ПРИНЦИП СПРАВЖНІХ (АЛЬТЕРНАТИВНИХ) ВИБОРІВ

Принцип справжніх виборів вперше був згаданий у статті 21 Загальної декларації прав людини як «genuine elections» [1452] (з урахуванням некоректності українського перекладу цього терміна [244]; див.

Деякі дослідники іноді вживають замість цього вираз «дійсні вибори». Наприклад, М. Ставнійчук стверджує: «При проведенні дійсних і чесних виборів повинен панувати політичний плюралізм, альтернативність, рівні умови висування та участі кандидатів у виборах, широка поінформованість громадян, жорсткий контроль за фінансуванням виборчих кампаній кандидатів, громадський контроль за ходом голосування та встанов­лення результатів виборів тощо» [1062, с.116]. Проте термін «дійсні вибори» у такому контексті (як принцип виборчого права) недоречний; він є антитезою «недійсних виборів», тобто виборів, результати яких визнано недійсними (скасовано) у зв'язку з істотними правопорушеннями (див. підрозділ 5.4). У цьому сенсі будь-які вибори, результати яких не скасовані, є дійсними.

Незважаючи на те, що принцип справжніх виборів закріплений у зобов'язальних міжнародних стандартах і як такий визнається багатьма дослідниками, як і стосовно де­яких інших принципів-назв, щодо його змісту немає одностайності. Цікаво спостерігати еволюцію його розуміння з боку БДІПЛ/ОБСЄ. Так, раніше експерти БДІПЛ вважали, що «справжні вибори передбачають, що виборчий процес проводиться підконтрольно суспільству і прозоро, а виборцям надається можливість реального та інформованого вибору, таким чином формуючи загальну довіру електорату» [1323, р.18], охоплюючи тим самим певні аспекти вільних і чесних (справедливих) виборів. Проте у виданні по­сібника 2013 р. розуміння справжніх виборів істотно конкретизується: «Справжні вибори передбачають, що виборчий процес відбуватиметься в атмосфері поваги до основних свобод та існування політичного плюралізму.

Через подібну неоднозначність розуміння і поширені уявлення про перетин змісту цієї вимоги з іншими принципами виборчого права Венеціанська комісія навіть ставить під сумнів необхідність окремої вимоги справжніх виборів, оскільки «значення терміна “справжній” у цьому контексті неясне, особливо у зв'язку з принципом “вільних вибо­рів”» [136, с.189].

Таким чином, як і у випадку принципу чесних виборів, зміст вимоги справжніх ви­борів часто пов'язують із вимогами, що є складовими інших принципів виборчого права, насамперед принципу вільних виборів. Проте між ними існує істотна змістовна відмінність. За слушним висловом Ю. Шведи, «щоб виборець міг вибирати в істинному значенні цього слова, він повинен мати можливість вибору і свободу вибору» [1208, с.23]; друга з цих вимог визначає зміст принципу вільних виборів, тоді як перша (наявність можливості вибору) - зміст принципу справжніх виборів. Таким чином, вимогу справжніх виборів можна визначати як наявність реальної альтернативи кандидатів чи політичних партій (партійних списків кандидатів); взагалі кажучи, неприйнятною є ситуація, коли «на суд виборця виноситься лише один кандидат чи лише одна програма», що означає «вибори без вибору» [1208, с.22-23], тобто несправжні вибори, або імітацію виборів. Саме такими були безальтернативні вибори за часів однопартійного радянського тоталітарного режиму. Отже справжні вибори - це вибори з вибором, або альтернативні вибори. У цьому сенсі їх часто пов'язують із суттю вимоги демократичних виборів; як зазначив Ю. Шведа, «фундаментальне значення для розуміння суті демократичних виборів має різниця між наявністю та відсутністю вибору. Тому вибори без вибору не вважаються елементом демократичного процесу» [1208, с.148].

Отже, вимога справжніх (альтернативних) виборів означає необхідність винесення на вирішення народу різних політичних пропозицій.

