Принцип колегіальності

Колегіальність у науці права розглядається, зокрема, як один із альтернативних загальних принципів управління, згідно з яким функціонування державного органу здійснюється спільно групою осіб, які мають рівні права та обов'язки (повноваження) при вирішення питань компетенції відповідного органу [1222, с.148].

Колегіальність як спосіб здійснення управління не є типовою для органів виконав­чої влади, у межах якої найбільш поширеним (за окремими винятками) є застосування альтернативного принципу єдиноначальності. У зв'язку з цією специфікою вимога колегіальності заслуговує на те, щоб бути віднесеною до принципів інституту органів адміністрування виборів.

Слід зауважити, що вимога колегіальності органів адміністрування виборів поширена, однак не загальноприйнята. Проте, як правило, їй протиставляється не принцип єдино­начальності, а принцип «одноосібності». Одноосібні органи адміністрування виборів характерні для Великої Британії (де така уповноважена особа на рівні виборчої дільниці має специфічну назву «returning officer») та інших держав Співдружності^[941]. У деяких державах паралельно утворюються колегіальні та одноосібні органи; так, виборче право Польщі поєднує принцип колегіальності («виборчі комісії») із існуванням одноосібних органів (т.

У вітчизняному виборчому праві принцип колегіальності щодо органів адміністру­вання виборів традиційно закріплений законодавчо; саме у зв'язку з цим до виборчих органів застосовується характерний для колегіальних органів термін «комісія».

Колегіальність виборчих комісій означає, що усі члени комісії мають рівні права (повноваження) стосовно вирішення питань, віднесених до компетенції комісії. Тому, хоча у складі виборчої комісії, поряд з іншими («звичайними») членами комісії, передба­чені посади голови комісії, заступника голови комісії, секретаря комісії (див, наприклад, частину п'яту статті 6 Закону «Про Центральну виборчу комісію» [868], частину першу статті 27 та частину першу статті 28 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734] та відповідні положення інших виборчих законів), це не означає, що зазначені посадові особи є «керівниками» комісії, «начальниками» для інших членів комісії. Ці посадові особи мають додаткові посадові повноваження (і відповідні засоби їх реаліза­ції) порівняно з іншими членами комісії, однак такі, що стосуються лише забезпечення належної внутрішньої організації діяльності виборчої комісії або її представництва у правовідносинах з іншими суб'єктами^[942] (див, наприклад, статтю 26 Закону «Про Цен­тральну виборчу комісію» [868]).

Рівність загальних повноважень усіх членів виборчої комісії має наслідком специ­фічні спосіб і порядок організації діяльності виборчої комісії та прийняття нею рішень: основною формою роботи виборчої комісії є засідання комісії (див. статтю 11 Закону «Про Центральну виборчу комісію» [868], частину першу статті 33 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частину першу статті 28 Закону «Про вибори Президента Укра­їни» [739], частина друга статті 27 Закону «Про місцеві вибори» [808]). Єдиним винятком із цього правила є проведення голосування виборців дільничною виборчою комісією, яке, хоча і є взаємоузгодженою спільною діяльністю членів дільничної комісії, однак не може розглядатися як засідання через те, що різні члени комісії здійснюють при цьому різні функції (вчиняють різні дії), а отже, не мають можливості зосередити свою увагу на спільній для всіх членів комісії проблемі.

Колегіальність певного органу означає, що він вважається повноважним (дієздат­ним) за умови наявності у його складі певної кількості членів. Виборче законодавство України встановлює критерієм дієздатності виборчої комісії складення присяги певною кількістю членів виборчої комісії (що означає набуття ними повноважень): не менш як двома третинами мінімального складу комісії^[943] (частина перша статті 31, частина перша статті 32 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина друга статті 26 Закону «Про вибори Президента України» [739]) або більшістю від складу, визначено­го при її утворенні (частина друга статті 27 Закону «Про вибори Президента України» [739], абзац другий частини третьої, абзац перший частини шостої статті 20 Закону «Про місцеві вибори» [808]).

