Підстави та порядок набуття громадянства України

Всі питання набуття і припинення громадянства у відпо­відності з принципом державного суверенітету регулюються державою на розсуд громадян. Однак, це не означає, що вони можуть довільно встановлювати порядок набуття і припинення громадянства, не дотримуючись і не рахуючись із загально­прийнятими принципами міжнародного права і міжнародними звичаями.

Існує два основних способи набуття громадянства: первинний, тобто за народженням, та похідний, тобто після народження, що називається натуралізацією [100, с. 18].

Можна класифікувати види набуття громадянства на дві великі групи. Перша група охоплює способи набуття громадянства в загальному порядку, друга - у виключному.

У свою чергу, способи набуття громадянства в загальному порядку включають набуття громадянства: 1) в результаті народження; 2) шляхом натуралізації (прийняття до громадянства). До цих способів належить дарування громадянства, що в практиці держав є поодинокими випадками.

Набуття громадянства у виключному порядку відбувається такими способами: групове надання громадянства або колективна натуралізація (окремий випадок - так званий трансферт); оптація (вибір громадянства); та реінтеграція (поновлення у громадянстві) [144, с. 53].

При цьому треба зазначити, що класифікація способів набуття громадянства, при якій розрізняють набуття громадянства за народженням та в порядку натуралізації з включенням в поняття натуралізації всіх видів вторинного набуття громадянства (тобто після народження), стала традиційною.

Основним та найбільш поширеним способом набуття грома­дянства є філіація, або набуття громадянства за народженням. Згідно із загальновизнаними принципами міжнародного права, кожна дитина має право на громадянство. Це положення міститься в принципі 3 Декларації прав дитини 1959 року та в пункті 3 стат­ті 24 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 року.

Філіація може здійснюватися на основі двох основних принципів: „права ґрунту” (jus soli) та „права крові” (jus sanguinis). „Право ґрунту” означає, що особа, яка народилася на території відповідної держави, набуває її громадянства незалежно від громадянства своїх батьків. „Право крові” означає, що особа набуває громадянства батьків незалежно від місця народження.

В зарубіжній правовій літературі існує дві точки зору з питання про обов’язковий характер того чи іншого принципу. Згідно першої з них, держава повинна надавати своє громадянство за наро­дженням лише відповідно до одного із вказаних принципів (цієї точки зору притримується Фердрос, вона знайшла відображення в Гарвардському проекті) [144, с. 55]. Згідно з іншою, ні „право ґрунту”, ні „право крові” не мають обов’язкового характеру. Вейс, наприклад, висуває на захист другої точки зору наступні аргументи: а) сам факт комбінації обох принципів в законодавстві різних держав говорить про те, що їх обов’язковий характер не є безспірним; б) „право ґрунту” та „право крові” - основні види набуття громадянства у внутрішньодержавному праві, але це не означає, що існує відповідна норма міжнародного права; подібність норм внутрішнього права різних держав не свідчить про те, що вони є відображенням міжнародно-правової норми [171, с. 98]. В цілому аргументацію Вейса слід визнати правильною.

Необхідність фактичного зв’язку особи з державою відіграє вирішальну роль при визначенні умов надання громадянства. Домінування у внутрішньому праві різних держав двох зазначених принципів пояснюється, на думку С.В. Черниченка, тим, що вони найбільш повно відповідають даній вимозі. Але це не означає, що держави не можуть керуватися іншими принципами. Ніякої міжнародно-правової заборони тут не існує: просто відсутня об’єк­тивна потреба в прийнятті інших принципів. „Право грунту” та „право крові”, а також їх різноманітні комбінації продовжують залишатися єдиними принципами, що лежать в основі законо­давства про громадянство.

У феодальних державах „право грунту” посідало домінуюче, якщо не виключне місце. Це пояснюється ієрархічною структурою феодального суспільства, заснованого на приватній власності на землю. Реальне панування було пов’язане з володінням землею, що давало владу над людьми, які на ній проживали та наро­джувались.

Поширення „права крові” пов’язане з утворенням націй. Але остаточне утвердження цього принципу в Європі відбувається з приходом до влади буржуазії. Вирішальне значення починає надаватися факту народження від осіб, які належать до певної нації. Не слід, однак, вважати, що з перемогою буржуазних виробничих відносин скрізь утвердилось „право крові”. В силу визначених історичних та економічних умов деякі держави і нині значною мірою дотримуються „права ґрунту”. Так, компроміс між буржуазією та дворянством в Англії, що обумовив збереження феодальної форми англійського права, деякою мірою, ймовірно, вплинув і на те, що домінуючим в англійському законодавстві про громадянство принципом залишилось „право ґрунту”.

Причину того, що і законодавство про громадянство США також засноване, головним чином, на „праві ґрунту”, слід шукати не стільки в традиціях, корені яких йдуть в англійське право, скільки в економічних умовах розвитку даної держави. Амери­канський юрист Дж.Б. Скотт вказував, що якщо б США слідували „праву крові”, то країна не мала б своїх громадян, оскільки основна маса емігрантів, які склали населення США, прибула із країн, що дотримуються „права крові” [68].

У теперішній час законодавство більшості країн передбачає змішану систему, при якій домінуюче значення „права крові” поєднується з певним визначеним впливом „права ґрунту”. „Право крові” практично в чистому вигляді нині діє лише в сканди­навських країнах, де „право ґрунту” застосовується виключно стосовно до дітей, батьки яких невідомі.

Вибір або переважання того чи іншого принципу обумовлені, головним чином, політикою держави в демографічній галузі. Якщо держава зацікавлена у швидкому зростанні свого населення, вона може використовувати обидва принципи права повністю.

В абсолютній більшості випадків громадянство за наро­дженням надається державою незалежно від волі особи.

Римський принцип „права крові” був повернутий у Євро­пейське право тільки з прийняттям так званого кодексу Наполеона. Ряд авторів, у тому числі російський юрист початку XX століття В.Н. Александренко, вважав це наслідком визнання прав окремої особи. Але, на думку англійського юриста Д. Уестлейка, цей принцип в європейському праві укорінився не як ознака розши­рення прав особи, а в результаті розширення сфери державної влади.

У деяких державах (наприклад, у гітлерівській Німеччині) принцип „права крові” набув расистського характеру. Відповідно до фашистських нюрнберзьких законів імперськими громадянами могли бути лише „істинні арійці”.

Необхідно зазначити, що набуття громадянства на основі „права ґрунту” або „права крові” може бути як безумовним, так і таким, що залежить від якихось додаткових умов.

Безумовне набуття громадянства в силу „права ґрунту” передбачене в розділі ЗОЇ (п.а, п/п. 1) Закону про еміграцію та громадянство США 1952 року. Громадянином США вважається особа, яка народилася в Сполучених Штатах Америки та підпорядкована 'їх юрисдикції [144].

У статті 1 (пункт 3) Закону про громадянство Італії від ІЗ червня 1912 року йдеться про набуття громадянства за „правом ґрунту” в силу певних умов; особа, батьки якої невідомі або є особами без громадянства, котра народилася на території Італії, набуває італійське громадянство [144].

Певні умови набуття громадянства за „правом крові” передбачені в розділі ЗОЇ (п.а, п/п.

Безумовне набуття громадянства в силу „права крові” передбачене в частині 1 статті 7 українського Закону про грома­дянство від 18 січня 2001 року, особа, батьки або один з батьків якої на момент її народження були громадянами України, є громадянином України.

У такому випадку в чистому вигляді застосовано принцип „права крові”. При використанні цього положення, на думку прак­тиків, може мати місце колізія між законодавством України та законодавством інших держав, в яких під час народження дитини застосовується принцип „права ґрунту”. Внаслідок цього можлива поява випадків множинного громадянства. Наприклад, законо­давство США про громадянство з-поміж інших підстав набуття громадянства називає і народження особи на територі ї США. Якщо у громадян України, які перебувають на території США, наро­джується дитина, то вона за принципом „права ґрунту” автома­тично стає громадянином США, а за принципом „права крові” - громадянином України. Тобто у зв’язку з колізією законодавств двох держав буде мати місце подвійне громадянство.

В частині 2 статті 7 нашого Закону про громадянство йдеться про набуття громадянства за „правом ґрунту” в силу певних умов; особа, яка народилася на території України від осіб без грома­дянства, котрі на законних підставах проживають на території України, є громадянином України.