Проте слід визнати, що такий зміст принципу справжніх виборів не є загальновизна­ним. Зокрема, І. Панкевич поєднує у межах принципу політичного плюралізму два зовсім різні за змістом явища - «можливість реалізації безпосередньої демократії в різних формах (виборах, референдумі і т. д.)» та «легальну діяльність існуючих політичних партій, за винятком заборонених Конституцією та законами, створення різних політичних партій та громадських організацій, а також вільну участь у їхній діяльності» [629, с.77]. Неважко побачити, що перше із зазначених тверджень до принципу політичного плюралізму не має відношення; жодне з цих тверджень не стосується безпосередньо виборчого права.

Дуже часто вимогу справжніх виборів розширюють настільки, що вона охоплює і певні складові принципу вільних виборів. Так, на думку В. Кравченка, «справжні вибори забезпечують виборцям реальний вибір, вони мають проводитися насамперед на основі політичного плюралізму, ідеологічної багатоманітності при дотриманні права на сво­боду думки і слова, вільного вираження поглядів і переконань.

Ю. Шведа наводив шість основних характеристик справжніх виборів, до яких відно­сить: «1) реальний політичний плюралізм, ідеологічне різноманіття і багатопартійність, що здійснюються через функціонування політичних партій, 2) забезпечення вільного доступу виборців до інформації про кандидатів у депутати, політичні партії (коаліції) і процес виборів, 3) забезпечення вільного доступу кандидатів, політичних партій (ко­аліцій) до засобів масової інформації (ЗМІ) і телекомунікацій, 4) визначення термінів виборів таким чином, щоб учасники виборчої боротьби змогли розгорнути повноцінну передвиборну агітаційну кампанію, 5) забезпечення рівних і справедливих умов для реєстрації кандидатів, списків кандидатів і політичних партій (коаліцій). Реєстраційні вимоги не можуть бути дискримінаційними, 6) можливість оскарження кандидатом чи політичною партією (коаліцією) результатів голосування в судах або інших законодавчо встановлених органах» [1208, с.157]. Неважко побачити, що перша з цих характеристик є конституційним принципом політичного плюралізму, тоді як пункти 2-4 відносяться до складу вимог принципу вільних виборів, пункт 5 - принципу рівного виборчого права, а пункт 6 - принципу чесних виборів. На наше переконання таке розширене розуміння принципу справжніх виборів у межах системи принципів виборчого права є надмірним.

Саме під назвою «принцип альтернативних виборів» цей принцип набув значно шир­шого визнання. О. Марцеляк зазначає, що цей принцип, «під яким розуміють включення в законодавство таких умов, за яких кандидати вступали б у конкуренцію, а виборець дійсно мав би можливість реального вибору», навіть знайшов конституційне закріплення у деяких країнах [513, с.113]. З цією позицією погоджуються і деякі російські правознавці. Так, на думку С. Князєва, альтернативний характер виборів «покликаний забезпечити сприятливі передумови для реальної змагальності громадян на виборах. Крім того, він запобігає мож­ливості безальтернативних виборів, при яких вони легко можуть перетворитися на пусту формальність, як це вже мало місце в умовах колишньої радянської організації виборчих кампаній різного рівня» [343, с.27]. Визнають цей принцип і інші дослідники, які також розуміють його як вимогу змагальності на виборах [266, с.108; 906, с.79].

Отже, принцип справжніх виборів вимагає, щоб виборець під час голосування мав можливість реального вибору з кількох варіантів (опцій), що виносяться на голосування (кандидатів, списків кандидатів). Звідси випливає змагальність відповідних суб'єктів (кандидатів, партій) у виборчому процесі.

Хоча принцип справжніх (альтернативних, змагальних) виборів достатньо широко визнається у доктрині виборчого права, щодо способу його забезпечення існують різні підходи.

На думку М. Бучина, альтернативність та конкурентність виборів є складовою прин­ципу пасивного виборчого права: «за умови дотримання принципу загального виборчого права вибори автоматично будуть альтернативними» [103, с.21].

Звичайно, політичний плюралізм, вільне утворення і діяльність політичних партій, свобода висування кандидатів (у тому числі самовисування), взагалі кажучи, «політично» забезпечують конкурентний склад кандидатів (списків кандидатів) на виборах.

