Новелізація регулювання та кодифікація
Загальновизнано, що характерною рисою кодифікації, на відміну, зокрема, від консолідації законодавства, є її правотворчий характер. Як зазначають вітчизняні науковці, «в процесі кодифікації з'являються нові елементи системи права - норми та інститути права, що принципово відрізняє кодифікацію від інших видів систематизації» [1099, с.226].
За влучним висловом І. Суходубової, кодифікація «дозволяє вдосконалювати і зміст, і форму законодавства» [1092, с.133].Р. Кабріяк серед юридико-технічних цілей кодифікації на перше місце ставить «ідею раціоналізації правових норм». Таку раціоналізацію науковець розглядає у двох аспектах. По-перше, раціоналізація може полягати у простому збиранні чинних правових норм і їх розміщенні в певному логічному порядку; така раціоналізація відповідає основному завданню систематизації (консолідації) законодавства, оскільки не супроводжується його новелізацією. По-друге, науковець вказує, що «раціоналізація може також полягати у зміні чинних правових норм: усуненні суперечностей, повторів, застарілих положень, створенні норм, які покликані новими технічними чи соціальними потребами, переупо- рядкуванні правових текстів у більш доступному стилі, прийнятті принципово нових правил поведінки» [284, с.214]. Тому кодифікація, яка передбачає новелізацію правових приписів, істотно виходить за межі «чистої» систематизації законодавства. О. Фрицький прямо вказував: «кодифікація здійснюється на підставі перегляду чинного законодавства і внесення до нього змін» [1143, с.234]. О. Рогач відносить новелізацію та перегляд чинного законодавства до спеціальних методів кодифікації [982, с.10]. На думку російських дослідників, при розробці кодексу «зібрані правові приписи ґрунтовно переробляються, тобто вони можуть бути змінені, доповнені, перетворені. На їх основі або лише з їх урахуванням можуть бути створені нові правові приписи» [297, с.316].
Польські правознавці висловлюють навіть більш радикальну думку: «Кодифікація є...таким врегулюванням певної життєвої сфери, яке має за мету не тільки зібрати розпорошені перед тим приписи в єдиному правовому акті, але також пристосувати їх до теперішніх умов і майбутнього, у яких вони мають діяти. Адже кодифікація права передбачає також, окрім зібрання в єдиному акті розпорошених до того часу приписів, також реформу права у кодифікованій галузі» [1421, s.10]. Саме така форма опрацювання певної сфери законодавства визнається кодифікацією вітчизняною наукою права всупереч існуючій дискусії з приводу того, чи є вона лише способом систематизації законодавства, чи належить також і до сфери законотворчості.Отже, особливою рисою кодифікації законодавства є її вихід за межі формальної систематизації та істотний елемент у ній правотворчого аспекту. Таким чином, кодифікація законодавства тісно пов’язана з його новелізацією.
Тим не менше, як зазначає Т. Васильєва, часом у науковій літературі «розрізняються два методи кодифікації: 1) компіляція, яка передбачає вичленення чинних правових норм і приведення їх до певної форми, і 2) реформа, в рамках якої до відповідних норм вносяться більш чи менш значні зміни (усунення суперечностей і повторів, застарілих положень, створення нових норм, коректування стилю правових приписів і т. д.)» [110, с.110]. Таке розширене розуміння кодифікації виникло під впливом французької практики «неперервної кодифікації законодавства» [284, с.289]. Як зазначає російський прихильник такого підходу Л. Головко, «французька доктрина виходить з функціонального розуміння кодексу, а не розуміння формального. Для французького правознавця кодифікація є будь-якою формою зведення у єдине ціле розсіяних по різних джерелах правових норм, незалежно від того, чи ми скасовуємо ці норми формально. (наполеонівська концепція) чи залишаємо кодифіковані норми чинними, лише по-новому структуруючи їх, тобто надаючи їм нову правову форму без зміни змісту (римська або новітня французька концепція)»[1018] [166, с.18].
Р. Кабріяк, обстоюючи таке розуміння, цитує іншого французького правознавця Ж. Вандерліндена, який стверджував: «каркас поняття кодексу - це сукупність розрізнених правових норм, зведених у форму єдиного цілого»; саме тому французький правознавець вважає законодавчу інфляцію першопричиною створення первинних кодифікацій [284, с.108, 118]. Л. Головко, поділяючи мету такої форми кодифікації як боротьбу з правовою невизначеністю, породженою роздрібненістю джерел права, зазначає: «Єдність цілі дозволяє говорити про єдиний інститут (кодифікація), а диференціація засобів - виявляти різні типи кодифікації: офіційну й неофіційну, кодифікацію-реформу і кодифікацію-ком- піляцію і т. д.» [166, с.18].Певною мірою тут маємо термінологічну проблему - наявність різних дефініцій терміна «кодифікація». Проте слід визнати, що у вітчизняній науці права лише «коди- фікація-реформа» (тобто за «наполеонівською» концепцією), проведена на офіційному рівні (шляхом прийняття нового нормативного акта), вважається кодифікацією, тоді як «кодифікація-компіляція» (за «сучасною французькою» концепцією «неперервної кодифікації») радше мала б розглядатися як спосіб певної консолідації законодавства або (якщо вона має неофіційний характер) - просто як формування упорядкованої збірки положень різних нормативних актів (часто різної юридичної сили). Кодифікація законодавства у тому сенсі, який прийнятий у вітчизняній доктрині права, завжди є «кодифікацією-ре формою».
