має невиконані майнові обов’язки перед фізичними та юридичними особами, на нашу думку, повинні бути замінені створенням міжнародного механізму, який дозволяв би державі та конкретним особам вимагати задоволення їх майнових вимог. Цій меті вже сьогодні служить велика кількість міждержавних договорів про правову допомогу. Так, зокрема, аліментні зобо­в’язання особи повинні регулюватися не забороною виходу з громадянства, а створенням відповідно механізму їх забезпечення. За законодавством Російської Федерації, наприклад, подібного роду обмеження мають місце тільки у тому випадку, коли особа проживає чи має намір проживати в країні, з якою Російська Федерація не має договору про правову допомогу.

Особи, які оформили вихід з громадянства України та виїздять на постійне проживання за кордон, мають право вивозити за свій рахунок іноземну валюту, зберігати за собою на території України майно, що належить їм на правах власності, цінні папери, предмети мистецтва та інші цінності в порядку та межах, встановлених законодавством України.

Датою припинення громадянства України у випадках, передбачених статтею 18 Закону, є дата видання відповідного Указу Президента України. Таким чином, тут не йдеться про автоматичну втрату громадянства.

У законодавстві застосовуються терміни „вихід з гро­мадянства”, „відмова від громадянства”. Застосування того чи іншого терміна залежить від національного законодавства. Ці дві форми інколи збігаються, а іноді існують окремо в зако­нодавстві країн. Так, наприклад, в Бельгії особа може відмови­тися від громадянства, якщо вона має інше громадянство або доведе, що може набути нового. За законодавством Італії, особа, яка вже має, отримує або поновлює громадянство іноземної держави, може відмовитись від італійського, якщо вона проживає за кордоном і буде після цього проживати за кордоном. Тобто вихід з громадянства ототожнюється в цих країнах з відмовою від громадянства. А в Німеччині щодо особи, яка бажає набути нове громадянство, передбачається можливість виходу з гро­мадянства, щодо поліпатридів - можливість відмови від громадянства. Угорський законодавець в 1993 році свідомо замі­нює термін „вихід з громадянства” на „відмову від громадянства”, виходячи, очевидно з міркування, що це суб’єктивне право особи, а не держави.

Відмінність між виходом з громадянства та відмовою від громадянства, на думку Л. Альбертіні, полягає в тому, що вихід - це припинення громадянства за волевиявленням особи без необхідності надання державою відповідного дозволу [58, с. 107]. Такої ж думки притримується і Ю.М. Тодика [133, с. 115].

Право особи на вихід (відмову) з громадянства міститься в частині другій статті 15 Загальної Декларації прав людини, в положенні про те, що ніхто не може бути позбавлений права змінити громадянство. Але Декларація закріплює лише право людини на зміну громадянства, а не право на вихід з нього взагалі. Л. Альбертіні вказує, що права особи на вихід з громадянства взагалі не існує [58, с. 108]. На наш погляд, це є слушною думкою. Наявність кількох норм міжнародного права ще не дає підстави стверджувати, що свобода виходу з громадянства окремої особи є загальновизнаною нормою міжнародного права. Свобода експатріації повністю залежить від волі держави, і вона може, відповідно, закріплюватися або заперечуватися в законодавстві країни, що підтверджується статтею 7 Гаазької Конвенції, яка цю свободу додатково обумовлює набуттям особою іншого грома­дянства. Про залежність свободи виходу з громадянства від волі держави йдеться і в статті 8 Європейської Конвенції про гро­мадянство 1997 року. Більшість Європейських держав не дають дозволу на вихід з громадянства, якщо це призведе до апатризму особи, тобто до стану безгромадянства. Таким чином, право на вихід особи з громадянства пов’язується із забезпеченням її права на громадянство. Так, Європейська Конвенція про громадянство передбачає, що держава повинна давати дозвіл на вихід особи з громадянства за умови, що особа в результаті цього не стане апатридом. Це положення спрямоване, перш за все, на забез­печення кожній людині права на громадянство.

Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України визначає документи, необхідні при виході з громадянства (Розділ 11, пункти 63-70) [36, с. 44-47].