Інші частини статті 7 Закону про громадянство України також містять певні умови набуття громадянства в силу „права ґрунту” [9].

Так, частина 3 статті 7 встановлює громадянство осіб, які народилися за межами України від осіб без громадянства, які постійно на законних підставах проживають на території України, і не набули за народженням громадянства іншої держави, - вони також є громадянами України.

У частині 4 статті 7 йдеться про громадянство осіб, наро­джених на території України від батьків-іноземців, які постійно на законних підставах проживають на території України і не набули за народженням громадянства жодного з батьків, - такі особи є громадянами України.

Якщо ж особа народилася на території України від іноземця і особи без громадянства, які постійно на законних підставах проживають на території України, і не набула за народженням громадянства того з батьків, який є іноземцем, - вона є грома­дянином України, згідно з частиною 6 статті 7 Закону. До речі, подібного положення в попередньому Законі про громадянство не було.

Частина 7 статті 7 Закону про громадянство встановлює громадянство дітей, батьки яких невідомі, - вони є громадянами України.

Особливо слід відзначити положення частини 5 статті 7, у якій йдеться про громадянство дітей, народжених на територіїУкраїни, одному з батьків яких надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, і які не набули за народженням громадянства жодного з батьків або набули за народженням громадянство того з батьків, якому надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні. Попередній закон про громадянство не врегульовував грома­дянства дітей біженців. Хоча, у зв’язку із зростанням їх числа зазначене положення Закону є дуже важливим та актуальним.

Вищевказані положення Закону про громадянство України забезпечують максимальну можливість для вирішення питан­ня щодо визнання дитини громадянином України, а також допомагають зменшенню й усуненню випадків безгромадянства дітей.

Як правило, при „умовному” набутті громадянства за „правом ґрунту” додаткові умови пов’язані з походженням особи, а при „умовному” набутті громадянства за „правом крові” додаткові умови мають „територіальний характер”.

Обмеження „права грунту” та „права крові” додатковими умовами не слід змішувати з комбінацією цих принципів. На­приклад, американський закон 1952 року заснований головним чином на „праві ґрунту”, але містить також ряд положень, засно­ваних на „праві крові”. Англійський закон про громадянство 1948 року розрізняє набуття громадянства за народженням (тобто на основі „права ґрунту”) та за походженням (тобто на основі „права крові”). Українське законодавство про громадянство також узгоджує ці два принципи набуття громадянства.

„Право крові” існує в двох варіантах. Перший з них, який виник раніше, заснований на головній ролі чоловіка в сім’ї: особа набуває при народженні громадянство батька. Ряд держав і в теперішній час дотримуються першого варіанту „права крові” (Італія, Іспанія).

Другий варіант „права крові” заснований на визнанні рівності жінки та чоловіка. Він діє в більшості держав, в тому числі і в Україні.

Принагідно, слід зауважити, що Закон „Про громадянство України” виключає можливість будь-якої переваги громадянства батька. В законодавстві Англії, Німеччини та деяких інших країн, про які йшлося вище, при вирішенні питання громадянства дітей перевага віддається батькові. На нашу думку, положення укра­їнського Закону є демократичнішим, оскільки і в цьому питанні останній виходить із принципу рівності чоловіка і жінки.

Крім того, український Закон про громадянство зазначає, з якого моменту особа, котра має право на набуття громадянства України за народженням, є громадянином України - з моменіу народження (частина 8 статті 7).

На нашу думку, немає сенсу захищати переваги якогось з досліджуваних принципів, оскільки вони не протирічать сучас­ному міжнародному праву, кожна держава має право вибрати будь- який з них, виходячи зі своїх інтересів.

Жодних звичаєвих норм міжнародного права, що стосуються набуття громадянства за народженням, не існує, за винятком єдиної норми про громадянство дітей дипломатів, які народилися в країнах, що дотримуються „права ґрунту”. Ця норма є не лише загальновизнаною, але знайшла вже закріплення в договірному порядку. Вона зафіксована в факультативному Протоколі про набуття громадянства від 24 квітня 1961 року [39].

Незважаючи на те, що сьогодні в Європі переважає принцип „права крові” (причому в багатьох європейських країнах історично діяв цей вид набуття громадянства), за останні роки поширилась дія принципу „права ґрунту”. Це пов’язано з наявністю в Європі такого явища як міграція, що має багато причин, але насамперед це трудова міграція. Так, наприклад, в Бельгії, Великій Британії, Іспанії, Нідерландах, Франції діти чи онуки емігрантів набувають громадянство за принципом jus soli. Ще більша кількість країн передбачає для осіб, що народилися на території країни, оптаційні права. В інших країнах (наприклад, в Німеччині) введення принципу „права ґрунту” щодо дітей іноземців-емігрантів є предметом широкої дискусії.

Питання щодо дії принципу „права крові” та принципу „права ґрунту” ставить нас перед питанням - держава є територіальною організацією чи організацією громадян? Це питання хвилювало ще Арістотеля, котрий надавав перевагу останньому варіанту. Але державна територія відігравала в державі протягом останніх століть надто велику роль, оскільки держава функціонує тільки в її межах. Однак територією обмежується не лише державна влада і державний порядок. У межах кожної території відбувається розвиток самого суспільства, формуються нації, моральні устої суспільства, звичаї тощо. Тому і людина, яка пов’язана з певною державною територією, буде формуватися та існувати згідно з правилами цього територіального суспільства.

Дія принципу „права ґрунту” щодо емігрантів другого та третього покоління є, на наш погляд, повністю виправданою. Вона прискорює їх інтеграцію, залучає їх в повному обсязі до правової та суспільно-правової відповідальності. Для України та інших східноєвропейських країн ця проблема ще не має тієї гостроти, якої вона набула в Західній Європі. Але і в Україні сьогодні постійно проживають іноземці, особливо з країн близького зарубіжжя та Азії, які не приймають громадянства України, а це означає, що їх діти, які народжуються та проживають в Україні, також не мають українського громадянства. Дане питання потребує окремих досліджень в Україні, результати яких повинні вказати напрямки вдосконалення українського законодавства з цього питання.

Для негіперболізації принципу „права крові” його дію при проживанні осіб за кордоном можна обмежити декількома поколіннями. Громадянство може втрачатися в цьому випадку за недостатністю дійсних зв’язків (genuine link) громадянина з державою [169]. Таким чином, йдеться не про виключне існування того чи іншого принципу, а про вірне знаходження їх співвідношення.

Позитивним аспектом регламентації інституту громадянства в Украйні, як справедливо зазначає Ю.М. Тодика [133, с. 130], є розширення масиву процесуально-процедурних норм у порівнянні з раніше діючим законодавством. Як вже зазначалось, Указом Президента України від 27 березня 2001 року був затверджений „Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень” (далі - Порядок). Цим нормативним актом відповідно до Закону України „Про громадянство України” визначається: 1) перелік документів, які подаються для встановлення належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України;

2) процедура подання цих документів та провадження за ними;

3) виконання прийнятих рішень з питань громадянства України.

Питання громадянства є досить складними і ними займаються різні органи. Безпосередньо в Законі „Про громадянство України” від 18 січня 2001 року (розділ IV) зазначені Президент України, Комісія при Президентові України з питань громадянства, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань громадянства та підпорядковані йому органи, Міністерство закордонних справ України, дипломатичні представництва та консульські установи України. Крім цих органів даними питаннями займаються органи внутрішніх справ різних рівнів, суди [9].

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 24 Закону про громадянство України органи внутрішніх справ приймають рішення про оформлення набуття громадянства України особами за підставами, передбаченими пунктами 1, 2, 4-10 статті 6 цього Закону [9].

Порядок здійснення цих повноважень визначено підрозді­лом 2 розділу IV Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень [36, с. 49-52].

Органи внутрішніх справ приймають рішення про оформлення набуття громадянства України:

- за народженням (пункт 1 статті 6);

- за територіальним походженням (пункт 2 статті 6);

- внаслідок поновлення у громадянстві (пункт 4 статті 6);

- внаслідок усиновлення (пункт 5 статті 6);

- внаслідок встановлення над дитиною опіки чи піклування (пункт 6 статті 6);

- внаслідок встановлення над особою, визнаною судом недієздатною, опіки (пункт 7 статті 6);

- у зв’язку з перебуванням у громадянстві України одного чи обох батьків дитини (пункт 8 статті 6);

- внаслідок встановлення батьківства (пункт 9 статті 6);

- за іншими підставами, передбаченими міжнародними договорами України (пункт 10 статті 6).

