ПРИНЦИП ЗАГАЛЬНОГО ВИБОРЧОГО ПРАВА ЯК ПРИНЦИП ВИБОРЧОГО ПРАВА

Будучи за своєю природою, як і усі правові принципи, принципом об’єктивного ви­борчого права, за своїм змістом вимога загального виборчого права стосується основних суб’єктивних виборчих прав.

Інколи принцип загального виборчого права називають «принципом загальних вибо­рів»^[311] (див., наприклад, [58, с.223; 103, с.147; 266, с.66]); зокрема, Н. Мяловицька прямо ототожнює принцип загального виборчого права із визнанням виборів загальними^[312] [551, с.62]. Саме така термінологія прийнята у польському виборчому праві. Так, Конституція Польщі називає загальними не лише загальнонаціональні вибори (вибори Президента, до Сейму, до Сенату), але й вибори представницьких органів територіального самовряду­вання (статті 96, 97, 127, 169 [1384]), цей же термін повторює Виборчий кодекс Польщі (статті 192, 255, 287, 369, 471 [1380]). Про «загальні вибори», а не «загальне виборче право», ведуть мову і польські правознавці [1253, s. 45; 1439, s.170], хоча вкладають у це поняття зміст, відповідний нашому терміну «загальне виборче право»; так, С. Яворський стверджує, що «засада загальності виборів окреслює коло громадян, яким належить ак­тивне і пасивне виборче право» ^[313] [1381, s.468].

Проте, виходячи з того, що термін, яким позначається принцип, не повинен вводити в оману через змішування з іншими поняттями, із такою термінологією погодитися не можна. Як зазначає В. Шаповал, загальними виборами прийнято називати вибори, які «уможливлюють участь у відповідному голосуванні всього виборчого корпусу» [1194, с.314], тобто мають загальнодержавний характер; їх антитезою є проміжні (або частко­ві) вибори, які проводяться в межах частини території держави і за участі лише певної частини електорату.

На національному рівні типовим прикладом проміжних (тобто «не загальних») виборів є вибори в окремому виборчому окрузі (тобто за умови застосування виборчої системи, заснованої на розділеному електораті [322, с.33]); природно, що принцип за­гального виборчого права у цьому випадку цілком застосовний (не порушується).

Таке розуміння загальності (повсюдності) виборів, на відміну від принципу загального виборчого права, набуло свого часу актуальності після рішення Конституційного Суду Укра­їни № 13-рп/2009 від 4 червня 2009 р. У зазначеному рішенні Суд надав тлумачення стат­ті 141 Конституції України (в редакції 2004 р.), згідно з яким встановлювався повний строк (відповідно п'ять і чотири роки) повноважень органів місцевого самоврядування, обраних на позачергових (тобто часткових, а не загальних) місцевих виборах (пункт 1 резолютивної частини рішення [968]). Внаслідок такого офіційного тлумачення виникала ситуація, коли загальні (повсюдні) місцеві вибори ставали неможливими. Загальність чергових місцевих виборів була відновлена лише шляхом внесення відповідних змін до Конституції України [768], якими прямо встановлювався повний (п'ятирічний) строк повноважень органів міс­цевого самоврядування лише у випадку їх обрання на чергових виборах.

Описана відмінність між термінами «загальне виборче право» та «загальні вибори» підкреслює те, що принцип загального виборчого права за своїм предметом регулювання стосується суб ’активних виборчих прав, а не виборів у цілому. Таким чином, обидва понят­тя - «загальне виборче право» та «загальні вибори» - характеризують (хоча й зовсім з різних боків) участь громадян у виборах; проте тільки перше із них позначає принцип виборчого права, тоді як друге є характеристикою (ознакою) певного виду виборів як суспільно-полі­тичного явища.

Деякі дослідники тлумачать суть принципу загального виборчого права як «залучен­ня до виборів максимальної кількості людей» [103, с.59]. Таке дещо вільне твердження спотворює зміст принципу. Вимога загальності суб'єктивного виборчого права означає не максимальну участь у виборах «людей» (до яких відносяться і неповнолітні, і недієздатні, і негромадяни), а максимально можливе раціональне поширення кола носіїв відповідного суб'єктивного виборчого права.

