Подвійне громадянство та правові способи його усунення в Україні

Подвійне громадянство (біпатризм), або множинне грома­дянство - це такий правовий статус особи, при якому вона одночасно володіє громадянством більш ніж однієї держави. В теперішній час біпатризм являє собою досить поширене явище, яке існує об’єктивно, незалежно від ставлення до нього тієї чи іншої держави.

Подвійне громадянство, як вже зазначалось, має в міжнарод­ному праві назву „біпатризм” (від лат. „бі” - два, „патрія” - батьківщина). В буквальному розумінні мається на увазі, що особа володіє двома громадянствами. Однак існуюють випадки, коли особа володіє більш ніж двома громадянствами. В цьому разі, на думку Л. Альбертіні, застосування терміна біпатрид є вже не зовсім коректним, і стосовно такої особи необхідно застосовувати термін „поліпатрид”, а саме явище іменувати „поліпатризм” [58, с. 118]. Але і в юридичній літературі подвійне громадянство дуже часто ототожнюється з множинним громадянством. Закони ж деяких держав, вживаючи термін „подвійне громадянство”, мають на увазі наявність у особи двох чи більше громадянств.

Чинний Закон про громадянство України не містить вказаного терміна у жодному вигляді, однак, враховуючи формулювання попередніх українських законів, вбачається більш логічним застосування щодо України терміна „подвійне громадянство”. П.Ф. Чалий вказує, що „у законодавстві України вживається термін „подвійне громадянство”, що пов’язано з процесом розвитку інституту громадянства у країнах - колишніх республіках СРСР” [141]. Саме цей термін найчастіше використовується і в українській юридичній літературі. Прикладом може бути наукова публікація О.Л. Копиленка „Проблема подвійного громадянства в законо­давстві України” [89].

Німецький юрист Й. Кунц відзначив: „Положення про те, що ніхто не повинен володіти двома державними належностями, не являє собою норму позитивного міжнародного права, а лише мі­стить постулат правової політики”. Тобто міжнародно-правової заборони множинного громадянства не існує. Держави вільні у виборі щодо запобігання виникненню та існуванню множинного громадянства. Однак, на думку того ж Й. Кунца, біпатризм в літературі та на практиці характеризується як „нетерпиме явище, що містить саме в собі протиріччя як джерело серйозних міжна­родних конфліктів” [67]. І хоча вказане положення датується 1928 роком і зараз ставлення до подвійного громадянства є терпимішим, ми підтримуємо думку щодо негативного характеру цього явища.

Причинами виникнення подвійного громадянства є тери­торіальні зміни, міграція населення та розходження законодавств держав про порядок набуття та втрати громадянства.

В умовах феодальної формації, особливо в період абсо­лютизму, внаслідок прикріплення селян до землі міграція насе­лення була зведена до мінімуму, а в окремих державах заборонена під страхом смертної кари. Тому виникнення подвійного під­данства було тоді рідкісним явищем. Але це стосувалось лише низових верств населення. Однак, цілком ймовірним було виник­нення подвійного громадянства в цей час у інших верств, оскільки деякі представники вищого дворянства засідали у верхніх палатах парламентів двох чи трьох держав, в яких вони володіли землями і з якими були пов’язані присягою вірності [164].

Після скасування кріпацтва в період бурхливого розвитку капіталізму почалася активна економічна та політична міграція населення, яка в теперішній час має об’єктивну тенденцію до посилення у зв’язку зі швидкими темпами розвитку міжнародних зв’язків.

Множинне громадянство може виникати внаслідок колізій „права крові” та „права грунту”. Так, дитина, яка народилася в батьків-іноземців на території держави, де домінує „право грунту”, попри набуття громадянства батьків за „правом крові” набуває і громадянство тієї держави, на території якої вона народжується. „Право грунту”, згідно Віденської конвенції про дипломатичні відносини 1961 року та Віденської конвенції про консульські відносини 1963 року, не поширюється лише на дітей іноземних дипломатів та консулів.

Так, наприклад, дитина, яка народилася в громадян України на території США, набуває громадянства обох держав. Громадянство України набувається відповідно до „права крові”, а громадянство США в даному випадку - згідно з принципом „права ґрунту”.

Біпатризм виникає і незалежно від місця народження дитини від змішаного шлюбу, якщо законодавство країни громадянства матері або батька містить правило згідно з яким „право крові” діє і тоді, коли один з батьків володіє громадянством даної держави. Якщо така дитина народжується на території третьої держави, де діє „право ґрунту”, то вона за народженням одночасно набуває і третього громадянства. Причому за наявності відповідних доказів така особа, в принципі, може передати всі ці громадянства за „правом крові” своїм дітям.

Подвійне громадянство може виникати у жінки при шлюбі з іноземцем, якщо вітчизняне законодавство не позбавляє її гро­мадянства після укладення шлюбу, а законодавство країни под­ружжя автоматично надає їй громадянство чоловіка.

Зростанню кількості біпатридів сприяє і збільшення потоків біженців по цілому світу. Біженцям простіше натуралізуватися у державах, що надали їм притулок, і від них, як правило, не вимагають відмови від попереднього громадянства.

І, звичайно, збільшенню кількості біпатридів допомагає все більш терпиме ставлення до них у багатьох державах світу, які при натуралізації іноземця не вимагають відмови від його попереднього громадянства.

