Принцип відкритості та оприлюднення рішень органів адміністрування виборів
Принцип колегіальності як адміністративний принцип організації роботи певного органу на перший погляд є окремим принципом, незалежним від інших принципів виборчого права. Проте у контексті інституту органів адміністрування виборів його місце визначається тим, чому як основа організації діяльності цих органів обирається саме цей принцип, а не принцип єдиноначальності чи «одноосібності».
Відповідь слід шукати у тому, що з цих трьох варіантів колегіальність найбільше сприяє відкритості (прозорості) діяльності такого органу.Вимогу відкритості (прозорості, публічності) органів адміністрування виборів слід віднести до основних вимог, яким повинна відповідати система виборчої адміністрації. Західні дослідники часто позначають цю вимогу терміном «accountability» [1460, р.4] (що може перекладатися як «публічна відповідальність» або «підзвітність»).
Вимога прозорого характеру діяльності не є специфічною у контексті органів адміністрування виборів. Постановка проблеми відкритості здійснюється у контексті адміністративного права і навіть ширше, стосовно суб’єктів владних повноважень взагалі. В. Лемак та Т Попович відносять рівень відкритості публічної влади до критеріїв класифікації державного режиму [479, с.181]. У рамках адміністративного права М. Тищенко стверджує, що «принцип гласності адміністративного процесу зумовлений необхідністю широкої поінформованості суспільства про діяльність державних органів, їх посадових осіб щодо виконання покладених на них функцій» [8, с.481]. Такий загальний аспект відкритості органів влади забезпечується Законом «Про доступ до публічної інформації»; цей Закон, зокрема, вимагає «прозорості та відкритості діяльності суб>єктів владних повноважень» як одного із принципів забезпечення доступу до публічної інформації (пункт 1 статті 4 [781]), що включає обов’язкове оприлюднення (публікацію) рішень суб'єктів владних повноважень (за винятком рішень із спеціальними грифами обмеження доступу).
Цей принцип стосується вимог щодо діяльності зазначених органів і означає її доступність для публічного (громадського) нагляду і контролю.Деякі науковці вбачають відмінність між поняттями «відкритість», «прозорість», «гласність», «публічність» (щодо дискусії з цього приводу див., наприклад, [147, с.63-64]). Так, наприклад, О. Совгиря, розрізняючи ці поняття, вважає, що «принцип гласності в організації та діяльності Уряду слід визначати як обов’язок Кабінету Міністрів здійснювати постійну та систематичну роботу з інформування громадськості про хід своєї діяльності та прийняті за її результатами рішення», тоді як принцип прозорості, на думку науковця, мав би полягати у створенні умов, що забезпечують залучення громадян до прийняття управлінських рішень за рахунок високої обізнаності щодо державно-управлінської діяльності, а принцип відкритості - у забезпеченні можливості вільного доступу громадян до управління через безпосереднє волевиявлення, служби на посадах державних службовців та висування кандидатів на виборах. Водночас О. Совгиря визнає, що в системі принципів європейського адміністративного простору «поняття відкритості і прозорості взагалі не розділяються», а їх зміст збігається з визначеним змістом «гласності» [1036, с.29, 21].
Підтримане О. Совгирею розуміння принципів відкритості і прозорості стосується доступу громадян до участі у діяльності органів влади й означає забезпечення можливості реалізації інших політичних прав - права на участь в управлінні державними справами, права голосу та права висування кандидатів, тим самим виходячи далеко за межі звичайного розуміння «принципів діяльності» суб’єктів владних повноважень (яка в аспекті прозорості пов’язується передусім з правом на інформацію про їх діяльність). Така «відкритість» (тобто доступність участі в роботі) виборчих комісій забезпечується навіть у більшому обсязі, аніж доступ до державної служби, через похідне суб’єктивне виборче право на участь у роботі виборчих комісій, пов’язане з правом голосу.
Вважаємо, що таке широке розуміння зазначених вимог (і тим більше їх глибоке змістовне відокремлення від інформаційної відкритості) не може розглядатися як продуктивне у контексті інституту органів адміністрування виборів. Ми поділяємо визнання загальної форми принципу відкритості («гласності»), сформульованої В. Серьогіним; на думку науковця, «конституційний принцип гласності є одним з фундаментальних політи- ко-правових принципів, що складають основи конституційного ладу України, і полягає у визнанні необхідності й вимозі обов’язкового дотримання безперешкодного руху інформаційних потоків про явища і процеси політико-правової сфери....“Приватні” аспекти гласності стосуються персональних можливостей громадян, і їх реалізація залежить від суб’єктивної волі останніх, а “публічні” є загальними імперативами, спрямованими до органів публічної влади та посадових осіб, і їх реалізація не залежить від бажання виконавців. Юридичними межами дії принципу гласності є, з одного боку, сфера національної безпеки (у широкому розумінні цього терміна), а з другого - сфера особистого життя людини» [1006, с.11]. Подібне формулювання цієї вимоги в аспекті виборчих комісій наводить О. Богашов [87, с.59].