Для оформлення виходу з громадянства України особа, яка виїхала на постійне проживання за кордон, повинна подати наступні документи:

1) заяву в двох екземплярах про вихід з громадянства України; 2) три фотокартки (розміром 35x45 мм); 3) копію паспорта, громадянина України для виїзду за кордон або копію паспорта громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року з відміткою про виписку з території України; 4) один з таких документів: а) документ, який засвідчує, що заявник набув громадянство іншої держави (держав); б) документ, виданий уповноваженим орга­ном іншої держави, про те, що громадянин України набуде громадянство іншої держави, якщо вийде з громадянства України.

Для виходу з громадянства України дитини, яка виїхала разом з батьками на постійне проживання за кордон та разом з батьками виходить з громадянства України, один з батьків клопоче в своїй заяві про вихід з громадянства та про вихід з нього своєї дитини та подає наступні документи: 1) копію свідоцтва про народження дитини; 2) копію документа, який підтверджує перебування дитини в громадянстві України; 3) один з таких документів: а) документ, який засвідчує, що дитина набула громадянство іншої держави (держав); б) документ, виданий уповноваженим органом іноземної держави, про те, що дитина набуде громадянство іншої держави, якщо вийде з громадянства України; 4) заява дитини віком від 15 до 18 років про згоду на вихід з громадянства України; 5) документ, що підтверджує виїзд дитини на постійне проживання за кордон.

Наведемо приклад. 27 листопада 2002 року до Генерального консульства України в Мюнхені була подана заява Сидора Івана Пилиповича 6.07.1957 року народження про вихід з громадянства України. При цьому заявник повідомив про себе наступні відомості: народився в селі Гряда Львівської області (Україна). Громадянство України набув у зв’язку з прийняттям Закону України про громадянство України 1991 року. На постійне проживання за кордон виїхав у 1992 році, що підтверджує відмітка у копії паспорта громадянина України для виїзду за кордон, доданої до справи. До виїзду за кордон проживав у місті Львові. Дозвіл компетентних органів України на виїзд на постійне місце проживання до Німеччини оформив у 2002 році через Генеральне консульство України в Мюнхені. Отримав документ, виданий уповноваженими органами Німеччини (Ландратсантом м. Фюрт (Баварія)) про те, що він набуде німецьке громадянство, якщо вибуде з громадянства України (від 10.10.2002 року).

Потрібно зазначити, що вищевказані документи, подані заявником (заява, копія паспорта громадянина України для виїзду за кордон з відміткою про виїзд на постійне проживання за кордон; документ, виданий уповноваженим органом іншої держави, про те, що громадянин України набуде громадянства іншої держави, якщо вийде з громадянства України) повністю відповідають українському законодавству (пункт 63 Порядку).

Виходячи з вищенаведеного, Генеральним консульством України в Мюнхені був підготовлений висновок про можливість задоволення клопотання заявника і надісланий разом з поданими документами до МЗС України в термін, встановлений законодав­ством (1 місяць) - (пункт 90 Порядку).

Міністерством закордонних справ України документи були надіслані для перевірки підстав, за наявності яких вихід з гро­мадянства України не допускається, до Міністерства внутрішніх справ України та Службу безпеки України, які повідомили МЗС про результати перевірки в термін, встановлений законодавством (не пізніше як у двомісячний строк з дня одержання документів - частина третя пункт 91 Порядку).

Після цього МЗС, затвердивши висновок Генерального консульства України у Мюнхені, надіслало його разом з поданими документами до Комісії при Президентові України з питань громадянства (частина 4 статті 91 Порядку).

Попереднє опрацювання та підготовку матеріалів даної спра­ви на розгляд Комісії здійснило Управління з питань громадян­ства Адміністрації Президента України (пункт 94 Порядку). Після перевірки Комісією поданих документів, остання внесла Президентові України пропозиції щодо задоволення заяви Сидора І.П. про вихід з громадянства України (згідно пункту 95 Порядку).

Президент України своїм Указом задовольнив заяву Сидора І.П. про вихід з громадянства України. Дане рішення Президента було надіслане Міністерству закордонних справ України. Останнє надіслало повідомлення про прийняте Президентом рішення Генеральному консульству України в Мюнхені, яке повідомило про рішення Президента - Сидора І.П.