Не можна не погодитися з тим, що багато осіб стає біпатридами через причини, що від них не залежать. Але, з іншого боку, дуже багато з них хочуть отримати подвійне громадянство цілком свідомо: їм подобається відчувати свою належність двом державам, до того ж великий вплив при цьому спричиняє і додатковий об’єм прав і пільг. Зрозуміло, що значно легше перетнути кордон держави, якщо особа є її громадянином. Коли ж передбачений візовий порядок в’їзду, то з паспортом даної держави дозвіл на в’ їзд особі не потрібен. Таким чином, громадяни хочуть отримати друге громадянство з власних, вигідних для них міркувань.

Однак, подвійне громадянство нині у багатьох державах є небажаним явищем. Тому проблема подвійного громадянства зараз набула такого широкого розголосу.

Аналіз законодавства країн СНД і Балтії дає змогу зробити висновок про те, що за своїми підходами до проблеми подвійного громадянства законодавства цих країн можна поділити на чотири групи. До першої групи належать держави, законодавство яких (насамперед Конституції) прямо допускає подвійне громадянство (Росія, Молдова, Литва, Таджикистан).

Другу групу складають держави, чиї конституції, навпаки, прямо забороняють можливість існування подвійного грома­дянства (Вірменія, Грузія, Казахстан).

До третьоїгрупи належать країни, які не визнають подвійного громадянства, хоча їх законодавство (конституції та закони про громадянство) не містить прямоїзаборони: вона випливає зі змісту відповідних статей. Саме до цієї групи можна віднести Україну. Такий підхід демонструють також Естонія і Латвія.

Нарешті, до четвертої групи можна віднести ті країни, чиї конституції взагалі не торкаються проблеми подвійного грома­дянства, яка позитивно розв’язується на рівні відповідних законів (Туркменістан, Білорусь).

Подвійне громадянство допускається в США, Канаді, Іспанії, Ізраїлі, Нідерландах, Франції, Португалії, Ірландії, Швейцарії, Туреччині. Серед західноєвропейських країн принципу запобі­гання множинного громадянства дотримується в повному обсязі тільки Німеччина, Австрія та Люксембург.

Як небажане явище біпатризм розглядається за такими проб­лемними аспектами:

проходження біпатридами військової служби; дипломатичного захисту біпатрида;

лояльності біпатрида стосовно держав його громадянства; виборчого права.

Ці аспекти є не просто недоліками для біпатридів. Це проб­лемні питання, над вирішенням яких працюють як на внут- рішньоправовому, так і на міжнародно-правовому рівнях. Адже біпатризм - це реалія сьогоднішнього дня, яка має яскраво вира­жену тенденцію до розширення, що звісно, породжує серйозні проблеми для держав.

Перша згадка про подвійне громадянство в офіційних до­кументах України датується 2-4 березня 1918 року, коли був затверджений Закон про громадянство УНР. Треба зазначити, що вказаний закон викликав рішуче невдоволення, насамперед юридичної громадської.

Характерна ознака цього закону - заборона подвійного громадянства та тримісячний ценз осідлості для набуття права на українське громадянство [6]. Закон про громадянство гетьмана Скоропадського також не допускав подвійного громадянства, однак передбачав „нульовий варіант” для всіх, хто на законних підставах перебував в Україні на момент проголошення даного закону [5].

Проте у цьому питанні залишалися певні прогалини, які нині можна заповнити, оскільки вдалося віднайти нові важливі документи. Так, за два дні до гетьманського перевороту, тобто 27 квітня 1918 року, Народне міністерство судових справ подало на розгляд Центральної Ради новий законопроект про грома­дянство та постанову про організацію Тимчасових комісій для розгляду справ про Українське громадянство. Цей проект не допускав подвійного громадянства, пропонуючи своєрідний „нульовий варіант”, який поширювався на усіх „російсько- підданих, що перебували, сіло на Вкраїні до 19-го липня 1914 року”, тобто до початку Першої світової війни. Для порівняння: альтернативний проект члена Центральної Ради М. Гросмана від 20 квітня 1917 року вважав громадянами УНР усіх без винятку громадян колишньої Російської імперії, які постійно мешкали на території України на день опублікування цього закону [89].

Становлення і розвиток інституту подвійного громадянства та громадянства, загалом, як одного з найважливіших елементів державності, безпосередньо пов’язане з процесом набуття і зміцнення незалежності України. Вже у Декларації про державний суверенітет України, прийнятою Верховною Радою України 16 липня 1990 року, було визначено основні засади, на яких мала формуватися державна політика у сфері громадянства. Ключо­вим її положенням стало визначення інституту громадянства Української РСР як самостійного. І хоча у Декларації було передбачено, що Українська РСР гарантує кожному громадянину право на збереження громадянства СРСР (по суті подвійне громадянство), вищезазначене положення підкріплювалося такими її нормами:

- врегулювання питань набуття і втрати громадянства Української РСР Законом Української РСР про громадянаство;

- гарантування всім громадянам Української РСР прав і свобод, які передбачені Конституцією Української РСР і нормами міжнародного права, визнаними Українською РСР;

- забезпечення Українською РСР рівності перед законом усіх громадян Республіки;

- захист Українською РСР інтересів громадян Української РСР, які перебувають за межами Республіки [2].

Згідно із Законом України „Про громадянство України” в редакції від 8 жовтня 1991 року (набрав чинності 13 листопада 1991 року) допускалась можливість подвійного громадянства на основі міжнародних договорів [10].