Наявність двох критеріїв дієздатності, які застосовуються у різних випадках до однорідних правовідносин, обґрунтувати важко. Більше того, зазначені норми вигля­дають не зовсім послідовними. Законодавство встановлює мінімальну межу складу виборчих комісій (див. частину першу статті 27, частини другу і третю статті 20 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частину другу статті 23, частину пер­шу статті 24 Закону «Про вибори Президента України» [739], частину першу статті 22, частину третю статті 23 Закону «Про місцеві вибори» [808]).

Повноважність (дієздатність) комісії як органу виступає як необхідна, але не достатня умова можливості комісії діяти у конкретній ситуації. Відповідно до вимоги колегіальності, не будь-яке зібрання довільної кількості членів повноважної виборчої комісії може бути повноважним засіданням комісії. Повинен бути встановлений критерій повноважності засідання (т. зв. «кворум»^[944]) у вигляді необхідності присутності на засіданні законодавчо встановленої мінімальної кількості членів комісії. Існують різні кількісні вирази крите­рію повноважності колегіального органу; найчастіше вони встановлюються у частинах кількісного складу відповідного органу («не менше двох третин», «більше половини»). Стосовно виборчих комісій тривалий час законодавство встановлювало кворум повно- важності засідання у розмірі двох третин складу (див., наприклад, частину п'яту статті 18 Закону «Про вибори Президента України» 1999 р. [737], частину п'яту статті 33 Закону «Про вибори народних депутатів України» в редакції 2007 р. [732]); цей критерій досі застосовується щодо засідань Центральної виборчої комісії^[945] (частина четверта статті 11 Закону «Про Центральну виборчу комісію» [868]). Підкреслимо, що кворум встановлю­ється по відношенню до кількісного складу комісії на час проведення засідання; оскільки кількісний склад комісії може змінюватися, такі зміни можуть впливати на абсолютне числове вираження кворуму.

Починаючи від 2010 р., спостерігається тенденція до зниження кворуму повноваж- ності засідання виборчих комісій (крім Центральної виборчої комісії). Так, Закон «Про вибори Президента України» в редакції 2010 р. [738] взагалі скасував вимогу кворуму (відповідна норма, що була передбачена частиною четвертою статті 28 Закону [767], була виключена). Це створило можливість визнання повноважним засідання з довільною кількістю членів комісії та, як наслідок - імовірність двох паралельних засідань комісії з різним складом і взаємно суперечливими рішеннями. Тим самим, за цілком обґрунтованою оцінкою О. Мельник, принцип колегіальності було зведено нанівець (див. [528, с.67]). У пізніших виборчих законах вимога кворуму була встановлена у зниженому вигляді - «більше половини членів комісії»^[946] (див. частину четверту статті 27 Закону про місцеві вибори 2010 р. [723], частину п'яту статті 33 Закону «Про вибори народних депутатів України» 2011 р. [733]). У 2014 р. кворум у зниженому вигляді був відновлений у Законі Про вибори Президента України» (частина четверта статті 28 [739]), а згодом підтвер­джений частиною четвертою статті 27 Закону «Про місцеві вибори» [808].

Зазначена тенденція до зниження кворуму як умови повноважності засідання мала певне підґрунтя, пов'язане зі статусом членів виборчих комісій, які працюють у її складі на громадських засадах (практично безоплатно), що призводило до проблем забезпечення повноважності засідань. Проте вважаємо, що зниження кворуму до формули «більше половини складу» (не кажучи вже про скасування вимоги кворуму взагалі) фактично порушує принцип безсторонності комісії, який забезпечується при «партійному» способі формування комісій (див. підрозділ 9.5.3) присутністю представників різних конкурент­них суб'єктів. Вирішення проблеми заохочення членів комісій до участі у їх роботі слід шукати в інших напрямах, зокрема, у підвищенні престижності цієї діяльності, у тому числі рівня оплати праці членів виборчих комісій та/або встановленні грошової компен­сації за витрачений ними час для роботи в комісії.