Наведемо деякі практичні приклади. 19 січня 2003 року до Городоцького районного відділу УМВСУ у Львівській області звернувся громадянин Гордіюк Олександр Андрійович 1957 року народження із заявою про оформлення набуття дитиною (його дочкою) громадянства України за народженням [161].

У заяві вказано, що дитина - Гордіюк Наталія Олександрівна народилася 10 серпня 1986 року у місті Львові. Це підтверджено свідоцтвом про народження, доданим до заяви (Згідно пункту 15 Порядку). 15.06.1988 року дитина виїхала в місто Мінськ (Білорусь) на навчання, де і набула громадянство Білорусі (це підтверджено „листом вибуття” виданого Білоруською стороною 18.05.02 року).

Оскільки батько дитини - О.А. Гордіюк - на момент наро­дження був громадянином України (що підтверджено копією паспорта громадянина України), начальник УМВС України у Львівській області прийняв рішення про задоволення клопотання щодо набуття дитиною громадянства України на підставі пункту' 1 частини першої статті 7 Закону про громадянство.

Крім того, до заяви були додані: декларація дитини про відмову від громадянства республіки Білорусь від 19 січня 2003 року, а також заява про згоду дитини віком від 15 до 18 років на набуття нею громадянства України.

Вищезазначені документи (заява, копія свідоцтва про народження, копія паспорта) подані згідно вимог законодавства України (пункт 15 Порядку).

У Законі України від 18 січня 2001 року спрощено порядок набуття громадянства України вихідцями з її території. Зокрема можливість набуття ними громадянства не обмежена будь-яким терміном, як це мало місце раніше (що, до речі, створювало чима­ло незручностей для людей) [12]. Застосування цієї норми Закону про громадянство поширено на території, що входили до складу України в різні періоди її новітньої історії, зокрема: „до складу Української Народної Республіки, Західно-Української Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки (УСРР), Закарпатської України, Україн­ської Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР)” (частина 1 статті 8) [9].

Якщо особа або хоча б один з її батьків, дід чи баба, пов- норідні брат чи сестра народилися або постійно проживали до 16 липня 1990 року на території, яка стала територією України відповідно до статті 5 Закону України „Про правонаступництво України” [15], а також на вищезазначених територіях, і є особою без громадянства або іноземцем, що взяв зобов’язання припи­нити іноземне громадянство, та подала заяву про набуття грома­дянства України, її діти також реєструються громадянами України (частина 1, статті 8).

Закон про громадянство розшифровує термін „реєстрація громадянства України”. Це „внесення запису про набуття особою громадянства України спеціально уповноваженим на те органом у відповідні облікові документи” (стаття 1 Закону). Цей термін використовується в законодавстві багатьох західних держав і, по суті, означає спрощений варіант натуралізації.

У законодавстві закріплюється перелік документів, необ­хідних для оформлення набуття громадянства за територіальним походженням (пункт 22-38 Порядку) [36, с. 31-35].

Ще один приклад. 30.10.2002 року до Стрийського міського відділу УМВСУ у Львівській області звернулась громадянка Губаєва Ганна Василівна 24.09.1937 року народження, із заявою про оформлення набуття громадянства України за територіальним походженням [160].

При цьому заявник повідомила про себе наступні ві­домості: народилась в Україні, у селі Дашава Стрийського району. Від народження до 1947 року та з 1993 року проживала на території України. На час подання заяви є особою без гро­мадянства, проживає в селі Дашава Стрийського району Львівської області.

До заяви додано: копія свідоцтва про народження, копія паспорта, що підтверджують факт народження особи до 16 липня 1990 року на території, яка стала територією України відповідно до статті 5 Закону України „Про правонаступництво України” (згідно частини 1 статті 8 Закону України про громадянство та абзацу 1 пункту 22 Порядку).

Крім того, подана довідка Генерального консульства РосійськоїФедераціїу місті Львові (Україна) про те, що заявник - Г.В. Губаєва не перебуває у громадянстві Російської Федерації. У Порядку зазначена „Декларація про відсутність іноземного громадянства”, яку повинні подавати апатриди при набутті українського громадянства за територіальним походженням (пункт 22 Порядку).

На підставі вищезазначених документів Начальник УМВС України у Львівський області прийняв рішення про задоволення клопотання А.В. Губаєвої щодо набуття громадянства України згідно пункту 1 частини 1 статті 8 Закону України „Про грома­дянство України” як народженої в Україні.

Однак, слід зазначити, що певну стурбованість викликає наявність високої вартості консульського збору при виході з громадянства Російської Федерації, оскільки далеко не всі бажаючі можуть його сплатити.

І хоча, в українському Законі про громадянство передбачена можливість подачі декларації про відмову від іноземного громадянства, якщо особа не може вийти з іншого громадянства за незалежних від неї причин, наприклад, велика вартість кон­сульського збору, така ситуація зачіпає права людини і повинна бути виправлена договірним шляхом. Договір має передбачити спрощені умови набуття громадянства сторін, скасувавши кон­сульський збір. Такі договори укладені вже Україною з Казахста­ном, Грузією, Узбекистаном, Білоруссю.

Згідно інформації начальника Відділу громадянства пас- портно-іміграційної служби (далі ВГП1С) УМВСУ України у Львівській області за 12 місяців 2002 року щодо набуття гро­мадянства України іноземцями та особами без громадянства за підставами, передбаченими пунктами 1,2, 4-10 статей Закону наведено наступні статистичні дані:

- за народженням (пункт 1 статті 6) громадянство України набуло 12 осіб;

-за територіальним походженням (пункт 2 статті 6) - 550 осіб.

За іншими підставами (передбаченими пунктами 4-10 стат­ті 6 Закону) у 2002 році громадянство України на Львівщині не набували.

• Крім того наведено дані - з яких країн прибули особи, що набули громадянство України, відповідно, за народженням та територіальним походженням.

Серед перших: 4 особи прибуло з Вірменії, 1 особа з Грузії, І-з Латвії, 6 осіб - з Російської Федерації (всього 12).

Серед інших: 10 осіб прибуло з Азербайджану, 14 - Білорусі, 14-з Вірменії, 4-з Грузії, 5 - з Естонії, 1 - з Ізраїлю, 112 - з Казахстану, 1 - з Киргистану, 10 - з Латвії, 43 - з Молдови, 325 - з Росії, 3 - з Таджикистану, 2 - з Туркменістану, 4 - з Узбекистану та інші (всього 550 осіб).

У 2003 році (протягом січня) на Львівщині з клопотанням про набуття громадянства України за територіальним походженням (пункт 2 статті 6 Закону) звернулось 36 осіб, 27 клопотань розглянуто.

Як видно з вищенаведених статистичних даних, досить багато осіб, які бажають вступити до українського громадянства за територіальним походженням. Тобто це ті особи, які самі чи їх родичі народилися, або проживали раніше на території України. Найбільше таких осіб прибули з Російської Федерації та Казахстану. Однак, якщо з Казахстаном Україна уклала міжнародну Угоду про спрощений порядок набуття і припинення громадянства (2000 рік), то такої угоди з РФ немає, що створює значні труднощі у виході з російського громадянства особами, що хочуть повернутись в Україну та набути її громадянства.

Іншим за значенням способом набуття громадянства є натуралізація (укорінення). Натуралізація, в свою чергу, поділяється на два основних види: індивідуальну (за заявою) та на підставі правонаступництва держав.

Індивідуальна натуралізація також поділяється на натуралізацію, засновану на особистому виборі, та на нату­ралізацію на підставі закону. В залежності від того, який орган уповноважений вирішувати питання про громадянство, роз­різняють законодавчу та адміністративну системи. В першому випадку натуралізація здійснюється шляхом прийняття закону, а в іншому - за рішенням адміністративного органу.

Натуралізація за законом не базується на особистому виборі особи. Так, в Італії іноземка, вступаючи в шлюб з італійцем, автоматично набуває громадянство Італії. Натуралізація за законом у деяких країнах може бути також правовим наслідком уси­новлення, встановлення опіки, визнання батьківства, вступу на військову службу або державну службу тощо.