Хоча такі принципи, як відкритість чи публічність, слід кваліфікувати як загальні принципи, оскільки вони властиві органам публічної влади взагалі [87, с.54], їх загальний характер не виключає певної специфіки: для інституту органів адміністрування виборів принцип відкритості і прозорості пов’язаний не лише із таким загальним підходом. У рамках галузі виборчого права цей принцип разом із інституційним принципом відкритості і прозорості виборчого процесу є вторинним принципом, проекцією на відповідний інститут галузевого принципу чесних виборів. Внаслідок цього інституту органів адміністрування виборів властиве більш широке розуміння принципу відкритості.
Відкритість[953] виборчої адміністрації означає, що уся діяльність кожного органу адміністрування виборів здійснюється публічно, а інформація, яка перебуває у розпорядженні цих органів у зв'язку з виконанням ними своїх повноважень чи стосується їх діяльності, є інформацією з відкритим доступом (за можливими окремими винятками, пов’язаними із захистом персональних даних у межах, встановлених законом).
Водночас, як це неодноразово буває із змістом принципів права, суть принципу відкритості не виражається у вигляді єдиної вимоги, а має більш різносторонній характер.
Хоча відкритість діяльності органу є цілісним явищем, доцільно розрізняти його внутрішній та зовнішній аспекти. Колегіальність виборчої комісії забезпечує перш за все внутрішню прозорість діяльності комісії, що означає повне ознайомлення усіх членів цього органу з діями комісії, їх підставами та прийнятими рішеннями, неможливість існування кроків чи актів, відомих лише обмеженій кількості (чи навіть лише одному) членів комісії. Така внутрішня прозорість виборчих органів особливо важлива в умовах «партійного» способу формування виборчих комісій і слугує одним із ефективних засобів забезпечення безсторонності виборчих комісій.
Однак основне значення принцип відкритості (прозорості) органів адміністрування виборів має у його зовнішньому аспекті.
Принцип відкритості (прозорості) діяльності виборчих комісій включає вимогу надання можливості усім бажаючим отримати інформацію про склад комісії, місцезнаходження та режим роботи; про утворення виборчих округів і виборчих дільниць; про місце і час голосування виборців. Повинен бути забезпечений також і відкритий доступ до рішень комісій. Як зазначає Венеціанська комісія, «кожен акт виборчої адміністрації повинен бути офіційно опублікованим, широкодоступним для ознайомлення суб’єктами виборчого процесу і підлягати оскарженню в суді» [207, с.316]. Вітчизняним виборчим законодавством встановлено, що рішення виборчих комісій «доводяться ними до відома громадян через друковані засоби масової інформації або, у разі неможливості, оприлюднюються в інший спосіб»; рішення Центральної виборчої комісії та окружних виборчих комісій загальнонаціональних виборів, які стосуються виборчого процесу та становлять публічний інтерес[954], «оприлюднюються на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії»[955]; крім того, кожна постанова окружної чи дільничної виборчої комісій оперативно «вивішується для загального ознайомлення на стенді офіційних матеріалів комісії, який обладнується в приміщенні комісії у місці, вільно доступному для відвідувачів» (частина третя статті 13, частина п'ята статті 35 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина третя статті 13, частина шістнадцята статті 28 Закону «Про вибори Президента України» [739], частина третя статті 13, абзац третій частини п'ятнадцятої статті 27 Закону «Про місцеві вибори» [808]).
Російське виборче законодавство також передбачає опублікування рішень виборчих комісій або їх доведення до відома виборців «іншим шляхом» (частина друга статті 30 Федерального закону «Про основні гарантії...» [582]. Постанови та інші акти Центральної виборчої комісії РФ оприлюднюються також на її офіційному сайті (стаття 47(48*) Регламенту Центральної виборчої комісії РФ [923]).
Виборчий кодекс Польщі не містить вказівок щодо оприлюднення рішень органів виборчої адміністрації; відповідні питання віднесені до предмета регулювання регламентів виборчих комісій. Так, § 3 Регламенту Державної виборчої комісії визначає, що правові акти Комісії публікуються в урядовому видання «Monitor Polski», а також «надаються до публічного ознайомлення» [1424]. Водночас регламенти окружних та інших виборчих комісій не передбачають обов'язкового оприлюднення їх актів (див. [1454]).
9.4.3.