Таким чином, є всі підстави вважати, що у діючому зако­нодавстві міститься велика кількість процесуальних норм, що детально регламентують різноманітні процедури набуття, втрати, поновлення у громадянстві України. Це слід оцінювати як позитивний фактор, оскільки наявність чітких процедур має суттєве значення для реалізації суб’єктивних прав людини і громадянина, в тому числі і у питаннях громадянства. Однак, це не означає, що немає жодних проблем у правовій регламентації порядку провадження з питань громадянства України. Це і невизначеність форми деяких документів, передбачених законодавством, зокрема, „свідоцтва про належність до грома­дянства України” та „тимчасового посвідчення громадянина України” та інше, про що детальніше йтиметься далі.

Наступною підставою припинення громадянства України є його втрата.

У колишніх соціалістичних країнах мало місце позбавлення громадянства за політичними мотивами. В умовах плюралістичної демократії, формування правової державності є неприпустимим позбавлення громадянства за такими підставами, оскільки це стосу-ється питань свободи слова, думки тощо. Конституція (стат­тя 15) встановлює, що суспільне життя в Україні засноване на принципах політичної, економічної та ідеологічної багатоманіт­ності. Плюралізм - основа сучасної демократії. Тому, позбавлення громадянства за політичними мотивами є посяганням на де­мократію, її основи. Жодна європейська держава в своєму законодавстві сьогодні не передбачає можливості позбавлення громадянства за цими мотивами. А в конституціях деяких країн (Естонія, Італія, Португалія) міститься пряма заборона на поз­бавлення громадянства за політичними підставами. Так, в частині 4 статті 8 Конституції Естонії закріплено: „Ніхто не може бути позбавлений громадянства Естонії за свої переконання” [43, с. 3].

Українське законодавство періоду 1918-1924 років не перед­бачало інституту позбавлення громадянства, а встановлювало можливість втрати громадянства в силу закону. Наприклад, внаслідок набуття нового громадянства [5]. Положення „Про іноземців в Україні та порядок надання та втрати ними укра­їнського громадянства” від 28 березня 1922 року за аналогією з російським законодавством встановлювало норму про втрату громадянства емігрантами.

Інститут позбавлення громадянства вперше в Україні введений у 1924 році союзним Положенням про радянське громадянство. Особливістю позбавлення громадянства в СРСР було те, що в законодавчих актах чітко не визначались юридичні підстави такого його припинення, що давало можливість державним органам діяти на свій розсуд. Відповідно, відкривалися великі можливості для свавільного (довільного) вирішення питань громадянства. Наприклад, у статті Закону „Про громадянство в СРСР” 1938 року лише закріплювалось, що особа може бути позбавлена грома­дянства за Указом Президії Верховної Ради СРСР. В Законі „Про громадянство СРСР” 1978 року підстави для позбавлення громадянства мали декларативний характер та визначались розпливчастістю: „Дії, які принижують високе звання громадя­нина СРСР та наносять шкоду престижеві та державній безпеці СРСР” [8]. З позицій сучасного розуміння права людини на громадянство практика позбавлення громадянства була неде­мократичною. Тому повторення даної практики в Україні сьогодні є неприпустимим. Вказівка в частині 1 статті 25 Конституції України про неможливість позбавлення громадянства України відповідає сучасному уявленню про характер Української держа­ви як демократичної та правової. У статті 4 Конституції за­кріплюється положення про те, що підстави набуття та припинення громадянства України визначаються законом. Тим самим визнається особлива значущість інституту громадянства, в тому числі регулювання підстав припинення громадянства як за ініціативою особи, так і за підставами, що визначаються законом.

На сучасному етапі складно провести різницю між по­збавленням громадянства та втратою громадянства за законом (ex lege). Так, у Конституції України чітко встановлено: „Громадянин України не може бути позбавлений громадянства” (частина 1 статті 25), а у Загальній Декларації прав людини проголошено, що ніхто не може бути безпідставно позбавлений громадянства [3]. Те саме положення міститься і в статті 4 Європейської конвенції про громадянство 1997 року [169].

Актуальним є, на наш погляд, не тільки питання встановлення формальної правової межі між позбавленням громадянства та його втратою, але й встановлення фактичних підстав, за якими може припинятися громадянство сучасної демократичної правової держави, а також підстав, які не повинні існувати в її законодав­стві; питання їх відповідності сучасному станові розвитку суспільних відносин як на глобальному рівні, так і на рівні конкретної країни.