На підставі правонаступництва нове громадянство виникає в результаті національно-визвольних революцій, розділення чи об’єднання держав, у випадку територіальної цесії або анексії, а також за автоматичної зміни громадянства при трансферті. М.М. Аваков відзначає, що „питання про вплив при правонаступництві суверенітету на громадянство жителів держави-попередника є одним з найважливіших.” На виникнення нового суб’єкта міжнародного права в результаті національно- визвольної революції як причину виникнення громадянства вказав Ч. Хайд. Він справедливо стверджував, що набуття громадянства в силу правонаступництва не є видом колективної натуралізації. Громадянство в такому випадку виникає безпосередньо в резуль­таті появи нового суб’єкта міжнародного права. Визначальною дією особи в даному випадку є те, що вона залишається на тери­торії нового суб’єкта міжнародного права і не заявляє про свій намір вийти з нового громадянства.

І.І. Лукашук розрізняє натуралізацію в широкому розумінні, що охоплює всі способи набуття громадянства після народження (через шлюб, усиновлення, оптацію, поселення, вступ на державну службу), та натуралізацію у вузькому розумінні - прийняття до громадянства за заявою. При цьому автор зазначає, що в більшості випадків термін натуралізація використовується у вузькому розумінні [100, с. 181].

Порядок натуралізації може бути деколи спрощеним, якщо зацікавлена особа відповідає тим чи іншим вимогам, що передбачені законом (реєстрація). Найбільш часто в законодавстві держав спрощений порядок передбачається: а) при зверненні з проханням про натуралізацію особи, подружжя якої має грома­дянство відповідної держави; б) при аналогічному зверненні осо­би, котра має громадянство держави, з якою дану державу пов’язують особливі відносини (або договірного характеру, або такі, що склалися історично); в) у випадку звернення про понов­лення в громадянстві особи, яка раніше мала громадянство даної держави.

Таким чином, в Україні подружжя її громадян звільняється від цензу осілості як вимоги натуралізації, однак за певних умов. Цими умовами є, по-перше, перебування особи у шлюбі з грома­дянином України терміном понад два роки, в тому числі якщо такий шлюб припинився внаслідок смерті громадянина України і, по друге - постійне проживання в Україні на законних підставах. Очевидно, вимога терміну проживання у шлюбі з громадянином України понад два роки встановлена для запобігання зловживань такою можливістю набуття громадянства. Так, наприклад, внаслідок з вищезазначеними зловживаннями у Франції в 1993 році було ускладнено набуття громадянства подружжям громадянина. Шестимісячний ценз осілості, що існував раніше, був продовжений до двох років [58]. Крім цього, відповідні державні органи Франції мають повноваження здійснювати контроль на предмет щодо фіктивності шлюбу. Подібне правило доцільно передбачити і в українському законодавстві.

Існування спрощеної натуралізації подружжям громадянина викликано повагою до сім’ї, про яку йдеться в статті 8 Євро­пейської Конвенції про захист прав людини та основних свобод. Існування для іноземця, який перебуває в шлюбі з громадянином держави спрощеної натуралізації, є, на наш погляд, обґрунтованим, оскільки в цієї особи встановлюються зв’язки з батьківщиною подружжя. І передусім вони встановлюються при проживанні подружжя в цій країні. Положення українського законодавства про громадянство щодо набуття особою, яка є одруженою з грома­дянином України, громадянства держави відповідають за­гальноприйнятим міжнародним стандартам, тому, на наш погляд, підстав для зміни відповідних положень нашого Закону про громадянство - не існує.

Громадянство України через прийняття до нього набувають особи без громадянства та іноземці за їх клопотанням щодо цього. Тобто прийняття до громадянства України здійснюється лише за волевиявленням особи, і це є критерієм правомірності прийняття до громадянства. Отже, прийняття особи до громадянства - єдиний спосіб набуття українського громадянства для осіб, які не є вихідцями з України.

Стаття 9 Закону про громадянство України від 18.01.01 року передбачає наступні умови прийняття до громадянства:

1) визнання і дотримання Конституції України та законів України;

2) зобов’язання припинити іноземне громадянство або неперебування в іноземному громадянстві (для осіб, які були громадянами держав, міжнародні договори України, з якими дозволяють особам звертатися для набуття громадянства України, за умови, якщо доведуть, що вони не є громадянами іншої договірної сторони);

3) безперервне проживання на законних підставах на території України протягом останніх п’яти років;

4) отримання дозволу на постійне проживання в Україні;

5) володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування;

6) наявність законних джерел існування [9].

Положення, передбачені пунктами 3-6 вищезазначеної статті, можуть не враховуватися лише у виняткових випадках, а саме щодо осіб, які мають визначні заслуги перед Україною, і осіб, прийняття яких до громадянства України становить державний інтерес.

Натуралізаційні вимоги, що висуваються державами, є досить різними, і єдиних критеріїв не існує.

Дуже багато країн, переважно західноєвропейські, висувають до особи, яка натуралізується, вимогу інтеграції в суспільство. Іноді це формулюється як асиміляція. Існування цієї вимоги надає органам державної влади, що проводять натуралізацію, більш широкі повноваження щодо прийняття чи неприйняття особи до громадянства. Ця вимога є предметом широкої дискусії у таких країнах як Бельгія, Іспанія, Нідерланди, Німеччина, Португалія та Франція.

На нашу думку, питання інтеграції особи в суспільство має один дуже важливий аспект. У сучасному суспільстві науково- технічного та соціального прогресу в період створення принципово нової глобальної інфраструктури та принципово нової системи комунікацій особа не має можливості існувати окремо від су­спільства, вона, незалежно від її бажання, втягується в життя цього суспільства. Тому, ми вважаємо, що не існує об’єктивних підстав висувати окремо вимогу інтеграції. Замість цього необхідно передбачити вимогу конституційної інтеграції особи в суспільство у вигляді визнання нею Конституції. Особа, яка визнає основні принципи побудови суспільства, може стати гідним членом цього суспільства.

Громадянство демократичної держави не повинно ґрунту­ватися на національній ідентичності народу, визнання Конституції є достатнім для прояву ідентичності та її збереження. Український законодавець обрав цей конституційно-ліберальний шлях і висуває до особи, яка виявила бажання прийняти громадянство України, вимогу визнання і дотримання Конституції та законів України, тобто конституційну інтеграцію [9]. Щодо визнання Конституції, то тут має бути передбачено не визнання її конкретних положень, а визнання її основних принципів.

Така вимога прийняття до громадянства України як визнання і виконання Конституції та законів України, є, на наш погляд, дуже важливою, оскільки, по-перше, пов’язана з необхідністю забез-печення лояльності особи до держави, а по-друге, пояс­нюється потребою громадянина України знати не лише свої права, а й основні обов’язки перед суспільством і виконувати їх. Знання законодавства полегшує інтеграцію особи в нове суспільство.

Країни, які бажають запобігати виникненню множинного громадянства, висувають вимогу виходу особи з колишнього громадянства. Багато з європейських країн відходить від цієї вимоги, коли особа не має можливості вийти з громадянства іноземної держави. Так, і Європейська Конвенція про грома­дянство встановлює, що держава не повинна висувати умовою для набуття або збереження власного громадянства відмову від громадянства або втрату громадянства іншої держави, коли така відмова або втрата є неможливими або недосяжними у нормальний спосіб [169]. У Законі „Про громадянство України” від 18.01.01 року умовою прийняття до громадянства вказана наступна: „зобов’язання припинити іноземне громадянство або неперебування в іноземному громадянстві (для осіб, які були громадянами держав, міжнародні договори України, з якими дозволяють особам звертатися для набуття громадянства України, за умови, якщо доведуть, що вони не є громадянами іншої договірної сторони)” (пункт 2 частини 2 статті 9) [9].

Під „зобов’язанням припинити іноземне громадянство” розуміється письмово оформлена заява іноземця про те, що в разі набуття громадянства України, він припинить громадянство іншої держави і протягом одного року з моменту набуття ним громадянства України подасть документ про припинення громадянства іншої держави до органу, що видав йому тимчасове посвідчення громадянина України. Останнє являє собою документ, який посвідчує особу і підтверджує її належність до громадянства України.

Якщо особа, маючи всі передбачені законодавством іншої держави підстави для отримання документа про припинення її громадянства з незалежних від неїпричин не може його отримати, або їй надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, вона подає декларацію про відмову від іноземного громадянства, зміст якої визначений Законом. Це правило не поширюється на осіб, які є громадянами держав, міжнародні договори України з якими дозволяють особам звертатися для набуття громадянства України за умови, якщо доведуть, що вони не є громадянами іншої договірної сторони (пункт 2 частини 2 статті 9) [9].