Виявилося, що у законодавчому закріпленні можливості подвійного громадянства в той час були однаково зацікавлені різні політичні сили. „Ліві” розуміли „подвійне громадянство”, насамперед, як громадянство України у складі СРСР. Відповідне положення закріплено, як вже зазначалось, у Декларації про державний суверенітет України, за яким „Українська РСР має своє громадянство і гарантує кожному громадянину право на збере­ження громадянства СРСР”. Незважаючи на те, що закон розгля­дався вже після розпаду СРСР, сили „лівого” спрямування ви­ходили з того, що необхідно забезпечити „пільговий” режим жителям колишніх республік СРСР, тобто надати можливість мати два громадянства.

Зі свого боку, „праві” сили також мали свої міркування. Найперше вони виходили з інтересів міжнародного визнання України. Взагалі, пропонувалося включити до закону норму, за якою іноземці приймалися б до громадянства України без втрати власного громадянства за умов, якщо країна їх постійного проживання визнає Україну як незалежну державу і буде мати з нею дипломатичні стосунки. А головне, інститут „подвійного громадянства” був для них („правих”) засобом захисту прав української діаспори.

У результаті такого „збігу інтересів” дискусія точилася навколо викладення принципу подвійного громадянства, а не щодо його правомочності. Чинна ж на той час Конституція взагалі не торкалася цього принципу.

В 1991 році відповідні зміни було внесено до статті 31 КонституціїУкраїни (щодо можливості подвійного громадянства). З юридичної точки зору приведення Конституціїу відповідність з законом слід вважати абсолютним нонсенсом, проте на ранньому етапі становлення правовоїсистеми України це було доволі частим явищем.

Однак, слід зазначити, що в практику відносин з іншими країнами принцип подвійного громадянства не було впроваджено. Навпаки, прагнучи уникнути політичних спекуляцій навколо проблеми подвійного громадянства, Україна орієнтувалась на досягнення домовленостей на двосторонній основі з іншими країнами, насамперед з краінами-учасницями Співдружності Незалежних Держав, про запобігання виникненню випадків подвійного громадянства. Зокрема, під час чинності норми про можливість подвійного громадянства - 15 грудня 1996 року було укладено Договір між Україною та Республікою Узбекистан про запобігання виникненню випадків подвійного громадянства [110, с. 225-230].

У Конституції України від 28 червня 1996 року було за­кріплено принцип щодо існування в Україні єдиного грома­дянства. Цей принцип було трансформовано в редакції закону України „Про громадянство України” від 16 квітня 1997 року. Він означав: іноземець може набути громадянство України лише за умови припинення попереднього громадянства, а Україна не визнає за громадянином України належність ще й до інозем­ного громадянства. З добровільним набуттям громадянства іншої держави особа втрачає, після прийняття відповідного рішення Президентом України, громадянство України. До прийняття такого рішення громадянин України користується всіма пра­вами і несе всі обов’язки, передбачені законодавством для громадян України.

Незважаючи на гостроту й складність проблеми подвійного громадянства, українська юридична наука, на жаль, не приділил'а їй належної уваги (втім, як і багатьом іншим - наприклад, правовому статусу Автономної Республіки Крим). А політизація цієї проблеми, на думку О. Копиленка, завадила виваженому розгляду суто „професійних”, правових її аспектів, хоча у цьому була і є нагальна потреба [89].

У Законі України „Про громадянство України” від 18 січня 2001 року серед інших принципів законодавства України щодо цього проголошено принцип єдиного громадянства. Він виключає можливість існування у громадянина України громадянства адміністративно-територіальних одиниць України. Якщо грома­дянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише її громадянином [9].

У зв’язку з визначенням в українському законі принципу єдиного громадянства, як такого, що виключає можливість існу­вання громадянства адміністративно-територіальних одиниць України, на нашу думку, доцільно торкнутися проблеми крим­ського громадянства. До речі, інститут кримського громадянства має свою цікаву історію. Виявляється, що увагу до проблем громадянства почали проявляти ще в Радянській Соціалістичній Республіці Тавріді, що існувала на територіїКриму у березні-квітні 1918 року. Одразу слід зазначити, що самого закону про громадянство не існувало, проте наркомати з іноземних та внутрішніх справ - de facto займалися роботою з надання громадянства.

Після утворення 5-6 червня 1918 року Крайового Кримського уряду генерала Сулеймана Сулькевича ідея кримського грома­дянства набуває певних визначених форм. Уже в Декларації уряду Сулькевича від 12(25) червня 1918 року спеціально обумов­лювалася проблема кримського громадянства [90]. 11 вересня 1918 року Рада Міністрів Криму ухвалила Закон „Про кримське громадянство”. Закон, як і декларація, мали спільну мету - надати громадянство лише корінним „кримчанам”, забезпечивши їм „нульовий варіант”. Ще однією характерною ознакою Закону (декларація цього питання не торкалася) стало те, що він прямо допускав можливість подвійного громадянства. Як зазначалося у статті другій Закону, „кримському громадянину не заборонено перебувати одночасно у громадянстві чи підданстві іншої держави”.

Кримський уряд Сулькевича не встиг реалізувати своїх намірів, оскільки припинив існування на початку листопада 1918 року. Та сталося так, що дві основні ідеї кримського громадянства відродилися через кілька десятиліть, коли на початку 90-х років, у рамках України було відновлено Кримську автономію. Вперше ідея кримського громадянства з’являється в концепціїКон- ституції Кримської АРСР, що її затвердила Верховна Рада Криму 19 липня 1991 року.