Припинення громадянства за ініціативою держави, на нашу думку, не повинно розглядатися в цілому як легітимне. Через те, що в законодавстві про громадянство повинні враховуватися як інтереси держави, так й інтереси окремої особи. Припинення громадянства особи не на підставі її клопотання, а за підставою, визначеною законодавством, на наш погляд, необхідно розглядати як засіб, що застосовується з метою збереження цілісності організованого державою функціонування. Одночасно конкретний зміст підстав, згідно з якими припиняється громадянство, повинен оцінюватися з точки зору прав людини, її інтересів. Так, в Україні стаття 3 Конституції позитивно обмежує діяльність держави у цій сфері.

Заборона на позбавлення громадянства на рівні Основного Закону держави закріплена далеко не у всіх Європейських країнах. В абсолютному вигляді в європейському регіоні така заборона встановлена, крім України, в Конституціях Білорусі (частина 2 статті 10), Грузії (частина 2 статті 13) [42], в Російській Федерації (частина 3 статті 6) [47, с. 358], у ФРН. Конституція Польщі йде ще далі, закріплюючи положення про те, що громадянин Польщі не може втратити громадянство за винятком випадків, коли він сам від нього відмовляється. Конституція Словаччини (частина 2 статті 5) [48, с. 447], Конституція Чехії (частина 2 статті 12) [49, с. 488] застосовують дещо інше формулювання: „Ніхто не може бути позбавлений громадянства проти своєї волі”. Конституція Республіки Молдова закріплює: „Ніхто не може бути довільно позбавлений громадянства або права його змінити” [44].

В Конституції Угорщини (частина 1 статті 69) встановлено: „В Республіці Угорщина ніхто не може бути довільно позбавлений угорського громадянства” [46, с. 335].

Різницю між позбавленням та втратою громадянства можна якоюсь мірою проводити на основі вольового аспекту. За такого підходу позбавлення громадянства - це його припинення з боку держави на підставі відповідного акту держави, при якому не береться до уваги воля особи. Так, російські автори О.І. Козлова та О.Є. Кутафін [83, с. 163] й українські вчені Ю.М Тодика та М.А. Ришняк визначають позбавлення громадянства, наприклад, як „розірвання громадянських зв’язків за ініціативою держави в односторонньому порядку, що не передбачає в якості умови згоди громадянина”. Але, як зазначає Л. Альбертіні, сам критерій „згода громадянина” стосовно встановлення межі між позбавленням громадянства та його втратою є дещо проблемним. Так, наприклад, втрату громадянства України внаслідок вступу особи на державну службу в іноземній державі, з одного боку, можна вважати при­пиненням громадянства всупереч волі особи, тому що зі вступом на державну службу воля особи не спрямована автоматично на припинення громадянства, і таке припинення повинно роз­глядатися, таким чином, як позбавлення громадянства. З іншого боку, можна вважати, що оскільки підстави припинення гро­мадянства чітко визначені в законі, то особа, здійснюючи певні дії, автоматично дає згоду на припинення її громадянства [58, с. 93-94].

Але, незважаючи на певні недоліки такого підходу, на нашу думку, вольовий аспект є вагомим критерієм у встановленні межі між позбавленням та втратою громадянства.

Крім того, власне слову „позбавлення” на відміну від „втрати”, зазначає Л. Альбертіні, притаманне негативне забарвлення і аспект примусовості. Воно передбачає волю і дію іншого суб’єкта, який здійснює це позбавлення, що не відповідає волі суб’єкта, проти якого воно спрямоване. Тобто здійснюється проти його волі чи без її врахування, в той час як термін втрата громадянства в силу закону означає скоріше тільки констатування цього факту. Крім того, позбавленню громадянства притаманний карний аспект.

Таким чином, встановлення відмінності між позбавленням та втратою громадянства необхідно проводити у напрямку поєднання різних оціночних критеріїв, а також поєднуючи зміст та форму припинення громадянства. А самі ж підстави припинення громадянства, їх правомірність чи безпідставність оцінювати, керуючись правами людини та виходячи з практики держав та загальної теорії права.