Під незалежною від особи причиною неотримання документа про припинення іноземного громадянства розуміється невидача особі, у якої прийняли клопотання про припинення іноземного громадянства документа про припинення громадянства у вста­новлений законодавством іноземної держави термін (за винятком випадків, коли особі було відмовлено у припиненні громадянства), або відсутність у законодавстві іноземної держави процедури припинення її громадянства за ініціативою особи, або висока вартість оформлення виходу з іноземного громадянства, що перевищує мінімальну заробітну плату, встановлену в Україні (стаття 1 Закону). Це правило не поширюється на осіб, які є громадянами держав, міжнародні договори України з якими дозволяють особам звертатися для набуття громадянства України за умови, якщо вони доведуть, що не є громадянами іншої договірної сторони.

Зобов’язання припинити іноземне громадянство не вима­гається від іноземців, які є громадянами держав, законодавство яких передбачає автоматичне припинення особами громадянства цих держав одночасно з набуттям громадянства іншої держави, або міжнародні договори України, за якими передбачають припинення громадянства цих держав одночасно з набуттям громадянства України, а також осіб, яким надано статус біжен­ця в Україні чи притулок в Україні, та осіб без громадянства (частина 2 статті 9).

Подібні норми стосовно цієї проблеми містяться в зако­нодавстві Німеччини. Вихід особи з попереднього громадянства не вимагається в цій країні у наступних випадках: закон держави не передбачає можливості виходу особи з громадянства; держава постійно відмовляє особі у виході з громадянства, керуючись свавіллям, чи не виносить рішення в передбачений законом строк; якщо вихід з громадянства деяких категорій осіб (наприклад, біженців) є неможливим в цей момент чи пов’язується з особ­ливо жорсткими для особи умовами; якщо держава ставить вихід з громадянства в залежність від прохо-дження особою військової служби та іноземець переважну частину шкільної освіти отримав у Німеччині, вихід з громадянства може не вимагатися.

Отже, на наш погляд, законодавство України в основному приведено у відповідність з міжнародними стандартами (Євро­пейською конвенцією про громадянство) щодо заборони державам висувати як умову для набуття чи збереження власного грома­дянства - відмову від громадянства іншої держави, у випадку незалежності від особи або недосяжності у нормальний спосіб такої відмови.

С.В. Черніченко вважає, що вирішальною умовою натура­лізації є більш чи менш тривале проживання в даній країні [144, с. 62]. '

Ю.Р. Боярс вказує, що доміцилій, або ценз осілості, тобто визначений термін проживання в країні як умова натуралізації, встановлений у багатьох країнах на основі доктрини „ефективного зв’язку особи з державою” [67, с. 13].

Теорія „фактичного (ефективного) зв’язку” особи з державою відстоюється рядом зарубіжних авторів. Зокрема, це англійський вчений Я. Броунлі, який стверджував, що в зв’язку з тривалим проживанням в країні особа набуває так званого „фактичного громадянства”. Інший англійський юрист - Дж. М. Джоунс вважає вимогу про те, що особа для набуття громадянства повинна мати зв’язок з даною державою, загальновизнаним міжнародним звичаєм. Однак практика майже усіх держав схиляється до надання переваги натуралізації осіб, які мають доміцилій (осілість) визначеної тривалості.

Умова про необхідність фактичного зв’язку з державою або осілості міститься в ряді міжнародних угод, наприклад, у деяких договорах версальської системи (стаття 51 договору 1919 року, певною мірою - стаття VI Вашингтонської угоди з питань гро­мадянства між американськими державами 1923 року). Вимога певного терміну проживання (осілості) строком від п’яти до десяти років закріплена в Конвенції ООН про скорочення безгромадянства 1961 року [20]. Осілість терміном у сім років визначена в Угоді скандинавських країн з питань громадянства 1969 року.

У деяких країнах умова осілості може бути виконана, якщо іноземець, який бажає набути громадянство, прослужить визна­чений час на кораблі закордонного плавання даної держави (Швеція) або в діючій армії (США).

Вимога постійного проживання на території держави протягом певного часу є найбільш поширеною вимогою до особи, що бажає натуралізуватися. Існування цієї вимоги пов’язано з тим, що при проживанні особи у державі між нею та державою, як вже зазна­чалося, встановлюється фактичний зв’язок. У країнах Європи строк постійного проживання в країні коливається між п’ятьма та п’ятнадцятьма роками. Європейська Конвенція про громадянство передбачає, що його тривалість не повинна перевищувати десяти років. Більшість східноєвропейських держав дотримуються п’ятирічного строку проживання в країні. В Білорусі він складає сім років, Угорщині - вісім [41], Молдові [52], Грузії [51], Литві - десять років.

Положення українського законодавства про ценз осілості повністю узгоджується з Європейською конвенцією про грома­дянство 1997 року: згідно пункту 3 статті 6 Конвенції кожна держава-учасниця може передбачити у своєму внутрішньому законодавстві можливість натуралізаціїосіб, які законно і постійно проживають на її території. Передбачається також, як вже зазначалось, що при визначенні умов для натуралізації період проживання не повинен перевищувати десяти років.

У Законі про громадянство України від 18.01.2001 р. дано тлумачення терміна „безперервного проживання на території України” - це „проживання в Україні особи, якщо її разовий виїзд за кордон у приватних справах не перевищував 90 днів, а в сумі за рік - 180 днів. Не є порушенням вимоги про безперервне проживання - виїзд особи за кордон у службове відрядження, на навчання, у відпустку, на лікування за рекомендацією відповідного медичного закладу або зміна особою місця проживання на території України” (стаття 1 Закону) [9].

У деяких країнах „третього світу”, території яких населяє велика кількість кочових племен, що постійно перетинають кордони з сусідніми державами, законодавець передбачає досить високий ценз осілості, якого може бути дотримано за умови асиміляції особи, яка клопоче, з місцевим населенням, що постійно проживає на території даної держави. Наприклад, у Чаді, згідно кодексу про громадянство 1962 року, для набуття громадянства в порядку натуралізації необхідно проживати в країні протягом 15-ти років, а також укорінитися в якій-небудь общині, що про­живає на території країни.

В Бразилії за Конституцією 1988 року вимагається безпе­рервне проживання в країні протягом одного року для громадян португаломовних країн та 30 років - для решти (ст. 12).

Встановлення цензу осілості (визначеного мінімуму прожи­вання в країні) як умови набуття громадянства є необхідним для інтеграції особи в нове суспільство, освоєння нею мови, традицій, ознайомлення з його історією, культурою.

Наступною натуралізаційною вимогою в Україні, яка є такою ж поширеною, як і вимога проживання в країні, є вимога знання державної мови. Ця вимога засвідчує дійсний зв’язок особи з державою. Володіння мовою суспільства розглядається взагалі як необхідна умова інтеграції особи в це суспільство. Саме тому в деяких західноєвропейських країнах вимога знання державної мови існує не як самостійна умова, а вимагається в рамках інтеграційної вимоги (наприклад, в Бельгії, Франці ї). Деякі країни

не висувають прямо вимоги знання мови суспільства - наприклад, Болгарія, Греція, Італія, Росія.

У переважній більшості держав від особи очікується елемен­тарна спроможність усного (Велика Британія, Нідерланди), рідше - письмового (Німеччина) порозуміння. Знання мови може не вимагатися стосовно осіб похилого віку, осіб з тілесними чи душевними вадами (Велика Британія [165]). У Німеччині щодо осіб похилого віку беруться до уваги загальний рівень освіти та вікові труднощі у вивченні мови.

В європейських країнах, де існує декілька державних мов, особа повинна володіти тільки однією з них (наприклад, у Швейцарії, Грузії). Але існують країни з однією державною мовою, в яких для натуралізації достатньо володіти мовою певної націо­нальної меншини. Так, у Великій Британії вважається достатнім, якщо особа, що проживає в Шотландії чи Уельсі, володіє шотланд­ською чи валійською мовами, в Нідерландах - стосовно осіб, що проживають в Антіллен чи в Аруба, достатнім є знання відповідно папіаменто чи англійської мови.

Володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування як одна з умов натуралізації в Україні переслідує, на нашу думку, мету полегшення особі, котра бажає набути громадянство України, входження в українське суспільство. У Законі не конкретизується обсяг знання української мови. Зазначено лише, що це має бути обсяг, достатній для спілкування. Не передбачений у Законі і порядок визначення обсягу знання особою української мови.