6 травня 1992 року Верховна Рада Криму прийняла Кон­ституцію. Фактично це була конституція незалежної держави. Повною мірою це стосувалося й кримського громадянства. За статтею 17 Конституції Республіки Крим від 6 травня 1992 року її громадянство набувалося та втрачалося на підставі „закону Респуб­ліки Крим”. Крім того, „відповідно до законодавства та на підстав і взаємної угоди Республіки Крим з іншими державами її громадяни можуть мати право на подвійне громадянство”.

Прикладом того, як проблема громадянства використовувалася певними політичними силами в Криму, може слугувати указ Президента Республіки Крим Ю. Мєшкова від 10 березня 1994Троку „Про проведення опитування громадян Республіки Крим 27 березня 1994 року”, за яким серед запитань, які про­понувалися для опитування громадян, було й таке: „Ви за відновлення положення Конституції Республіки Крим від 6 травня 1992 року, що проголошувало право громадян Республіки Крим на подвійне громадянство (так (ні))”.

Нарешті, 21 липня 1994 року в першому читанні приймається кримський закон про громадянство.

Однак законопроект про громадянство мав настільки прово­каційний характер, що Верховна Рада Криму так і не прийняла його в другому читанні.

Після скасування Конституції Криму 1992 року Законом України від 17 березня 1995 року кримський парламент готує нову конституцію, яку й приймає 1 листопада 1995 року. В ній була наявна глава, що регулювала проблеми громадянства. Зокрема, у статті 15 зазначалося, що „Республіка Крим має своє внутрішнє громадянство”, а кожен громадянин республіки Крим є грома­дянином України. Стосовно ж подвійного громадянства, то про­понувалося нове формулювання: „Громадяни Республіки Крим вправі мати подвійне громадянство, яке набувається відповідно до законодавства України і міждержавних угод України”. Однак, згадану статтю 15 Конституції АР Крим від 1 листопада 1995 року разом з іншими її спірними статтями Верховна Рада України не затвердила, коли розглядала це питання 4 квітня 1996 року.

Прийняття Конституції України, яка вже не передбачала можливості подвійного громадянства, докорінно змінило ситуацію. В зв’язку з тим, 19 червня 1997 року Верховна Рада АР Крим внесла зміни до Конституції 1995 року, якими пропонувалося перетворити назву „громадянин Республіки Крим” на „громадянин в АР Крим”.

Фактичною відмовою від інституту кримського громадянства стала постанова Верховної Ради АР Крим „Про запровадження звання „Почесний громадянин АР Крим” від 17 квітня 1997 року, за якою це звання присвоювалося „громадянам України, які мешкали в АР Крим”. Нарешті напружену еволюцію інституту кримського громадянства завершила Конституція АР Крим, прийнята Верховною Радою України 23 грудня 1998 року. В ній уже йдеться лише про забезпечення прав і свобод громадян України в АР Крим (стаття 9) та про форми їх участі у вирішенні питань, віднесених до компетенції АР Крим (стаття 6) [22].

Останню ж крапку в цій справі поставило рішення Верховної Ради АР Крим „Про заснування почесних звань АР Крим, премій АР Крим та інших відзнак АР Крим” від21 квітня 1999 року, яким, зокрема, звання „Почесний громадянин АР Крим” трансфор­мувалося у звання „почесний кримчанин” [90, с. 88].

На нашу думку, існування будь-якої норми, яка б допускала наявність громадянства адміністративно-територіальної одиниці України, прямо протирічило б положенню пункту 1 статті 2 Закону України про „Громадянство України” від 18 січня 2001 року.

Однак, певна ліберизація підходів до множинного гро­мадянства на міжнародному рівні, зокрема в Європейській Конвенції 1997 року, знайшла відбиток і в положеннях укра­їнського законодавства про громадянство. Мається на увазі можливість існування в особи, яка набула громадянство України, і громадянства іноземної держави - до його припинення протягом року, з моменту прийняття особи до українського громадянства (пункт 2 частини 2 статті 9 Закону). Тут вважаємо за доцільне згадати ще одне положення пункту 2 статті 9 Закону про громадянство України, згідно якого особа, яка не може отримати документ про припинення іноземного громадянства з незалежних від неї причин, або їй надано статус біженця в Україні, подає декларацію про відмову від іноземного громадянства. Згідно статті 1 Закону така декларація являє собою документ, в якому особа, засвідчивши відмову від іноземного громадянства, зобов’язується не користуватися правами та не виконувати обов’язків, пов’язаних з належністю до цього громадянства. Але фактично така особа не припиняє перебування в іноземному громадянстві, тобто має місце наявність подвійного громадянства. І хоча, згідно пункту 1 статті 2 Закону „іноземець, який набув громадянство України, в правовідносинах з державою визнається лише українським громадянином”, існування іноземного громадянства є очевидним.

Викликає запитання і форма декларації про відмову від іноземного громадянства (раніше вимагалась „нотаріально заві­рена декларація про відсутність або відмову від іноземного громадянства”).

Слід зазначити, що законодавство України передбечає кілька видів особистих декларацій, причому в кожному випадку абсолютно конкретно встановлює, який орган затверджує їх форму (наприклад, закони „Про вибори Президента України” та „Про державну службу”). У Законі про громадянство України від 18 січня 2001 року питання, хто визначатиме форму „декларації про відсутність іноземного громадянства” залишається невре- гульованим.