На дещо іншому аспекті, який суперечить зазначеному розумінню змісту загального виборчого права, наголошує польський науковець С. Яворський, який стверджує, що «у виборах Президента РП найповніше реалізується засада загальності виборів, оскільки цей орган обирається усіма громадянами» [1381, 8.632]. Таким чином, «повнота» реалізації прин­ципу загального виборчого права пов'язується із використанням у виборах «єдиного» (а не «розділеного» за виборчими округами^[314]) електорату. Вище вже згадувалося (див. підрозділ 1.6.1) про певні доктринальні протиріччя між ідеєю народного представництва та поділом виборчого корпусу на частини відповідно до виборчих округів (див. також [1193, с.9]). Проте поділ електорату на виборчі округи є технологічною складовою виборчої системи і не має відношення до ступеня загальності суб'єктивних виборчих прав. Дійсно, навряд чи є підстави стверджувати про різний ступінь реалізації принципу загального виборчого права у двох складових «змішаної» (паралельної) виборчої системи, що застосовується за чинним законодавством на парламентських виборах в Україні, лише на тій підставі, що за пропорційною складовою вибори відбуваються в єдиному загальнодержавному виборчому окрузі, а за мажоритарною - в одномандатних виборчих округах.

Виборчі права не належать до «абсолютних» (тобто таких, які належать усім індивідам без винятку). Пункт І.1.1 Керівних принципів щодо виборів, визначених Кодексом належної практики у виборчих справах - еталонним документом Ради Європи, стверджує: «Загальне виборче право означає, в принципі, що кожна людина має право голосу і право бути кандида­том на виборах.

Як зазначає В. Шаповал, для дотримання принципу загального виборчого права кваліфікаційні вимоги (цензи) «мають бути об'єктивними за природою (віковий ценз, ценз дієздатності) або зумовленими реальними суспільними потребами та відповідно обґрунтованими (ценз осілості, ценз громадянства) і не повинні створювати привілеї або дискримінаційні перепони для окремих індивідів або груп індивідів» [1194, с.317]. А. Зінов'єв та І. Поляшова зазначають, що найбільш поширеними виборчими цензами, які застосовуються чи застосовувалися колись, «є ценз громадянства; віковий ценз; ценз осілості; майновий ценз; освітній ценз; ценз грамотності; ценз національності; ценз статі; мовний ценз і т д.» [266, с.71] (див. також [517]). Щоправда, не всі такі цензи сьогодні вважаються припустимими у контексті принципу загального виборчого права; цензи, які порушують цей принцип, кваліфікуються як дискримінаційні, тобто такі, що надмірно обмежують коло носіїв відповідного права. Отже, існує певний набір виборчих цензів, які відповідають принципу загального виборчого права (їх прийнято називати природ­ними); вихід за їх межі і запровадження додаткових цензів означає надмірне обмеження суб'єктивного виборчого права, яке сьогодні розцінюється як дискримінаційне.

Б. Бернацький пропонує розглядати три типи цензів: «(1) цензи, які відповідають принципу загального виборчого права; (2) цензи, застосування яких можливе лише за певних обставин, такі цензи формально можуть порушувати принцип загального вибор­чого права, але їх необхідність є продиктована загрозою демократичному порядку....Це певна група політичних цензів, яка встановлюється лише на певний час і тільки за певних обставин.

Польський правознавець А. Сокаля вважає, що сутність засади загальності «зводить­ся до директиви, щоб коло осіб, яким належать суб'єктивні виборчі права, було якомога ширшим, і в усякому разі було б вільним від дискримінаційних обмежень» [1439, 8.170]. На думку науковця, поняття «виборчий ценз» використовується у двох різних значеннях (див. [1439, 8.26]). Дійсно, по-перше, цим терміном позначають будь-яку умову, яка ви­значає наявність в особи суб'єктивного виборчого права (природний ценз). По-друге, на відміну від природних умов володіння виборчими правами, цензом називають додаткову обмежувальну вимогу, що виключає з числа суб'єктів відповідного права на підставі певної ознаки осіб, які не відповідають цим обмеженням (дискримінаційний ценз). Саме в останньому сенсі принцип загального виборчого права протиставляється цензовому (тобто обмеженому) виборчому праву. Нижче ми наведемо приклади виборчих цензів в обох розуміннях при розгляді загальності як активного, так і пасивного виборчого права.