Згідно Порядку від 27 березня 2001 року, для визначення громадянства подається один з наступних документів: а) документ про володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування, який видається в Україні керівником навчального закладу, місцевим органом виконавчої влади України або виконавчим органом місцевого самоврядування: б) копію атестата чи витяг із залікової відомості диплома - для особи, яка має документ про закінчення навчального закладу з вивченням української мови; в) документ, що підтверджує інвалідність, - для особи, яка має фізичні вади (німа, сліпа, глуха) [36].

На думку деяких авторів, „прогалину щодо процедури визначення обсягу знання української мови слід вирішитити так: при управліннях освіти державних адміністрацій утворити спеціальні комісії з цього питання, до складу яких входили б представники паспортно-візової служби УМВС України в областях. Це дало б змогу унеможливити зловживання з боку посадових осіб, вказаних в Порядку, та забезпечити виконання однієї з основних вимог до осіб, які прагнуть набути громадянство України” [81, с. 49].

Ми вважаємо, що наведена думка є цілком прийнятною.

Майже усі країни вимагають від іноземця, який бажає натуралізуватися в країні, спроможність матеріально утримувати себе та членів своєї родини. Існує аналогічна норма і в укра­їнському законодавстві (пункт 6 частини 2 статті 9). У порівнянні з іншими європейськими державами вона є більш м’якою, тому що українське законодавство визначає більш широкий перелік законних джерел існування особи, які є достатніми для її натуралізації (стаття 1 Закону). Існування вимоги про наявність джерел існування можна зрозуміти, оскільки з набуттям особами, які не можуть утримувати себе та членів своєїсім’ї, громадянства, держава повинна надавати їм матеріальну допомогу. Але до цього питання необхідно підходити диференційовано: якщо особа проживає в цьому суспільстві тривалий строк, то не можна відмовляти їй в набутті громадянства тільки тому, що в даний момент вона зазнає економічних труднощів.

Ця умова має запобігти натуралізації нероб, які були б тягарем для держави. До прийняття Закону про громадянство в редакції від 16 квітня 1997 року перелік законних джерел існування не був закріплений на законодавчому рівні. До законних джерел існування Закон про громадянство від 16.04.97 року відносив заробітну плату, пенсію, стипендію, аліменти, власні фінансові заощадження або фінансову допомогу від членів сім’ ї, які мають постійний законний дохід [12]. Новий Закон „Про громадянство України” від 18 січня 2001 року дещо доповнив вказаний перелік законних джерел існування, віднісши до останніх, крім вищезазначених, ще „прибуток від підприємницької діяльності або власності, соціальні виплати та допомогу, власні фінансові заощадження або фінансову допомогу від інших (крім членів сім’ї) фізичних та юридичних осіб, що мають законні доходи) [9].

На нашу думку, цей перелік слід переглянути. Виникає питання, чи має держава моральне право приймати до грома­дянства осіб, яким не може забезпечити більш-менш нормальне існування, найнеобхідніші потреби. Адже розмір таких „джерел існування” як пенсії, стипендії, соціальні виплати залишається низьким, недостатнім для існування.

До зазначених вище умов набуття громадянства України слід додати, як вважають деякі автори, і таку умову, як складання присяги на вірність Україні [81, с. 49]. Ми підтримуємо цю ідею та вважаємо, що така вимога присяги повинна підвищити зна­чущість і авторитет українського громадянства у нового громадя­нина України. Присяга дасть можливість підняти рівень так званого морального аспекту громадянства.

Складання присяги громадянином на вірність державі не є новим. Така присяга є обов’язковою згідно законодавства деяких держав, зокрема США та Великобританії, де нараховуються лише поодинокі випадки, коли за релігійними мотивами суд дозволяв особі ухилятись від принесення визначених частин присяги (справа Беттл 1974 року) [68]. Правда, необхідність принесення присяги в засадничих міжнародно-правових нормах відсутня. Приклад закріплення на законодавчому рівні присяги на вірність державі має місце і в історії України.

Так, Законом гетьмана П.Скоропадського „Про громадянство Української держави” від 2 липня 1918 року було закріплене положення про обов’язкове складання приречення (присяги) громадянина Української Держави такого змісту: „Обіцяю та присягаюсь бути завжди вірним Українській Державі як своїй Батьківщині, охороняти державні інтереси і всіма силами допо­магати її славі і розцвіту, не жалкуючи для цього навіть і свого життя. Обіцяю та заприсягаюся не визнавати іншої Батьківщини, крім Української Держави, щиро виконувати всі обов’язки громадянина її, коритися її правительству і всім поставленим від нього властям, завжди маючи на думці, що добро та розцвіт моєї Батьківщини мусять бути для мене вище моїх особистих інтересів” [157, с. 644-645].

Присяга на вірність Україні може складатися, наприклад, при отриманні українського паспорта.

Наявність умов набуття громадянства, передбачених статтею 9 Закону України „Про громадянство України”, є обов’язковою для прийняття до громадянства держави. Ці умови, як зазначає П.Ф.Чалий, відповідають „критеріям демократичності і спра­ведливості, а значить інтересам громадян і держави. Вилучення хоча б однієї із зазначених умов призведе до того, що особа просто не зможе повноцінно користуватися правами громадянина України та виконувати його обов’язки, тобто фактично не зможе бути громадянином України. Саме тому така особа і юридично не може бути громадянином України” [140, с. 42].

Погоджуючись з вищезазначеним, ми вважаємо, що зміст певних умов набуття українського громадянства, про що вже йшлося, потребує доповнення та уточнення. Тут вбачаються два шляхи: або приведення положень Закону до існуючих реалій (наприклад, при визначенні видів законних джерел існування, наявність яких є умовою прийняття до громадянства України та інше), або ж приведення реальних умов життя до цивілізованого рівня. Останнє нам видається більш прийнятним.

Застосований у законі принцип, відповідно до якого здійснюється процедура прийняття до громадянства Української держави, - на думку О.С. Лотюк, - можна сформулювати так: прийнятими до нього можуть бути з усіх бажаючих лише ті особи, які мають реальні підстави користуватися правами і виконувати обов’язки громадянина України [88].

До зазначеного формулювання, на нашу думку, можна додати, що ці основні реальні підстави чи умови володіння статусом громадянина, є загальновизнаними та передбаченими в зако­нодавстві більшості держав та в міжнародних актах.

Актуальною проблемою є удосконалення механізму реалізації права особи на громадянство України. У зв’язку з цим вважаємо за доцільне приділити увагу компетенції державних органів, що займаються питаннями громадянства України, та порядкові їх розгляду.

У системі державних органів, що беруть участь у вирішенні питань громадянства, особливе місце належить Президентові України. Відповідно до статті 22 Закону „Про громадянство України” Президент: 1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України та Закону України „Про громадянство України” про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України; 2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прий­нятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Пре­зидентові України з питань громадянства [9].

Положення пункту 1 вищезазначеної статті українського закону про громадянство ґрунтується на Конституції України, в пункті 26 статті 106 якоїзазначено, що Президент України приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні іноземним громадянам та особам без громадянства [1].

За своїми юридичними ознаками президентські Укази з питань громадянства можуть бути:

1) нормативними, тобто такими, які містять правила поведінки загального характеру, розраховані на багаторазове застосування; 2) індивідуальні, які стосуються конкретних осіб і мають одноразовий характер. Прикладом нормативного указу може бути Указ Президента України від 27 березня 2001 року № 215/2001 „Питання організації виконання Закону України „Про громадянство України”, а індивідуального - Указ Президента України про прийняття чи припинення громадянства України певної особи. Указ Президента України набирає чинності з дня його видання, якщо строк введення його в дію не зазначений у самому Указі.

Підставами для прийняття рішень Президентом України є висновки Комісії при Президентові України з питань громадянства.

Закон не передбачає офіційного оприлюднення указів Президента України із зазначених питань. Відповідно до пунктів 98—100 Порядку рішення Президента України про прийняття до громадянства України або припинення громадянства України надсилаються Міністерству внутрішніх справ України та Міністерству закордонних справ України, які у свою чергу надсилають повідомлення про прийняті Президентом України рішення відповідним органам внутрішніх справ за місцем проживання осіб, або дипломатичним представництвам чи консульським установам України за місцем постійного проживання осіб, щодо яких прийнято рішення. Органи внутрішніх справ, дипломатичні представництва чи консульські установи України в тижневий строк повідомляють у письмовій формі відповідну особу про прийняте Президентом України рішення.