Серйозною державною проблемою є наявність категорії осіб, які мають de facto громадянство кількох держав. Предметний аналіз показує, що з усіх країн СНД лише Росія та Туркменія законодавчо допускають подвійне громадянство. Тим не менш практика приватних стосунків не завжди вписується в усталені рамки законодавчих приписів. Так, користуючись колізіями законів про громадянство країн СНД, зазначає Є.С. Смірнова, а часто, ігноруючи усі законодавчі норми, по території колишнього Союзу РСР вільно пересуваються, здійснюючи ділові та особисті поїздки, громадяни з паспортами кількох держав [122, с. 74]. Серед останніх є і громадяни України. Чи є ті особи біпатридами de jure або використання ними двох та більше паспортів слугує прикриттям для ухилення від визначених обов’язків та відповідальності, що накладаються на них державою? Це питання залишається від­критим. Тому таке та інші подібні питання потрібно вирішувати, на нашу думку, на міждержавному рівні, шляхом заключення відповідних міжнародних угод, які передбачали б відповідальність за подібні протиправні діяння.

Україна уклала ряд міжнародних договорів-з питань грома­дянства з деякими країнами СНД, про що йшлося вище. Очевидно, можна доповнити вказані міжнародні угоди нормами про відповідальність осіб-громадян країн-учасниць договору за порушення норм про громадянство.

Усунення подвійного громадянства можливе за допомогою як внутрішньодержавних, так і міжнародно-правових засобів.

Існує декілька внутрідержавних способів скорочення біпатризму.

Надання біпатридам права відмови від одного зі своїх гро­мадянств (оптація). Такий порядок передбачений в розділі 12 Закону про британську державну належність 1981 року. В СІЛА, з роз’яснення держдепартаменту від 11 березня 1924 року, вста­новлено, що така відмова для біпатридів законодавством країни не передбачена. В українському законодавстві така норма відсутня, у зв’язку з проголошенням принципу єдиного громадянства.

З метою запобігання необмеженого набуття громадянства емі­грантами, які втратили реальний зв’язок з батьківщиною, зако­нодавство ряду держав встановлює кількість поколінь осіб, що постійно проживають за кордоном, які можуть передати дітям своє громадянство за „правом крові”. Визначаються також умови втрати громадянства особами, які народилися за кордоном. Так, згідно з § 8 Закону про шведське громадянство 1950 року в редакції 1979 року, громадянин Швеції, який народився за кордоном, ніколи не проживав в цій державі та „не перебував в ній таким чином, який міг би свідчити про його належність до Швеції”, втрачає шведське громадянство з досягненням 22 років. Українське законодавство не містить подібних правових положень, хоча вони є логічними за своїм змістом, і, на наш погляд, можуть бути включені до Закону про громадянство нашої держави.

Практично в усіх державах основною характерною рисою гро­мадянства вважається лояльність особи у відношенні до своєї держави. Порушенням цієї лояльності, як правило, є вступ на державну службу або службу в армію іноземної держави без дозволу держави громадянства або натуралізація в іноземній державі за власним бажанням, що ведуть до експатріації в країні первинного громадянства.

Згідно статті 19 Закону про громадянство України, якщо громадянин України після досягнення ним повноліття добровільно набув громадянство іншої держави, або якщо він без згоди державних органів України добровільно вступив на військову службу, на роботу в службу безпеки, правоохоронні органи, органи юстиції або органи державної влади чи органи місцевого само­врядування іншої держави, - громадянство України ним втра­чається. Однак, залишається невизначеним питання про те, яким чином повинна виражатися згода державних органів України на подібні дії її громадян.

4. Для запобігання виникненню множинного громадянства при укладанні жінкою шлюбу в абсолютній більшості правових систем нині введено принцип, згідно з яким шлюб з іноземцем не впливає на громадянство жінки.

Так, пункт 5 статті 2 Закону про громадянство України містить принцип неможливості автоматичного набуття громадянства України іноземцем чи особою без громадянства внаслідок укладення шлюбу з громадянином України або, набуття грома­дянства України його дружиною (чоловіком) та автоматичного припинення громадянства України одним з подружжям внаслідок припинення шлюбу або припинення громадянства України другим з подружжя [9].

Міжнародно-правовим засобом усунення біпатризму є укла­дення міжнародних договорів. Згідно статті 4 Закону про гро­мадянство України питання громадянства в нашій державі регулюються, поряд з Конституцією України та цим Законом, міжнародними договорами України.

У міжнародних договорах України, спрямованих на запобігання подвійного громадянства, застосовуються різні правові принципи. По-перше, у випадку набуття громадянства іншої сторони договору, первинне громадянство вважається втраченим.

У Законі про громадянство України вказується, що при набутті українського громадянства зобов’язання припинити іноземне громадянство не вимагається від іноземців, які є громадянами держав, міжнародні договори України з якими передбачають припинення особами громадянства цих держав одночасно з набуттям громадянства України.

Прикладом такого міжнародного договору є Угода між Україною та Республікою Білорусь про спрощений порядок зміни громадянства громадянами України, які постійно проживають в Республіці Білорусь, і громадянами Республіки Білорусь, які постійно проживають в Україні [110, с. 237-239]. У частині 4 статгі 1 цієї Угоди вказано, що „дата набуття громадянства однієї Сторони буде датою припинення громадянства іншої Сторони”. Наступна частина 5 статті 1 Угоди містить положення про звільнення осіб, які змінюють громадянство відповідно до цієї Угоди, від обов’язкових платежів, пов’язаних зі зміною громадянства. Це дуже суттєво полегшує процес зміни особами громадянства.