Хоча практика засвідчує успішне забезпечення принципу справжніх виборів полі­тичними засобами, тим не менше не можна виключити ситуації, коли навіть в умовах політичного плюралізму на певних виборах трапиться так, що до дня голосування зали­шається балотуватися лише один кандидат (наприклад, в одномандатному окрузі чи на виборах сільського, селищного, міського голови). Тому виборче законодавство повинне визначити, яким чином має здійснюватися заміщення виборної посади у такому випадку.

Аналіз нормативних підходів, які застосовуються у різних державах, дозволяє роз­глянути три різні підходи до вирішення цієї проблемної ситуації.

Перший підхід реалізується вітчизняним виборчим законодавством. Частина перша статті 62 Закону «Про вибори народних депутатів України» передбачає можливість, щоб у виборах в одномандатному окрузі брав участь лише один кандидат; якщо «за нього віддали голоси менше половини виборців, що взяли участь у голосуванні, вибори у цьому окрузі вважаються такими, що не відбулися» [734]. Очевидно, звідси випливає (хоча стаття 99 зазначеного Закону відповідного положення прямо не передбачає), що такий кандидат вважається обраним, якщо на його підтримку подали голоси понад 50% виборців, які взяли участь у голосуванні.

Стаття 85 Закону «Про вибори Президента України» містить подібне положення, однак відносить його лише до повторного голосування, яке, як відомо, проводиться щодо двох кан­дидатів, котрі отримали найбільшу підтримку виборців. Очевидно, у цьому випадку ситуація одного кандидата більш імовірна: відповідно до частини четвертої зазначеної статті, якщо скасування реєстрації (вибуття з балотування) одного з двох кандидатів відбулося в умовах, коли його неможливо замінити жодним з інших кандидатів, які балотувалися на виборах, «повторне голосування проводиться щодо однієї кандидатури». Критерій його обрання, встановлений частиною вісімнадцятою цієї ж статті, такий же: «якщо він одержав більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосуванні» [739].

На відміну від законодавства про парламентські вибори, Закон «Про місцеві вибори» визначає особливості голосування як щодо одного кандидата, так і щодо одного списку кандидатів (частина перша статті 48 зазначеного Закону [808]. Частина восьма статті 85 Закону встановлює критерій визнання обраним одного кандидата (в одномандатному окрузі, на виборах сільського, селищного, міського голови, старости) у тій же формі, що й інші два виборчі закони. Цікаво, однак, що стаття 86 цього Закону, яка визначає порядок встановлення результатів виборів у багатомандатному окрузі, не встановлює жодних особливостей для цієї унікальної ситуації. Це означає, що такий єдиний список отримує усі мандати у відповідному окрузі, оскільки виборчий бар'єр встановлюється у розмірі 5 % у відношенні до кількості дійсних голосів виборців (частина друга статті 86 зазначеного Закону), що практично позбавляє сенсу проведення виборів.

Необхідно звернути увагу на непродуманий критерій обрання єдиного кандидата в умовах скасування опції «проти всіх» у виборчому бюлетені^[786]. Дійсно, єдиним варіантом бюлетеня, який не містить підтримки такого одного кандидата, є недійсний бюлетень; проте навряд чи такий спосіб голосування можна вважати чітким волевиявленням виборця. Вважаємо, що в разі збереження цього підходу у вітчизняному виборчому законодавстві доцільно для такої особливої ситуації голосування стосовно одного кандидата, як виняток, передбачити у виборчому бюлетені можливість подання голосу виборця як на підтримку, так і проти цього кандидата, а також встановити, що такий кандидат вважається обраним, якщо на його підтримку подано більше голосів, аніж проти нього.

Допущення на законодавчому рівні можливостей голосувати за одного кандидата означає, що принцип справжніх (альтернативних) виборів у вітчизняному виборчому праві сприйнятий у слабкій формі: визнаючи необхідність конкурентних виборів, відсут­ність конкуренції все-таки допускається як виняток, при ускладненій формулі визнання обраним єдиного кандидата, який балотується. На думку В. Колісника, «така ситуація не суперечить Конституції України, виборчому законодавству демократичним принципам, якщо насправді висунути кандидата в депутати мали право та реальну можливість і гро­мадяни в порядку самовисування, і політичні партії» [255, с.299].