Виконання указів Президента України не потребує прийняття центральними органами виконавчої влади будь-яких додаткових рішень.

Відповідно до пункту 2 статті 22 Закону про громадянство України до повноважень Президента України належить визначення порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень [9]. Такий Порядок, як вже зазначалось, затверджено Указом Президента України „Питання організації виконання Закону України „Про грома­дянство України” від 27 березня 2001 року № 215 [36].

Пункт 3 статті 22 Закону надає Президенту України повно­важення затверджувати Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства [9].

Згідно з пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України для здійснення своїх повноважень утворює консультативні дорадчі та інші допоміжні органи і служби [1]. Спираючись на це конституційне положення, Президентом України створено Комісію при Президентові України з питань громадянства, а на підставі вищезазначеної статті 22 Закону, Указом від 27 березня 2001 року № 215 затверджено Положення про неї в новій редакції [27].

Комісія при Президентові України з питань громадянства (далі Комісія), відповідно до статті 23 Закону „Про громадянство України”: 1) розглядає заяви про прийняття до громадянства України, вихід з громадянства та подання про втрату громадянства України і вносить пропозиції Президенту України щодо задо­волення цих заяв та подань; 2) повертає документи про прийняття до громадянства України чи про вихід з громадянства України уповноваженому органу виконавчої влади з питань громадянства або Міністерству закордонних справ України для їх оформлення відповідно до вимог чинного законодавства України; 3) контролює виконання рішень, прийнятих Президентом України з питань громадянства.

Попереднє опрацювання та підготовка на розгляд Комісії матеріалів з питань громадянства України, організаційне та інше забезпечення діяльності Комісії здійснюється Управлінням з питань громадянства Адміністрації Президента України.

Стаття 24 Закону про громадянство України визначає повно­важення спеціально уповноваженого центрального органу вико­навчої влади з питань громадянства і підпорядкованих йому органів у вирішенні питань громадянства України [9]. Відповідно до пункту 2 Указу Президента України „Питання організації виконання Закону України „Про громадянство України” від 27 березня 2001 року № 215 функції спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань громадянства покладено на Міністерство внутрішніх справ України [37]. У пунктах 1 та 2 частини першої статті 24 Закону визначено пов­новаження зазначених органів щодо розгляду заяв і подань з питань громадянства України, рішення за якими приймає Президент України. Згідно з пунктом 1 вони приймають заяви з необхідними документами щодо прийняття до громадянства України та виходу з громадянства України, перевіряють правильність їх оформлення, відсутність підстав, за наявності яких особа не приймається до громадянства України а також підстав, за наявності яких не допу­скається вихід з громадянства України, і разом зі своїм висновком надсилають на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства.

Ці повноваження конкретизовано в підрозділі 4 розділу IV Порядку провадження за заявами і поданнями з питань грома­дянства України та виконання прийнятих рішень. У ньому виз­начено порядок розгляду заяв з питань громадянства України, рішення за якими приймає Президент України, і повноваження стосовно них Міністерства внутрішніх справ України і під­порядкованих йому органів. Загальний строк розгляду таких заяв органами внутрішніх справ не повинен перевищувати восьми місяців з дня їх надходження.

У Порядку також передбачений перелік документів, необ­хідних для прийняття Президентом України рішення щодо прийняття чи виходу з громадянства України.

Розглянемо питання натуралізації в індивідуальному порядку (за заявою особи). 15 лютого 2002 року до Золочівського РВ ЛЛАУ УМВСУ у Львівській області була подана заява Сагателяна Юрія Паруйровича, 1955 року народження про прийняття його до громадянства України [159].

При цьому заявник повідомив про себе наступні відомості: народився в Грузії, що підтверджено копією свідоцтва про народження. За національністю - вірменин. 17.12.2001 року вийшов з громадянства Вірменії, що підтверджено довідкою з паспортно-візового управління МВС Вірменії. Одружився 14 квітня 1999 року з громадянкою України Дудар Надією Адамівною, що підтверджено свідоцтвом про одруження та копією паспорта дружини. Заявник постійно проживає в Україні з 31 січня 2000 року, що підтверджено тимчасовою посвідкою на проживання та довідкою про прописку. Ю.П. Сагателян володіє українською мовою в обсязі, достатньому для спілкування, про що свідчить довідка з відділу освіти Золочівської районної державної адміністрації. Заявник ніде не працює і перебуває на утриманні матері дружини - Дудар Ольги Дмитрівни, що засвідчено нотаріально завіреною заявою останньої. Є також довідка з Золочівського управління соціального забезпечення, що підтверджує факт отримання Дудар О.Д. пенсії за віком та розмір пенсії.

Тут вважаємо за доцільне зазначити, що такий невеликий на той час розмір пенсії (112 грн. 62 коп. на місяць) навряд чи може бути достатнім „джерелом існування” для пенсіонера та дорослого мужчини. Тому вищезазначені довідки про наявність „законних джерел існування”, передбачені законом (стаття 1 Закону) (пункт 39 Порядку), швидше мають формальний характер та не відображають реального стану речей.

Вбачається два шляхи виправлення подібної ситуації. Можна внести зміни до Закону про громадянство, до статті, що визначає „законні джерела існування” (стаття 1 Закону), забравши з переліку останніх пенсії, стипендії, соціальні виплати та допомоги, розмір яких надзвичайно малий, „недостатній для існування”. Однак, можна і не вносити змін до Закону про громадянство, а змінити інші закони, які передбачають розміри вищезазначених виплат, збільшивши останні (Закони „Про пенсійне забезпечення”, „Про освіту”, „Про соціальне забезпечення”). Другий шлях, вважаємо, є більш прийнятним.

Однак, повернемось до справи Ю.П. Сагателяна. Після пере­вірки відповідності оформлення поданих документів вимогам законодавства України Золочівський районний відділ УМВС у Львівській області скерував їх до відділу громадянства, паспортно- іміграційної служби (далі - ГПІС) УМВСУ у Львівській області для подальшої перевірки. Управління МВС України у Львівській області надіслало подані документи до Управління Служби безпеки України у Львівській області (згідно пункту 86 Порядку). Документ Управління СБУ у Львівській області, який є у матеріалах справи, засвідчує про проведену перевірку та про незаперечення з боку Управління СБУ у Львівській області проти надання громадянства Сагателяну Ю.П.

Крім того, у матеріалах є довідка оперативно-довідкового відділу УМВСУ у Львівській області про відсутність судимості у заявника.

Після перевірки належного оформлення документів, під­твердження ними умов прийняття до громадянства України, а також перевірки відповідності підстав, за наявності яких прийняття до громадянства України не допускається, Управлін­ня МВС у Львівській області підготувало висновок про можли­вість задоволення клопотання заявника і у встановлений за­коном термін (не пізніше як тримісячний з дня надходжен­ня документів - пункт 86 Порядку) і надіслало цей висновок разом з поданими документами до Міністерства внутрішніх справ України.

Після проведення належної перевірки Міністерством внут­рішніх справ України був затверджений вищезазначений висновок Управління МВС у Львівській області та направлений разом з поданими документами до Комісії при Президентові України з питань громадянства (пункт 87 Порядку).

Комісія після проведеної перевірки, згідно вимог зако­нодавства (пункт 95 Порядку) внесла Президентові України відповідні пропозиції щодо задоволення, в числі інших, заяви Ю.П. Сагателяна про прийняття до громадянства України (згід­но пункту 97 Порядку та пункту 1 статті 22 Закону про гро­мадянство).

Після цього Президентом України був прийнятий відповідний Указ від 25.09.2002 року №868/2002, згідно якого Сагателяна Ю.П. і ще чотирьох осіб було прийнято до громадянства України.

Рішення Президента було передане МВС України (пункт 98 Порядку), яке, в свою чергу, надіслало повідомлення про прийняте Президентом України рішення через управління МВСУ у Львівській області (згідно пункту 97 Порядку) (у спра­ві є відповідний документ) до Золочівського РВ УМВСУ у Львівській області. Останнє у встановлений законом термін (1 тиждень - пункт 100 Порядку) повідомило Сагателяна Юрія Паруйровича 25.10.1955 року народження про прийняття його до громадянства України, зазначеним Указом Президента на підставі статті 9 Закону України „Про громадянство України”, (корінець довідки-повідомлення з розпискою про отримання є у справі) [36, с. 35-37].