В Угоді передбачено порядок надання громадянства. Так, у частині 2 статті 1 Угоди вказано, що протягом десяти днів після надання особі нового громадянства компетентні органи - Сторони, громадянство якої набувається, видають особі документ, який підтверджує набуте громадянство, одночасно вилучають документ, який підтверджує припинене громадянство, і пересилають його дипломатичними каналами Стороні, громадянство якої припиняється, разом з повідомленням про набуття нового громадянства із зазначенням дати набуття громадянства.

Протягом двох місяців після отримання повідомлення про набуття особою нового громадянства Сторона, громадянство якої припиняється, оформляє припинення громадянства і повідомляє про це Стороні, громадянство якої набувається.

Однак, залишається відкритим питання про форму документів, які згадуються у вищезазначеній статті: „про набуття грома­дянства”, „про припинення громадянства” та про органи, які їх повинні розробити і ті, що повинні видавати вказані документи.

Прикладом договору про припинення первинного громадянства у випадку набуття громадянства іншої сторони договору є також Угода між Україною і Республікою Казахстан про спрощений порядок набуття і припинення громадянства громадянами України, які постійно проживають у Республіці Казахстан, та громадянами Республіки Казахстан, які постійно проживають в Україні, і запобігання випадком безгромадянства та подвійного громадянства (далі Угода) [110, с. 240-244].

У частині 6 статті 2 цієї Угоди вказано, що дата оформлення набуття громадянства однієї зі Сторін буде датою припинення громадянства іншої Сторони. Частина 7 статті 2 Угоди містить положення, за яким сторони звільняють зазначених у частині першій статті 1 цієїУгоди осіб від оплати усіх обов’язкових зборів та мита, пов’язаних із припиненням і набуттям громадянства Сторін відповідно до цієїУгоди.

Частина перша статті 1 Угоди містить умови, за яких сторонами надається громадянам спрощений порядок набуття та припинення громадянства: а) якщо заявник постійно на законних підставах проживає на території Сторони, громадянство якої набувається, незалежно від терміну проживання; б) якщо заявник або хоча б один з його батьків (усиновителів), дід чи баба на­родилися або постійно на законних підставах проживали на території Сторони, громадянство якої набувається, або за наявності у заявника хоча б одного з близьких родичів, які постійно прожи­вають на законних підставах на території Сторони, громадянство якої набувається, і є її громадянами: чоловіка (дружини), одного з батьків (усиновителів), дитини (у тому числі усиновленої), сестри, брата, діда чи баби, онука (онуки).

Заявник, згідно частини другоїстатті 1 Угоди, подає заяву про набуття громадянства однієї Сторони і одночасне припинення громадянства іншої Сторони.

Дія положень цієї статті не поширюється на осіб, які:

- вчинили злочини проти людства чи здійснювали геноцид, або вчинили злочини проти держави чи тяжкі злочини проти особи;

- засуджені до позбавлення волі до зняття судимості;

- перебувають під слідством або уникають покарання, чи вчинили злочин на території однієї зі Сторін або третьої держави;

- набули громадянство іншої держави.

Тобто в даній Угоді, порівняно з Угодою між Україною та Республікою Білорусь, більш детально врегульовані питання щодо кола осіб, яких стосується Угода, а також щодо осіб, на яких її дія не поширюється. Це, на наш погляд, має позитивне значення, оскільки свідчить про прагнення сторін надати можливість спрощеного набуття та припинення громадянства якнайширшому колу своїх співвітчизників.

По-друге, принципом, що застосовується в міжнародних договорах України, є вимога подання дозволу на вихід з попе­реднього громадянства держави-учаониці перед натуралізацією в іншій державі учасниці договору.

Прикладом подібної міжнародної угоди є Договір між Україною та Республікою Узбекистан про запобігання виникненню випадків подвійного громадянства, підписаний 15.12.1996 року та ратифікований 13.07.1999 року [110, с. 225-230]. Згідно пункту 2 статті 2 цього Договору - особи можуть звертатися до однієї з Договірних Сторін з метою набуття громадянства за умови, якщо доведуть, що вони не є громадянами іншої договірної Сторони, або у встановленому законодавствами Договірних Сторін порядку вийдуть з громадянства однієї із них. Однак, слід зазначити, що вказана норма Договору, створюючи гарантії запобігання подвійному громадянству, одночасно закріплює правило, за якого особа може опинитися у стані безгромадянства. Адже, коли особа вийде з громадянства однієї з Договірних Сторін, відсутні гарантії, що вона набуде громадянство іншоїсторони Договору. Наприклад, у договорі між скандинавськими країнами 1969 року закріплене правило, за яким перед натуралізацією в державі-учасниці договору необхідним є подання дозволу на вихід з громадянства іншої держави-учасниці. Тобто не вимагається вихід з попе­реднього громадянства перед натуралізацією в іншій державі, а лише подання дозволу держави громадянства на такий вихід, що зберігає в особи попереднє громадянство і є гарантією від виникнення в особи стану безгромадянства.

Договір між Україною та Грузією про запобігання виникненню випадків подвійного громадянства та усунення вже існуючого подвійного громадянс гва, підписаний 28.10.1999 року, встановлює правило, подібне до того, що визначене в Договорі між Україною та Республікою Узбекистан [ПО, с. 231-236]. Стаття 2 цього Договору вказує, що особи можуть звертатися до відповідної з Договірних Сторін з метою набуття громадянства за умови, якщо доведуть, що вони не є громадянами іншої Договірної Сторони, або у встановленому законодавствами Договірних Сторін порядку вийдуть з громадянст ва однієї з Договірних Сторін. Вищезазначена норма Договору, як і подібна норма україно-узбецького Договору, створюючи гарантії запобіганню подвійному громадянству, не виключає випадків виникнення у особи стану безгромадянства.