Подібну позицію поділяють і російські правознавці. Так, І. Видрін стверджує: «Загальне виборче право означає участь у виборах всіх громадян РФ при мінімумі об­межувальних цензів, які не підлягають розширювальному тлумаченню» [145, с.17]. На думку В. Маклакова, принцип загального виборчого права «означає, що виборчі права (чи хоча б активне виборче право) визнаються за всіма дорослими і психічно здоровими громадянами. Це, так би мовити, максимум можливого і розумного, який у дійсності практично ніде не досягається» [411, с.416].

Перелік та обсяг припустимих цензів, які не кваліфікуються як дискримінаційні, є дис­кусійним. Ю. Шведа вважав, що принцип загального виборчого права допускає єдине обме­ження категорії суб'єкта, пов'язане з віком, тоді як «наявність інших умов обмежує принцип всезагальності» [1208, с.149]. Подібну позицію можна зустріти у російських правознавців, які стверджують: «Загальним є виборче право, за якого усі дорослі громадяни мають право брати участь у виборах» [272, с.60].

Вважаємо таке розуміння принципу загального виборчого права надто розширеним: природними слід визнати також принаймні обмеження, пов'язані з дієздатністю особи. Конституція України встановлює цю вимогу через формулу позбавлення права голосу: «не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними» (частина друга статті 70 [432]). Подібне формулювання містять Конституція Російської Федерації (частина третя статті 32 [422]), Конституція Республіки Польща (частина друга статті 62 [1384]). Прийнято також вважати такими, що не мають дискримінаційного характеру, обмеження, пов'язані з вимогою громадянства, проживання (осілості), з кримінальним переслідуванням за вчинені злочини і деякі інші (див., наприклад, [274, с.36; 1194, с.319-320; 1342, p.13-14]).

Стверджуючи, що принцип загального виборчого права стосується суб'єкта виборчих прав, слід мати на увазі, що суб'єктивне виборче право не єдине: поряд із активним (правом голосу) і пасивним (правом бути кандидатом на виборах) ми розглядаємо і номінаційне ви­борче право. Тому необхідна подальша конкретизація, якого (чи яких) із цих суб'єктивних виборчих прав стосується вимога загальності.

У науковій літературі поширена точка зору, що принцип загального виборчого права стосується як активного, так і пасивного виборчого права. Таку позицію висловили свого часу Ю. Тодика та О. Бандурка [1117, с.12]; сьогодні це стверджують О. Марцеляк [512, с.216] Л. Козодой [374, с.5], О. Бакумов [40, с.46]. Подібну позицію поділяє багато зарубіжних дослідників (див., наприклад, [266, с. 66; 274, с.31; 1342, p.12; 1381, s.468]). Підтримуючи цю позицію, ми повинні водночас вказати, чи в однаковому сенсі слід розуміти загальність суб'єктивного виборчого права стосовно кожного з його видів; необхідно теж визначитися, чи поширюється дія цього принципу на похідні виборчі права. Ці питання ми розглянемо нижче.

Проте історично принцип загального виборчого права виник як вимога, що стосувалася лише права голосу; так, на початку ХХ ст. стверджувалося, що «під загальним виборчим правом слід розуміти право голосування, яке надається всім громадянам, за винятком дітей та душевнохворих» [220, с.107]. Така точка зору була прийнята і в радянські часи; зокрема,

A. Кім розглядав «загальність участі громадян у виборах» лише в ролі виборців [303, с.45].

Подібні погляди можна зустріти і в сучасній науковій літературі. Зокрема, М. Став- нійчук пов'язує принцип загального виборчого права із «правом обирати» (тобто правом голосу), обсяг якого встановлений статтею 70 Конституції України [126, с.94]; цю ж позицію повторює Ю. Барабаш [434, с.514]. Лише з активним виборчим правом асоціюється прин­цип загальності у баченні В. Нестеровича^[315] [566, с.235] та М. Бучина [103, с.147]. Подібну точку зору можна знайти і в роботах польських конституціоналістів (див., наприклад, [1295, s.41]); А. Кісєлєвіч прямо наголошує, що «конституційна засада загальності виборчих прав відноситься виключно до активного виборчого права» [1381, s.61]. Дещо м'якшою є позиція

B. Шаповала, на думку якого, «принцип загального і рівного виборчого права... пов'язаний передусім із поняттям активного виборчого права» [1194, с.317]; останнє твердження знач­ною мірою обумовлене тим, що В. Шаповал розглядає пасивне виборче право як похідне від активного.