Закон про громадянство України в редакції від 8 жовтня 1991 року зазначав наступні підстави втрати громадянства:

а) внаслідок вступу особи на військову службу, службу безпеки, правоохоронні органи, органи юстиції або в інші органи державної влади та управління в іноземній державі без згоди на те державних органів України; б) якщо громадянство України набуто внаслідок подання завідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів; в) якщо особа, яка перебуває за межами України, не стала на консульський облік протягом п’яти років.

Закон про громадянство України в редакції від 16 квітня 1997 року доповнив вищенаведені підстави втрати громадянства ще однією, згідно якої: громадянин України добровільно набув громадянство іншої держави. Крім того цей Закон збільшив допустимий термін, протягом якого особа, яка перебуває за межами України, повинна стати на консульський облік, щоб уникнути втрати українського громадянства, з 5 до 7 років. При цьому були зазначені поважні причини, які можуть перешкодити особі стати на консульський облік вчасно.

Закон України „Про громадянство України” від 18.01.2001 року передбачає наступні підстави втрати громадянства України:

1) якщо громадянин України після досягнення ним повноліття добровільно набув громадянство іншої держави. Такими вважаються всі випадки, коли громадянин України за своїм вільним волевиявленням, вираженим у формі письмового клопотання, набув громадянство іншої держави або якщо він добровільно отримав документ, що підтверджує наявність набуття ним іноземного громадянства, за винятком випадків, якщо:

а) діти при народженні одночасно з громадянством України набувають також громадянство іншої держави;

б) діти, які є громадянами України і усиновлені іноземцем, набувають громадянство усиновителя;

в) громадянин України автоматично набув громадянство іншої держави внаслідок одруження з іноземцем;

г) згідно із законодавством іншої держави її громадянство надано громадянину України автоматично без його доб­ровільного волевиявлення, і він не, отримав добровільно до­кумент, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави;

2) якщо іноземець набув громадянство України і не подав у порядку, передбаченому частиною п’ятою статті 8, пунктом 2 частини другої статті 9 та частиною другою статті 10 Закону „Про громадянство України”, документ про припинення іноземного громадянства або декларацію про відмову від нього;

- якщо іноземець набув громадянство України і скористався правами або виконав обов’язки, які надає чи покладає на нього іноземне громадянство;

- якщо особа набула громадянство України на підставі статті 9 цього Закону внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів;

- якщо громадянин України без згоди державних органів України добровільно вступив на військову службу, на роботу в службу безпеки, правоохоронні органи, органи юстиції або органи державної влади чи органи місцевого самоврядування іншої держави.

Закон „Про громадянство України” встановлює гарантії для осіб, які можуть втратити громадянство України. Положення пунктів 1, 2, 3, 5 частини першої статті 19 Закону не застосо­вуються, якщо внаслідок цього громадянин України стане особою без громадянства [9].

Це юридичні підстави, які допускають припинення громадянства України без добровільного волевиявлення особи.

Громадянство України втрачається з дня видання Указу Президента України.

Недопущення ущемлення прав людини при втраті грома­дянства України достатньо чітко виражене в забороні засто­совувати процедуру втрати громадянства до осіб, якщо внаслідок цього громадянин України стане особою без громадянства. Це не поширюється лише на ситуацію, якщо особа набула громадянство внаслідок подання завідомо неправдивих свідчень або фальшивих документів.

На гарантування прав особи спрямована і стаття 20 Закону, що закріплює правосуб’єктність громадянина України, що подав заяву про вихід з громадянства або щодо якого оформляється втрата громадянства. В ній встановлено, що громадянин України, який подав заяву про вихід з громадянства України або щодо якого оформляється втрата громадянства, до вступу в силу рішення про припинення громадянства України, користується усіма правами та виконує всі обов’язки громадянина України.

Дати аналіз усіх існуючих підстав припинення громадянства в рамках даного дослідження важко. Тому зупинимося тільки на найбільш поширених підставах припинення громадянства і тих, що визначені в українському законодавстві.