По-третє, наступним принципом, що застосовується в міжна­родних договорах України про запобігання біпатризму, є втрата дитиною первинного громадянства при усиновленні.

Усі двосторонні угоди України з питань громадянства містять гарантії запобігання виникненню біпатризму у дітей. Так, у пункті 4 статті 3 Угоди між Україною та Республікою Узбекистан вказується, що при зміні громадянства батьків, внаслідок чого обидва батьки стають громадянами однієї з Договірних Сторін, змінюється відповідно й громадянство їх дітей, які не досягли 14 років. Згідно пункту 5 статті 3 цієї Угоди - дитина до 14 років, яка є громадянином однієї з Договірних Сторін, усиновлена громадянами іншої Договірної Сторони, може стати громадянином тієї Договірної сторони, громадянами якої є усиновителі, за їх клопотанням. Зміна громадянства дітей віком від 14 до 18 років (пункт 6 статті 3) у випадку набуття їх батьками громадянства однієї з Договірних Сторін, а також у випадку усиновлення, може відбуватися тільки за згодою дітей, викладеною у письмовій формі і засвідченою дипломатичним представництвом чи консульською установою Договірної Сторони, громадянство якої набули батьки дітей. Аналогічні норми містить Договір між Україною та Грузією (пункти 4, 5,6 статті 3 Договору). Наявність цих норм, безумовно, має позитивне значення, оскільки вони запобігають випадкам множинного громадянства. Однак, виникає питання, як бути з громадянством дитини, якщо усиновителі, що набули нового громадянства не подають клопотання про зміну громадянства дитини. Закон про громадянство України передбачає, що при усиновленні дитини громадянами України, остання стає грома­дянином України незалежно від клопотання усиновителів (стат­тя 11). На нашу думку, доцільніше було б норму Договору викласти подібно до відповідної норми Закону про громадянство України, що є більш досконалою.

По-четверте, в міжнародних договорах України визначаються норми щодо вибору батьками громадянства дітей.

Так, пункт 1 Статті 5 договору між Україною та Республікою Узбекистан містить правило, за яким - неповнолітні діти до 14 років, які народилися до набуття чинності цим Договором, набувають громадянство батьків. Якщо ж батьки є громадянами різних Сторін Договору, то, згідно пункту 2 статті 5, вони можуть обрати для своїх неповнолітніх дітей, зазначених в пункті 1 цієї статті, громадянство однієї з договірних Сторін. У випадку ж, якщо батьки не дійдуть згоди з приводу громадянства дітей до 14 років, дитина є громадянином тієї Договірної Сторони, на території якої її батьки мають місце постійного проживання (пункт 3 статті 5 Договору).

Подібне правило встановлене і щодо дітей, які народилися після набуття чинності цим Договором, але при умові постійного проживання батьків на території однієї Договірної Сторони. Для таких дітей батьки можуть обрати громадянство однієїз договірних Сторін (частина 1 статті 9 Договору).

Визначені норми запобігають виникненню подвійного громадянства у дітей.

Аналогічні положення містить Договір між Україною та Грузією від 28.10.1997 року (відповідно - статті 5 та 9 Договору).

Подібні норми є і в Угоді між Україною та Республікою Білорусь від 12.03.1999 року та в Угоді між Україною та Республікою Казахстан від 19.05.2000 року.

Так, частина 2 статті 2 українсько-білоруської Угоди містить правило, за яким при різному громадянстві батьків, усинови­телів, опікунів, піклувальників, громадянство неповнолітніх дітей визначається їх згодою.

Таке ж правило містить частина 2 статті 3 україно-казахської Угоди. Вказані Угоди містять й інші норми, спрямовані на запобігання виникненню біпатризму у дітей.

Наявність подібних норм має позитивне значення та відпо­відає міжнародно-правовим стандартам. Треба зазначити, що Договори між Україною та Узбекистаном і Україною та Грузією найбільш детально врегульовують питання громадянства дітей.

У частині 2 статті 7 Європейської Конвенції про громадян­ство вказано, що держава-учасниця може передбачити втрату її громадянства дітьми, батьки яких позбавляються цього грома­дянства, однак діти не втрачають цього громадянства, якщо його зберігає один з їхніх батьків.

По-п’яте, практично усі двосторонні міжнародні договори України містять норми, за якими головним критерієм визначення громадянства тієї чи іншої Сторони Договору (як повнолітніх осіб так і дітей), є місце постійного проживання батьків, або місце народження дитини.

Так, в україно-казахській Угоді критерій постійного прожи­вання осіб на території Сторін-учасниць, взагалі визначається основною умовою поширення на них дії цієї Угоди (частина 1 статті 1 Угоди).

Зазначені положення міжнародних договорів, безумовно, є надійною гарантією запобігання біпатризму.

По-шосте, особливу сферу в міжнародно-правових способах ліквідації подвійного громадянства становлять положення про оптацію, які включаються в міжнародні договори України.

Так, частина 1 статті 3 українсько-узбецького Договору містить правило про вибір громадянства однієї з Договірних Сторін шляхом подання відповідної заяви повнолітніми особами, які постійно проживають на території однієї із сторін договору, і яких кожна з них визнає своїми громадянами на дату набуття чинності цим договором.

Аналогічна норма включена в Договір між Україною та Грузією (частина 1 статті 3 Договору). Різними у вказаних нормах вищезазначених договорів є лише строки, протягом яких можна подавати заяви про вибір громадянства, відповідно в українсько- узбецькому Договорі - 18 місяців, а в українсько-грузинському - 24 місяці з дати набуття чинності договору.