Цікавими є позиції провідних європейських організацій у цьому питанні Так, Кодекс належної практики у виборчих справах (прийнятий Венеціанською комісією) поширює принцип загального виборчого права як на право голосу, так і на право бути кандидатом на виборах [363, с.144, 154]. Позиція ОБСЄ/БДІПЛ щодо цього зазнала зміни протягом останніх років. Протягом тривалого часу експерти БДІПЛ вважали, що «загальне виборче право вимагає, щоб усі дієздатні громадяни мали право голосу» [1323, p.19]; «законодав­ство повинно гарантувати загальне і рівне право голосу^[316] кожному громадянину, який досяг повноліття» [1358, р.18] (див. також [1336, р.15, 32, 58]); таким чином, зазначений принцип чітко адресувався лише активному виборчому праву. Проте пізніше БДІПЛ уже стверджує, що цей принцип «вимагає, щоб усім дієздатним громадянам було надано право голосувати і право балотуватися на виборах» [1324, р.23].

Вітчизняне виборче законодавство сьогодні також розглядає принцип загального вибор­чого права виключно в аспекті права голосу (див. статтю 2 Закону «Про вибори народних де­путатів України» [734], статтю 2 Закону «Про вибори Президента України» [739]). Доцільно зауважити, що такий підхід до розуміння принципу загального виборчого права закріпився, починаючи з Закону «Про вибори народних депутатів України» у редакції 2001 року [730]; до того часу у виборчих законах статті під назвою «Загальне виборче право» містили вка­зівку як на право голосу, так і на право «бути обраним»^[317] (див., наприклад, статтю 2 Закону «Про вибори народних депутатів України» у редакції 1993 року [728], статтю 2 Закону «Про вибори Президента України» в редакції 1999 року [737]).

Позицію, подібну до сучасної вітчизняної, зайняв білоруський законодавець: стаття 4 Виборчого кодексу Білорусі пов'язує загальність виборчого права лише з правом голосу [276]. Російське виборче законодавство, навпаки, поширює дію принципу загального вибор­чого права як на активне, так і на пасивне виборче право (див. статтю 4 Федерального закону РФ «Про основні гарантії...» [582]). Польське законодавство уникає цієї проблеми, окремо визначаючи обсяг активного і пасивного виборчого права (див. статті 10 та 11 Виборчого кодексу Польщі [1380]).

Обмеження принципу загального виборчого права лише до права голосу не відповідає природі цього основоположного принципу. Більшість виборчих цензів за своєю природою є однаковими як для активного, так і для пасивного виборчого права (хоча і з певними від­мінностями за обсягом).

Звичайно, виборчі цензи для пасивного виборчого права часто мають вигляд більш жорстких вимог порівняно з цензами права голосу. Проте це лише засвідчує те, що принцип загального виборчого права не є простим (містить не єдину вимогу), оскільки ані не є єди­ним саме суб'єктивне виборче право, ані не зобов'язане бути однаковим коло суб'єктів цих прав. Зазначений принцип, як і більшість галузевих принципів, складається з певного набору правових вимог, адресованих відповідним носіям кожного із суб'єктивних виборчих прав, окреслюючи загальність кола відповідних суб'єктів. Дослідження у порівнянні суб'єктів активного і пасивного виборчого права, проведене нижче, демонструє складність прояву принципу загального виборчого права не лише стосовно активного чи пасивного виборчого права, але й у межах одного виду виборчого права залежно від типу виборів - загальнона­ціональних чи місцевих; остання обставина практично не береться до уваги дослідниками.

Деякі автори пов'язують із принципом загальності виборчого права обов'язок дер­жави (який покладається на уповноважені державні органи) так організувати вибори, щоб кожен, кому належить суб'єктивне виборче право, мав реальну можливість скористатися ним (див., наприклад, [1439, 8.171]). Проте вважаємо, що такий обов'язок лише посередньо, через наявність виборчого права у відповідного кола суб'єктів, пов'язаний із принципом загального виборчого права. Безпосередньо такий обов'язок покладається на державу щодо кожного окремого суб'єкта права, що випливає із відомої діалектики правовідносин (право одної сторони правовідносин породжує обов'язок іншої) та публічно-правового характеру виборчих правовідносин.

Нижче більш детально розглянуто зміст принципу загального виборчого права у цих різних аспектах.

2.3.