Колегіальність також означає необхідність певної підтримки (як правило, більшості) для прийняття рішення колегіальним органом. Вітчизняне законодавство встановлює загальний критерій прийняття рішення виборчою комісією: його підтримка більшістю від складу комісії^[947] (частина десята статті 33 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частина тринадцята статті 28 Закону «Про вибори Президента України» [739], частина чотирнадцята статті 27 Закону «Про місцеві вибори» [808]). Водночас встановлені певні винятки, спрямовані в бік як підвищення, так і зниження критерію при­йняття рішення. Так, не менше двох третин від складу комісії вимагається при прийнятті рішення про усунення із засідання особи, яка має право присутності на ньому за своїм статусом (див. частину п'яту статті 34 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734], частину одинадцяту статті 28 Закону «Про вибори Президента України» [739], ча­стину десяту статті 27 Закону «Про місцеві вибори» [808]); очевидно, таке підвищення критерію прийняття рішення пов'язане з предметом рішення, оскільки ним звужується обсяг реальної відкритості виборчої комісії, зокрема (крім усунення представника засобу масової інформації), можливості публічного контролю через спостереження.

Зниження критерію прийняття рішення передбачене лише Законом «Про вибори народних депутатів України» для окремих випадків засідань виборчої комісії у день го­лосування. Так, у разі присутності на такому засіданні менше ніж двох третин від складу комісії рішення комісії приймається «не менше ніж двома третинами голосів від числа членів комісії, присутніх на засіданні комісії»^[948] (частина дванадцята статті 33 Закону «Про вибори народних депутатів України» [734]), що означає можливість прийняття рішення меншістю (менш ніж чотрима дев'ятими) від складу комісії. Потреба такої норми, яку обґрунтовують потребою боротьби з можливим саботажем роботи комісії у день голосу­вання, викликає істотні сумніви; її відсутність в інших виборчих законах засвідчує, що таке легальне порушення принципу колегіальності не є необхідним.

Російське виборче законодавство встановлює подібні вимоги щодо забезпечення колегіального характеру діяльності виборчих комісій. Так, частина друга статті 28 Фе­дерального закону РФ «Про основні гарантії...» встановлює загальну норму щодо всіх виборчих комісій: «комісія повноважна приступити до роботи, якщо її склад сформований не менше ніж на дві третини від встановленого складу»^[949]; частина одинадцята цієї ж статті встановлює для ЦВК РФ кворум засідання у дві третини складу («не менше десяти чле­нів ЦВК»), а для інших виборчих комісій - кворум у формі «більшості від встановленої кількості членів комісії з правом вирішального голосу» [582].

Певні особливості має критерій прийняття виборчими комісіями рішення, встанов­лений російським законодавством. Відповідно до частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 28 цитованого закону рішення приймаються більшістю від складу комісії лише з обмеженого кола питань (формування керівництва комісії, питання фінансування, реєстра­ція кандидатів, про підсумки виборів чи визнання виборів недійсними, про проведення повторного голосування чи повторних виборів, розгляд скарг); з решти питань, рішення приймаються більшістю від числа присутніх на засіданні членів комісії (з правом вирі­шального голосу) [582].

Російські науковці звертають увагу, що колегіальність засідання комісій супроводжу­ється практикою «обмеження кола питань, які розглядаються і вирішуються на засіданнях виборчих комісій колегіально..Норми чинного законодавства. інтерпретуються таким чином: вони закріплюють мінімум питань, який обов’язково слід розглядати і вирішува­ти колегіально, а з усіх інших питань, які відносяться до компетенції виборчих комісій, можливі інші форми вирішення, у тому числі одноосібно головою, членами, робочими групами комісії»; слушно стверджується, що «подібне розуміння колегіальності не тільки “вимиває” її сенс, але й суперечить самій формі» [398, с.119-120].

Виборчий кодекс Польщі не приділяє уваги питанням забезпечення дотримання колегіальності у роботі виборчих комісій. Відповідні питання врегульовані регламента­ми відповідних виборчих комісій, які затверджуються постановами Державної виборчої комісії. Ступінь урегульованості цих питань, явно недостатній з точки зору вітчизняного виборчого права, засвідчує відсутність практичних проблем з дотриманням вимог колегі­альності у роботі виборчих комісій Польщі. Зокрема, критерій повноважності (дієздатно­сті) виборчих комісій не встановлюється взагалі. Регламент Державної виборчої комісії обмежується встановленням обов’язку члена комісії брати участь у засіданнях та іншій діяльності комісії (пункт 1 § 8 Регламенту Державної виборчої комісії [1424]); такими ж вимогами обмежуються регламенти інших виборчих комісій (див. [1454]).