Відповідно до статистичних даних, наведених у Звіті начальника відділу ВГШС УМВСУ України у Львівській області, у 2002 році: про набуття громадянства за статтею 9 Закону - через прийняття до нього, клопотали 79 осіб та було розглянуто 73 заяви. З них прийнято до громадянства (за Указом Президента) - 70 осіб, в тому числі 4 дітей. Серед осіб, прийнятих до громадянства України, - 23 іноземці та 47 осіб без громадянства. У числі іноземців - 6 біженців.

Згідно звітних даних за 2003 рік (один місяць) з клопотанням про прийняття до громадянства України звернулись десять осіб та розглянуто одну заяву.

Як бачимо, досить великою є кількість іноземців, осіб без громадянства, біженців, які бажають вступити в українське громадянство на підставі статті 9 Закону - через прийняття до нього.

Дуже поширеною натуралізаційною вимогою є вимога щодо відсутності судимості в особи. В Україні, як вже зазначалось, також встановлений ряд натуралізаційних обмежень цього характеру (частина 5 статті 9 Закону). Але питання обмеження натуралізації іноземця у зв’язку із вчиненням ним злочину не є таким вже й однозначним. Вчинення особою кримінально карної дії має різні причини, частина яких міститься в самому суспільстві. Тому при тривалому співіснуванні в цьому суспільстві останнє не повинно здійснюватися щодо особи у вигляді ненадання їй громадянства. Якщо вчинення певного злочину не тягне за собою вислання іноземця з країни, то нелогічно відмовляти йому за цією підста­вою в натуралізації при проживанні особи в країні протягом тривалого часу.

Закріплення вичерпного переліку обставин, котрі пере­шкоджають прийняттю особи до громадянства, є, на нашу думку, доцільним, оскільки звужує можливості зловживань з боку чиновників. Україна теж обрала цей шлях, передбачаючи, що до громадянства України не приймається особа, яка:

- вчинила злочин проти людства чи здійснювала геноцид;

- засуджена в Україні до позбавлення волі за вчинення тяжкого злочину (до погашення або зняття судимості);

- вчинила на території іншої держави діяння, яке визнано законодавством України тяжким злочином.

На наш погляд, такі обмеження є цілком виправданими, оскільки прийом до громадянства є двосторонньою акцією, за якої однією зі сторін є особа, яка клопочеться про надання грома­дянства, а іншою - держава. Безперечно, держава не може байдуже ставитись до надання громадянства, особливо зараз, в умовах зростання злочинності та тероризму.

Так званий виключний порядок набуття громадянства, або натуралізація, в силу правонаступництва держав стосовно території передбачається в спеціальному законодавстві та міжнародних договорах. Така натуралізація передусім має місце при територіальних змінах та переселенні.

Територіальні зміни, що призводять до набуття громадянства однієї держави та втрату іншої, можна розділити на наступні види: а) відділення частини території від держави у зв’язку з утворенням на ній нової держави або розділення території держави у зв’язку з розпадом цієї держави на декілька нових держав; б) злиття територій двох або більше держав у результаті їх об’єднання; в) перехід частини території однієї держави до іншої на підставі договору (цесія).

1.1. Лукашук справедливо зазначає, що у наведених вище випадках питання про громадянство населення набуває між­народного аспекту [100, с. 22-23]. Особливого значення цьому надає те, що в таких випадках проблема громадянства має масо­вий характер. Якщо визначені договори та майно переходять до нового суверена в порядку правонаступництва, то стосовно громадянства правонаступництву тут не має місця. Відповідні питання вирішуються державами самостійно та за домовле­ністю. Головне полягає у відверненні масової втрати громадянства населенням всупереч його волі і, навпаки, нав’язування небажа­ного громадянства.

Як показали події останнього часу, пов’язані з розпадом ряду держав, проблеми громадянства, які виникли при цьому, зачіпають інтереси мільйонів людей. Тому обґрунтованим є те, що в рамках Ради Європи та в Комісії міжнародного права ООН розробляються проекти статей, присвячені цій проблемі.

У випадку повного правонаступництва, тобто при приєднанні однієї держави до іншої, громадянство колишньої держави припиняє існування. В таких випадках новий суверен, як правило, надає своє громадянство всьому населенню держави, що припи­нила своє існування. Так було вирішено питання, наприклад, після Першої світової війни Сен-Жерменським (1919 рік) та Тріанон- ським (1920 рік) мирними договорами. Це ж стосується і до мирного врегулювання після Другої світової війни, наприклад, до Мирного договору з Італією.

Ряд правил з розглядуваного питання міститься в Конвенції про скорочення безгромадянства 1961 року. Кожний договір про передачу території повинен містити постанови, які б гаран­тували, що при здійсненні права на оптацію жителі території не виявляться без громадянства. За відсутності таких положень у договорі держава, до якої переходить територія, надає своє громадянство жителям цієї території, якщо вони не зберігають попереднього громадянства або не мають іншого. Збереження попереднього громадянства здійснюється на основі інди­відуальних заяв. Неприпустимим є надання громадянства всупереч волі особи. Набуття нового громадянства покладає на державу-попередника визначений обов’язок позбавити від­повідну особу свого громадянства через уникнення подвій­ного громадянства.

Ці ж правила застосовуються і до нової держави, що утво­рилася на території, яка раніше належала іншій державі. Вони знаходять усе більшого визнання. У відповідності до них була вирішена проблема громадянства в державах, що утворились після ліквідації СРСР, за винятком прибалтійських республік.

Зміна громадянства може бути пов’язана з переселенням, хоча саме по собі переселення в принципі не призводить до зміни громадянства і не повинно розглядатись як один із видів набуття громадянства, як справедливо зазначає С.В. Черниченко [144, с. 71].

Репатріація (окремий випадок переселення) - повернення визначеної категорії осіб, які перебувають за кордоном, у країну свого громадянства (колишнього або теперішнього) або в країну, на території якої проживає нація чи національна меншина, до яких вони належать. Наприклад, після закінчення війни часто укла­даються угоди про репатріацію військовополонених, біженців і т.п. Тут необхідно згадати про повернення кримських татар на свою етнічну батьківщину — в Крим.

Репатріація частіше за інші види переселення пов’язана із зміною громадянства. В останньому випадку вона звичайно є своєрідною формою вибору громадянства - оптацією. Саме нею зазвичай супроводжується і перехід території.

Оптація - це вибір громадянства з двох або більше можливих або наявних. Вона може мати місце і в інших, крім зазначених випадках. Наприклад, при укладенні жінкою шлюбу з іноземцем, при досягненні повноліття особами, які набули два громадянства при народженні тощо.

У минулому оптація не була обов’язковою умовою. З часом вона поступово стає нормою. В своїй практиці її регулярно використовував СРСР. Оптація при територіальних змінах була, наприклад, передбачена в договорах з Чехословаччиною та Польщею 1945 року. Право на громадянство та його зміну вимагає визнання оптації обов’язковою. В минулому вибір громадянства держави-попередниці нерідко пов’язувався з обов’язковим виселенням із держави-наступника. Нині така практика вважається неправомірною.

Окремим випадком групового надання громадянства є трансферт-перехід з одного громадянства в інше, заснований на часткових територіальних змінах, коли одна держава уступає частини своєї території іншій.

Наступною підставою для набуття громадянства є також інша форма, що наближається до натуралізації - реінтеграція (поновлення в громадянстві). Поновлення в громадянстві України можливе для особи, яка раніше перебувала у громадянстві України, але потім з будь-якої причини втратила це громадянство. Від натуралізації поновлення в громадянстві відрізняється спрощеним порядком вирішення питання.

Оскільки питання набуття громадянства у так званому, виключному порядку, за справедливим висловлюванням І.І. Лукашука, набувають міжнародного аспекту, ми не вдаємося до їх детального аналізу, оскільки дане дослідження стосується лише сфери регулювання конституційного права України. Однак, про проблему громадянства депортованих осіб, що повертаються в Україну (кримських татар), та інші актуальні питання щодо цього йтиметься далі.

Підсумовуючи вищезазначене, як висновок, хотілося би наголосити, що в основу правового регулювання набуття гро­мадянства України покладено загальновизнаний у міжнародному праві принцип - принцип невизнання безгромадянства. Цей позитивний факт наближає законодавство України про грома­дянство до міжнародних стандартів.