Добровільне набуття громадянства іноземної держави є підставою припинення громадянства особи в країнах, які нега­тивно ставляться до множинного громадянства. Під добро­вільним набуттям громадянства необхідно розуміти таке, що набувається внаслідок чіткого волевиявлення особи. Так, наприклад, не є добровільним набуттям громадянства його автоматичне набуття внаслідок усиновлення, чи автоматичне набуття громадянства внаслідок репатріації особи. Усі євро­пейські держави, які передбачають втрату громадянства внаслідок набуття громадянства іноземної держави, дотри­муються принципу добровільності; особа не повинна втрачати своє громадянство тільки внаслідок того, що інша держава надає їй без її згоди своє громадянство. В державах, що перед­бачають цю підставу припинення громадянства, вона існує в різних варіантах. Так, наприклад, в Австрії громадянство втрачається при набутті нового, але можливим є видання дозволу на збереження громадянства, якщо в цьому є державний інтерес. В Німеччині особа втрачає німецьке громадянство внаслідок набуття нового у разі, якщо вона має за кордо­ном постійне місце проживання, але відповідні державні органи можуть дозволяти особі збереження німецького гро­мадянства. В Бельгії втрата громадянства за цією підставою військовозобов’язаними особами відбувається тільки з дозволу Короля. В Іспанії особа, яка добровільно набуває громадянство іноземної держави, втрачає іспанське, якщо вона проживає за кордоном більш ніж три роки, та Іспанія не перебуває у стані війни.

Добровільне набуття повнолітньою особою громадянства іноземної держави є підставою втрати громадянства і в Україні (пункт 1 частини 1 статті 19 Закону про громадянство). Цей вид припинення громадянства підпадає, як ми вважаємо, в цілому під поняття „втрата громадянства (ex lege)”, а не під поняття „позбавлення громадянства”. Проблема припинення громадянства за цією підставою полягає в тому, що відповідним органам державної влади України далеко не завжди стає відомо про набуття українським громадянином іноземного грома­дянства. Втрата українського громадянства в цьому випадку зводиться фактично до позбавлення особи її громадянства за тих обставин, коли: а) державні органи про це дізнаються; б) порушують відповідне провадження. Так, багато українських громадян мають право на набуття російського громадянства в порядку реєстрації і активно ним користуються [50]. У зв’язку з тим, що Російська Федерація не сповіщає про це відповідні державні органи України, утворилася досить велика кількість осіб з російським і українським громадянством. Іншими сло­вами, ця норма українського закону, спрямована на запобігання подвійному громадянству, не виконує належним чином свого завдання.

Згідно Закону „Про громадянство України”, особа втрачає громадянство, якщо без згоди державних органів України добровільно вступила на військову службу, на роботу в службу безпеки, правоохоронні органи, органи юстиції або органи державної влади чи органи місцевого самоврядування іншої

держави. Наявність такої підстави значною мірою випливає з розуміння громадянства як порушення вірності державі.

У західноєвропейських державах вказана підстава припинення громадянства в тому чи іншому вигляді збереглася в Австрії, Греції, Іспанії, Італії, Фінляндії, у Франції. При цьому в законодавстві закріплюється, що особа може бути позбавлена громадянства. Але це не означає обов’язковості позбавлення громадянства в кожному конкретному випадку. В східноєвропейських країнах (наприклад, в Білорусі, Грузії, Естонії, Латвії) така підстава втрати громадянства є досить поширеною. Європейська Конвенція про громадянство закріплює можливість втрати громадянства лише у випадку добровільного вступу особи на військову службу в іноземній державі, але за загальним правилом таке є можливим, якщо особа при цьому не стає апатридом. Такої ж позиції притримується і український законодавець (пункт 5 стаття 19 Закону „Про громадянство України”).

Термін „вступ” означає добровільний характер цієї дії з боку особи. Так само це вирішується і в Європейській конвенції про громадянство 1997 року. Згідно пункту 1 статті 7 підставою припинення громадянства є лише добровільний вступ особи на військову службу в іноземній державі.