Водночас допущення можливості голосування за єдиний список кандидатів у ба­гатомандатному окрузі вважаємо помилкою законодавця, небезпека якої для принципу справжніх виборів компенсується крайньою гіпотетичністю такої ситуації в умовах ре­альної багатопартійності в Україні.

Виборчий кодекс Польщі також передбачає можливість ситуації балотування одно­го кандидата у виборчому окрузі^[787] (тобто сприймає принцип альтернативних виборів у його слабкій формі), однак лише у випадку виборів сенаторів, які проводяться в одно­мандатних округах. Критерій обрання такого кандидата формулюється як «більше ніж половина дійсних голосів виборців»^[788] (§ 4 статті 273 Кодексу [1380]). Оскільки недійсні голоси не враховуються при встановленні результатів виборів, § 2 статті 268 Виборчого кодексу Польщі встановлює для такої ситуації спеціальну форму бюлетеня, яка передба­чає можливість виборцю проголосувати або «за», або «проти» (точніше, «так» або «ні» щодо підтримки) такого кандидата. Таким чином, польське виборче законодавство більш послідовно реалізує слабку форму принципу справжніх (альтернативних) виборів.

Другий підхід прийнятий у Російські Федерації. Тут вважається обов'язковим до­тримання принципу альтернативних (змагальних) виборів (принцип у сильній формі). Так, частина тридцять третя статті 38 Федерального закону «Про основні гарантії...» передбачає, що у разі, якщо «на день голосування в одномандатному (багатомандатному) виборчому окрузі кількість зареєстрованих кандидатів виявляється меншою від вста­новленої кількості депутатських мандатів або рівною їй або якщо в єдиному виборчому окрузі буде зареєстрований тільки один кандидат, список кандидатів., голосування у такому виборчому окрузі рішенням відповідної виборчої комісії відкладається на строк не більше трьох місяців для додаткового висування кандидатів» [582]; слід зауважити, що тут передбачається багатомандатний округ мажоритарного типу, а не округ з використанням системи пропорційного представництва. Така норма уточнюється відповідними вибор­чими законами. Частина шоста статті 39 Федерального закону «Про вибори Президента РФ» уточнює, що моментом встановлення такої обставини є 35 днів до дня голосування, а строк відкладення виборів становить до 60 днів [577]. Аналогічні строки встановлені Федеральним законом «Про вибори депутатів Державної Думи.»: частина одинадцята статті 50 встановлює таку вимогу і строки для виборів у пропорційній частині виборчої системи у разі реєстрації лише одного федерального списку кандидатів, а частина чотир­надцята статті 51 - для виборів в одномандатних округах [575]. Зауважимо, що при цьому відсутні обмеження можливості повторного висування кандидатів (списків кандидатів), яким було попередньо відмовлено у реєстрації, наприклад, з формальних підстав.

Дотримання принципу альтернативних виборів у його сильній формі, прийнятого російським виборчим правом, як бачимо, спричиняє достатньо серйозні наслідки у вигляді істотного продовження (але не перерви!) виборчого процесу. Оскільки виборчий процес не переривається, при цьому виникає істотна нерівність умов проведення виборів для кандидата (партійного списку кандидатів), зареєстрованого своєчасно, та інших канди­датів (партійних списків), зареєстрованих «додатково». Справа в тому, що «агітаційний період», передбачений російським виборчим законодавством, розпочинається з дня ви­сування кандидата, списку кандидатів^[789] (частина перша статті 49 Федерального закону «Про основні гарантії.»), і лише для агітації у засобах масової інформації встановлю­ється інше обмеження - за 4 тижні до дня голосування (частина друга тієї ж статті) [582]. Таким чином, уже зареєстрований кандидат чи партія, виборчий список кандидатів яких зареєстровано, має близько двох місяців додаткового часу для проведення передвиборної агітації (без використання засобів масової інформації) в «очікуванні» на своїх конкурен­тів. Отже, застосований у російському виборчому праві спосіб забезпечення принципу альтернативних виборів у сильній формі має наслідком істотне порушення принципу рівного виборчого права в аспекті рівності можливостей кандидатів і партій - суб'єктів їх висування. Крім того, відтермінування часу проведення виборів (до двох місяців) фак­тично продовжує на той же строк повноваження виборного органу (виборної посадової особи) попередньої каденції, що є певним порушенням принципу періодичних виборів.