Зауважимо також, що саме поняття правової (чи юридичної) визначеності французькі кодифікатори розуміють у дещо звуженому сенсі. Як відомо, «юридична визначеність (іноді її називають “юридичною безпекою” (legal sertainty)) - один із найзагальніших принципів....стержнемїї є передбачуваність... [вона] набирає форми різноманітних підконцепцій. Найважливіші з них: відсутність зворотної сили закону (non-retroactivity), закріплені права (vested rights) та законні очікування (legitimate expectations)» [520, с.31]. Саме остання концепція правової визначеності найбільш поширена.
Так, Європейський суд з прав людини ствердив: «Норма не може розглядатися як “право”, якщо її не сформульовано з достатньою точністю так, щоб громадянин мав змогу, якщо потрібно, з відповідними рекомендаціями, до певної міри передбачити наслідки, що їх може потягнути за собою вчинена дія» (параграф 61 рішення ЄСПЛ 1988 р. у справі «Ольсон проти Швеції» [1279]).На відміну від такого розуміння принципу правової (юридичної) визначеності, який є складовою принципу верховенства права (див. підрозділ 1.5.3), для кодифікаторів-ком- піляторів «“правова визначеність” - можливість без особливих зусиль і неймовірних затрат часу знаходити усі правові норми, які підлягають застосуванню в конкретному випадку, незалежно від того, чи містяться вони в кодексі, “іншому законі”, підзаконному акті чи міжнародному договорі» [166, с.21]. Таким чином, тут фактично йде мова про досягнення повноти регулювання єдиним правовим актом та доступності відповідних приписів, подолання наслідків наявності багатьох відсильних норм до інших нормативних актів. Повнота регулювання сприяє юридичній визначеності, однак не зводиться до останньої. За наявності прогалин чи колізій в чинному регулюванні така «правова визначеність», консолідуючи пов'язані норми в одному місці (на одній чи сусідніх сторінках «кодифікованого» чи, точніше, «компільованого» документа), не забезпечить реальної правової визначеності, як вона вимагається принципом верховенства права, якщо вона не супроводжується відповідними змінами цих приписів, спрямованих на заповнення прогалин і усунення колізій.
Хоча справедливим є спостереження, що історично витоки ідеї кодифікації породжені явищем «законодавчої інфляції»[1019], не вважаємо за можливе стверджувати, що в сьогоднішніх умовах це єдина причина регулярних зусиль щодо створення низки кодексів у різних країнах.
В аспекті виборчого законодавства доцільно підкреслити ще одну особливість прагнення кодифікації. Якщо французька доктрина вбачає основну мету кодифікації у подоланні розпорошеності джерел і боротьбі з породженою цією розпорошеністю «правовою невизначеністю», то слід зауважити, що виборче законодавство в Україні, взагалі кажучи, не надто страждає від розпорошеності.
Однак у ньому наявні ситуації недостатньої правової визначеності, які мають інше походження (насамперед недостатню якість законодавчого регулювання). Тому кодифікація вітчизняного виборчого законодавства на перше місце серед своїх цілей висуває формування спільної для всіх типів виборів системи галузевих принципів як основи єдиної системи виборчого права, а також надійну і стійку уніфікацію1* правового регулювання однорідних виборчих правовідносин (зокрема, визначення виборчих процедур) і повноту такого регулювання. Отже, єдиним реальним шляхом кодифікації виборчого законодавства України є «кодифікація-реформа», яка має супроводжуватися істотною новелізацією правового регулювання виборів.Серед аргументів на користь кодифікації законодавства часом називають зручність користування кодифікованим нормативним актом. Таку зручність можна розглядати у вузькому (утилітарному) сенсі, але також і в більш широкому сенсі. Як зазначає Є. Гетьман, «наявність кодифікаційних актів... надає громадянам можливість бути більш обізнаними щодо нормативного регулювання тих чи інших суспільних відносин, що, у свою чергу, відіграє особливу роль при формуванні правової культури громадян» [161, с.173]. Цей загальний аспект зручності дійсно важливий для виборчих правовідносин; зокрема, він створює передумови для подолання негативного явища «виборчого фольклору», породженого множинністю недостатньо уніфікованих законодавчих приписів, які стосуються однорідних правовідносин.
В утилітарному аспекті зручність важлива у процесах правозастосування (зокрема, виборчими комісіями) та при формуванні поведінки суб'єктів виборчого процесу (пра- вокористуванні) у пошуку конкретних норм, які регулюють ті чи інші конкретні ситуації. Тут потрібен певний час «звикання» до кодексу, до його структури. Французький досвід кодифікації засвідчує, що «зовсім новий кодекс - це інструмент зовсім незручний, який на перших порах скоріше створює труднощі, аніж їх усуває» [284, с.142]. Однак з часом цей недолік минає.
10.3.