В літературі немає єдиної позиції - чи потрібно позбавляти громадянства особу, яка вступила на державну службу в іншій державі. Контраргументи тут наступні. По-перше, служба громадянина в державних органах зарубіжної держави може являти небезпеку лише тоді, коли ці держави не перебувають у дружніх відносинах. По-друге, сьогодні вже існує практика, коли громадяни Європейського Союзу мають право доступу до державної служби в країнах, що є членами ЄЕС, нарівні з громадянами цих держав. По-третє, служба в органах державної влади є джерелом матеріального існування людини. По-четверте, на державній службі можуть перебувати і особи, діяльність яких не пов’язана з вирішенням державних питань. По-п’яте, наявність такої норми в законодавстві суттєво обмежує можливості працевлаштування своїх громадян, які проживають за кордоном, що в умовах економічної кризи в країнах СНД негативно впливає на благоустрій громадян цих країн. Наявність такої правової норми має, скоріше, історико-традиційний характер, ніж обумовлюється вимогами сучасного періоду розвитку соціуму, - вказує Ю.М.Тодика [133, с. 123]. Такої ж думки дотримується й Л. Альбертіні [58, с. 102-103].

Проте ми погоджуємося з тими авторами, які вважають, що поняття громадянства і в наш час повинно включати елемент вірності державі [81, с. 65]. Тим більше, що проблемі вірності або лояльності приділяє належну увагу і міжнародне право. Так, відповідно до пунктів За та 36 статті 8 Конвенції про скорочення випадків безгромадянства від ЗО серпня 1961 року позбавлення громадянства може мати місце у випадках нелояльності громадянина до держави, а саме:

За) всупереч своєму обов’язку вірності державі-учасниці особа: 1) ігноруючи пряму заборону держави-учасниці, надавала чи продовжувала надавати послуги іншій державі або отримувала чи продовжувала отримувати винагороду від іншої держави; або 2) поводила себе так, що серйозно ущемлювало життєві інтереси держави;

36) склала присягу або зробила офіційну заяву про вірність іншій державі, або дала певні докази своєї рішучості відмовитися від вірності державі-учасниці.

Законодавство більшості європейських країн передбачає припинення громадянства, якщо таке набуте шляхом обману. Закон України „Про громадянство України” в редакціях від 8 жовтня 1991 року, 16 квітня 1997 року та 18 січня 2001 року закріплював дане положення як однієї з підстав втрати громадянства. Наявність такої норми, на наш погляд, є цілком справедливою та обумовлена тим, що особа не повинна мати того, що не належить їй за законом. Однак, у законодавстві України, на жаль, не зазначається, хто має право встановлювати цей факт. На наш погляд, необхідно закріпити норму, згідно якої відміна натуралізаційного рішення в цьому випадку здійснюється на підставі рішення суду. Але в багатьох країнах можливість припинення громадянства за цією підставою обмежується в часі з моменту його набуття. Наприклад, в Латвії та Росії - п’ятьма роками, в Угорщині - десятьма роками і лише за умови проживання особи за кордоном, в Іспанії - п’ятнадцятьма роками. Існування таких норм, на нашу думку, має певний сенс, особливо, коли особа проживає на території цієї країни, а не за кордоном. Таке положення сприяє забезпеченню правової стабільності особи та враховує, що особа протягом достатньо тривалого часу вже здійснює громадянські права та обов’язки, і в більшості випадків виконує умови Закону про отримання громадянства.

Відповідно до Європейської конвенції про громадянство 1997 року ця підстава припинення громадянства може становити єдиний випадок припинення громадянства, в результаті якого особа стає апатридом (частина 3 статті 7 Конвенції).

Закон „Про громадянство України” в редакції від 16 квітня 1997 року закріплював можливість втрати особою громадянства, якщо вона, перебуваючи за межами України, не стала на консульський облік протягом семи років. Поважними причинами вважались: відсутність дипломатичних представництв або консульських установ України в країні постійного проживання, тривала хвороба, військові дії та інші ситуації надзвичайного характеру (пункт 4 статті 20).

Ця підстава втрати громадянства в інших країнах світу зустрічається надзвичайно рідко. Конвенція про скорочення безгромадянства від ЗО серпня 1961 року встановлює: „Нату­ралізована особа може втратити своє громадянство в результаті проживання за кордоном протягом періоду тривалістю не менше семи безперервних років, як це визначається законом відповідної держави - учасника договору, внаслідок упущення нею заявити відповідним властям про свій намір зберегти своє громадянство” [20]. В діючому Законі „Про громадянство України” не міститься такої підстави втрати громадянства України, як нестання на консульський облік. Це обумовлюється: а) тим, що раніше діюча норма, яка регулювала дане питання, виявилась неефективною; б) відсутністю дефініції „особа, яка перебуває за кордоном”; в) у працівників консульських установ далеко не завжди була інфор­мація про осіб, які, не стаючи на консульський облік, тривалий час проживали в даній країні; г) норма пункту 4 статті 28 Закону „Про громадянство України” в редакції від 16 квітня 1997 року протирічила частині 2 статті 7 даного Закону: „Проживання або тимчасове перебування громадянина України за межами держави не припиняє його громадянства України”. Вважаємо, що чинний Закон „Про громадянство України” більш раціонально регулює ці відносини.