Згідно статті 8 Договору між Україною та Республікою Узбекистан - Договірні Сторони передають одна одній за дип­ломатичними каналами списки осіб, які подали заяви про вибір громадянства в терміни, встановлені в спеціальному Протоколі. Такий Протокол, за статтею 11 Договору, підписують протягом 90 днів з дня підписання цього Договору (15.12.96) відповідно Міністерство закордонних справ та Міністерство внутрішніх справ кожної зі Сторін.

Аналогічні норми є в українсько-грузинському Договорі (статті 8 та 11 Договору). Але з боку Грузинської Сторони відпо­відний протокол підписує разом з МЗС і Міністерство Юстиції Грузії.

Вищезазначені норми створюють механізм реалізації поло­жень відповідних Договорів та запобігають випадкам зловживань з боку компетентних органів та посадових осіб, а також громадян Сторін-учасниць при виборі громадянства. Тобто, ці міжнародні угоди виступають як правові гарантії щодо запобігання подвійного громадянства.

Проте, останнім часом висловлюється все більше аргументів на користь подвійного громадянства. Серед останніх, зокрема, є те, що подвійне громадянство допомагає розвитку міжнародної культури та міжнародних відносин. Громадяни виїжджають в сусідні країни, утворюючи великі етнічні меншини. Подвійне громадянство допомагає індивідам усвідомлювати їх відособлену етнічність та національну індивідуальність.

З позиції держави подвійне громадянство, на думку Л.М. Альбертіні, важливе в тому сенсі, що воно може бути фактором інтеграції іноземців, які проживають на території держави, в державному, суспільному та політичному житті. А це, в свою чергу, забезпечує стабільність самої держави. Держава першого громадянства може і надалі підтримувати зв’язок з емігрантами. Адже саме таким чином можуть розвиватися культурні зв’язки між державами [58].

В останні приблизно десять років залишилися практично аргументи „за” і „проти” подвійного громадянства. Проте ситуація на внутрішній та міжнародній аренах щодо рівня сприйняття та ставлення до подвійного громадянства змінилася. Аргументи „за” подвійне грома­дянство стають дедалі сильнішими, в той час, як аргументи „проти” втрачають свою актуальність. Тому даний факт не можна не визнавати. Життєві ж ситуації настільки багатогранні, що попри закріплення принципу єдиного громадянства в міжнародному праві, в національних правових системах багатьох країн, прагнення чітко дотримуватися його при вирішенні питань громадянства, - проблема множинного громадянства уявляється невичерпною.

Множинне громадянство виникає не лише як волевиявлення особи, а й внаслідок різноманітних колізій у законодавствах країн, з якими особу пов’язує походження чи місце постійного проживання. У другому випадку множинне громадянство виникає як об’єктивний юридичний факт, незалежно від волевиявлення особи, оскільки стосується не конкретної особи, а різних підходів у законодавствах країн до визначення спільноти своїх громадян.

Ставлення країн до множинного громадянства в останні роки значно змінилося. На Гаазькій конференції з кодифікації між­народного права 1930 року множинне громадянство було оцінене як негативне явище. Конвенція про зменшення випадків множинного громадянства і про військовий обов’язок у випадках множинного громадянства 1963 року також намагається скоротити випадки множинного громадянства особи. В 1977 році Рада Європи приймає дві резолюції, які рекомендують надавати подружжю громадянина держави громадянство без вимоги відмови від колишнього та дозволяти виникнення множинного громадянства у дітей, які народжуються у батьків з різним гро­мадянством. 2 лютого 1993 року був прийнятий другий протокол, щодо зміни Конвенції про скорочення випадків множинного громадянства і про військовий обов’язок у випадках множинного громадянства. Зокрема передбачається, що при натуралізації особи в державі, в якій вона народилася або постійно проживає з часу, коли їй ще не виповнилося 18 років, колишнє громадянство не повинне втрачатися; подружжя громадянина має набувати громадянства обох з батьків.

Європейська конвенція про громадянство, виходячи з того, що позиції європейських країн з проблеми подвійного (множинного) громадянства не співпадають (більшість виступає проти, частина ставиться терпимо, деякі його схвалюють), зафіксувала певний дуалізм: вона не створює перепон для подвійного громадянства і в той же час не вимагає від держав визнання подвійного (множинного) громадянства як загального принципу [169].

Отже, як висновок слід відзначити, що певна лібералізація підходів до множинного громадянства на міжнародному рівні, зокрема, в Європейській Конвенції 1997 року, знайшла своє відображення і в українському законодавстві про громадянство. Йдеться про перебування в подвійному громадянстві особи- іноземця, яка вступила в громадянство України і не вийшла з іноземного. Такий вихід повинен відбуватися протягом року з моменту прийняття особи до українського громадянства (пункт 2 частини 2 статті 9 Закону). Не припиняє іноземного громадянства у такої особи і подання відповідної декларації у випадку, коли вона не може вийти протягом року з громадянства іншої держави з незалежних від неї причин. Таким чином, особа - громадянин України у вищевказаних випадках перебуває в подвійному громадянстві, що суперечить принципу єдиного громадянства, закріпленому в законодавстві України.

Закріплення в законодавстві України принципу єдиного громадянства є, на наш погляд, виправданим. Це зумовлено унітарністю нашої держави, а також сприяє зміцненню гарантій незалежності та суверенітету України.