Зазначені регламенти визначають умови повноважності засідання лише для Дер­жавної виборчої комісії та дільничних виборчих комісій. Так, пункт 1 § 12 Регламенту цієї комісії встановлює: «Комісія засідає за присутності 5 членів, у тому числі голови комісії чи одного із його заступників»^[950] [1424]; щодо засідання дільничної виборчої комісії пункт 1 § 4 Регламенту дільничних виборчих комісій встановлює необхідність присут­ності «щонайменше половини свого складу, у тому числі голови чи його заступника»^[951] [1454]. Щодо інших (зокрема, окружних) комісій у відповідних регламентах норми, які визначають кворум засідання, відсутні; можна лише припустити, що у цих випадках кворум встановлюється за аналогією (не менше половини складу). Проте зауважимо, що, оцінюючи такі норми, слід мати на увазі способи формування виборчих комісій, встановлені польським виборчим законодавством (див. підрозділ 9.5.2).

Критерій прийняття рішення, відповідно до регламентів виборчих комісій, становить «більшість голосів» без зазначення бази розрахунку більшості. Виходячи з контексту, можна припустити, що мова йде про більшість від числа присутніх членів комісії, оскільки відповідна норма супроводжується положенням, якого вітчизняне виборче законодавство вже позбулося: «У разі рівної кількості голосів вирішує голос головуючого на засіданні» (пункт 2 § 12 Регламенту Державної виборчої комісії [1424], пункт 1 § 8 Регламенту ок­ружних виборчих комісій, § 5 Регламенту дільничних виборчих комісій [1454]). Вважаємо, що ці норми, які не привертають уваги польських правознавців, як і аналогічні норми російського виборчого законодавства, цитовані вище, далекі від того, щоб гарантувати колегіальність прийняття рішення виборчими комісіями.

Міжнародні стандарти у цій сфері обмежуються обережними рекомендаціями належної практики (третій рівень міжнародних стандартів) і стосуються лише критерію прийнят­тя рішень. Кодекс належної практики у виборчих справах висловлює побажання, «щоб виборчі комісії приймали рішення кваліфікованою більшістю голосів або консенсусом» [363, с.151]; на думку Комісії, «це стимулюватиме дискусію між більшістю і принаймні однією з партій, що перебувають у меншості» [363, с.171]. Проте Комісія не наполягає на такому підході, визнаючи, що такими вимогами «можна зловживати через обструкцію процесу прийняття рішень»; тому вважається, що «стимули... для забезпечення загальної згоди щодо рішень виборчої адміністрації мають бути поєднані з рішеннями для подо­лання патових ситуацій» [204, с.151].

Принципу колегіальності як інституційному принципу органів адміністрування ви­борів суперечить ідея, висловлена деякими авторитетними міжнародними організаціями, щодо поділу дільничної виборчої комісії при підрахунку голосів та встановленні результатів виборів на декілька груп, кожна з яких окремо опрацьовує частину виборчих бюлетенів, або поділу окружної виборчої комісії на декілька груп для опрацювання підсумкових протоколів дільничних виборчих комісій (див. [621, с.44]). Такий підхід очевидним чином порушує цілісність виборчої комісії як єдиного колегіального органу. Зауважимо також, що ця пропозиція порушує й інші інституційні принципи. Так, в умовах прийнятого в Україні «партійного» способу формування складу виборчих органів лише комісія як ціле забезпечує об’єктивність та безсторонність; частина членів комісії можуть мати спільний інтерес, спрямований на шкоду суб’єктам, чиїх представників немає у складі цієї части­ни. Крім того, поділ виборчої комісії на окремі групи суперечить і принципу відкритості (прозорості) і, як наслідок, принципу чесних виборів, оскільки така практика значно ускладнила б, якщо не зробила б неможливим, спостереження за процесом підрахунку голосів і контролю правильності встановлених результатів голосування^[952].

Отже, принцип колегіальності органів адміністрування виборів означає, що усі члени такого органу мають рівні можливості участі у його діяльності, а основною формою діяльності колегіального органу є його засідання, і реалізується через три складові ви­моги, які мають кількісний характер:

1) кількісний критерій дієздатності відповідного органу;

2) кількісний критерій (кворум) повноважності засідання такого органу;

3) кількісний критерій прийняття рішення таким органом.

9.4.2.