Європейська Конвенція про громадянство не передбачає припинення громадянства заданою підставою. За цією Конвенцією можливим є, правда, припинення громадянства особи за від­сутністю genuine link [169], але по-перше, нестановлення особи на консульський облік при перебуванні в іноземній державі не означає автоматично відсутності її дійсного зв’язку з Україною, по-друге, згідно з вказаною Конвенцією припинення громадянства у випадку втрати дійсних зв’язків з країною є можливим тільки тоді, якщо особа не стає в результаті цього особою без громадянства.

Таким чином, підстави припинення громадянства України, в кінцевому результаті, закріплені так, щоб не порушити права людини на громадянство, щоб особа не стала апатридом. Це важливо з точки зору забезпечення стабільності правового статусу особи. Демократична держава має обов’язки із забез­печення прав людини. Тому суб’єктивне право особи на вихід з громадянства існує тоді, коли в результаті виходу людина не стала особою без громадянства. Під забороною позбавлення громадянства, закріпленою в частині 1 статті 25 Конституції України, слід розуміти заборону необгрунтованого (свавільного) позбавлення громадянства, яке є несумісним з уявленням про демократичну, правову державу, правами людини та грома­дянина, не відповідає духові Загальної декларації прав людини. Аналіз норм Конституції України та Закону „Про громадянство України” свідчить про те, що під втратою громадянства на під­ставі закону та відповідно до Конституції слід розуміти при­пинення громадянства особи за чітко визначеними в Законі (стаття 19) підставами, які відповідають сучасному розумінню права людини на громадянство та не знаходяться в протиріччі з правами людини.

Документи, які подаються для припинення громадянства України внаслідок його втрати, а також для відміни рішень про оформлення набуття громадянства України визначені у Розділі ПІ Порядку провадження за заявами і поданнями з питань грома­дянства України [36, с. 471].

Для припинення громадянства України внаслідок його втрати органи внутрішніх справ, дипломатичні представництва або консульські установи подають наступні документи:

а) подання про втрату громадянства України;

б) документ, що підтверджує перебування особи в грома­дянстві України;

в) документ, що підтверджує наявність хоча б однієї з підстав, передбачених статтею 19 Закону „Про громадянство України” про втрату громадянства України.

Для відміни рішення про оформлення набуття громадянства України відповідно до статті 21 Закону органами внутрішніх справ, дипломатичними представництвами або консульськими установами України, готуються наступні документи:

а) подання про відміну рішення про оформлення надання громадянства України;

б) документи, що підтверджують, що особа набула грома­дянства України за територіальним походженням або була поновлена в громадянстві України шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих свідчень або фальшивих до­кументів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України.

. Отже, слід зазначити, що кожна демократична держава повинна передбачати можливість припинення свого громадянства за бажанням особи за наявності гарантій, що остання не стане особою без громадянства. Проте, вважаємо, що існування деяких обмежень щодо виходу з громадянства є правомірним.

Наприклад, це стосується недопущення виходу з громадянства України особи, яку притягнуто як обвинувачену в кримінальній справі або стосовно якої в Україні є обвинувальний вирок суду, що набрав чинності і підлягає виконанню. Інші обмеження є дещо суперечливими, зокрема заборона виходу особи з громадянства, якщо вона має невиконані майнові обов’язки перед фізичними та юридичними особами. На нашу думку, подібні норми повинні бути замінені створенням відповідного міжнародного механізму вирішення цієї проблеми. Йдеться про укладення міжнародних договорів.

Загальновизнаної правової дефініції позбавлення грома­дянства, а також правової відмінності між позбавленням гро­мадянства і його втратою в силу закону на сьогоднішній день не існує. У зв’язку з цим більш вагомим є встановлення оптималь­них з точки зору правової демократичної держави підстав при­пинення громадянства особи.