За свідченням Н. Мамедова, такі положення про відтермінування виборів, що є законодавчим вираженням принципу альтернативності виборів, прийняті й виборчим законодавством Азербайджану [509, с.294].

Слід зазначити, що російське виборче законодавство передбачає можливість від­хилення від жорсткого дотримання принципу альтернативних виборів лише в одному випадку^[790]: у разі, якщо при проведенні повторного голосування залишається лише один кандидат; у такому разі кандидат вважається обраним, якщо за нього проголосу­вало понад 50 % виборців, які взяли участь у голосуванні (див. частину тридцять п'яту статті 38, частину третю статті 71 Федерального закону «Про основні гарантії...» [582], частину п'яту статті 77 Федерального закону «Про вибори Президента РФ» [577]). Ця норма, ідентична передбаченій вітчизняним виборчим законодавством, очевидно, має ту ж трудність після скасування у Росії голосування «проти всіх». На думку А. Борисова, принцип альтернативних виборів при цьому не порушується: «Оскільки у першому турі виборці мали реальну можливість вільного вибору з декількох кандидатур., законода­вець з метою забезпечення результативності виборів уповноважений передбачити мож­ливість проведення повторного голосування по одній кандидатурі» [97, с.410]. Важливо зазначити, що Федеральний закон «Про вибори депутатів Державної Думи.» взагалі не передбачає можливості голосування щодо одного списку кандидатів чи щодо одного кандидата в одномандатному окрузі [575].

Нарешті, третій підхід реалізується у деяких державах Європи. Будучи заснова­ним на сильній формі принципу альтернативних виборів, він має дещо парадоксальний нормативний зміст: якщо ситуація складається так, що на виборах балотується єдиний кандидат, голосування не проводиться, а відповідний кандидат проголошується обраним (обрання шляхом акламації). Так, стаття 5 Конституції Ісландії передбачає: «Якщо є лише один кандидат [на виборах Президента Республіки Ісландія. - Ю.К], він вважається законно обраним без голосування» [418]. Як зазначає М. Ґжибовський, «у виборчій прак­тиці Ісландії це не окремі випадки (так було, наприклад, на виборах у роках 1945, 1949, 1952, 1956, 1960, 1964, 1968, 1972, 1976, 1992 і 1996)» [1415, s.113]. Подібно стаття 12 Конституції Ірландії встановлює: «Якщо на посаду Президента висунуто тільки одного кандидата, немає необхідності проводити голосування для його обрання» [415]; у такому випадку «Президент стає обраним через проголошення» [1415, s.116].

Незважаючи на позірну парадоксальність, така відмова від народного волевиявлення у ситуації, коли об'єктивно відсутній вибір, достатньо логічна. З одного боку, принцип альтернативних (справжніх) виборів строго дотриманий: немає вибору - немає виборів. З іншого боку, саме проведення голосування без вибору у цих країнах вважається мар­ною тратою часу і ресурсів^[791]: поріг участі у виборах у цих державах не встановлюється, і результат таких виборів був би абсолютно детермінований.

Слід також вказати, що у більшості держав, навіть таких, які застосовують різновиди мажоритарних виборчих систем (як Велика Британія чи Франція), ситуації безальтерна- тивних виборів нормативно не передбачені (й, очевидно, політично нереалістичні).

На наше переконання, такий спосіб вирішення проблеми дотримання принципу справжніх виборів в умовах відсутності реальної альтернативи вимагає високого рівня політичної і правової культури суспільства; у сьогоднішніх умовах в Україні його за­стосування могло б викликати спокуси цілеспрямованої діяльності щодо недопущення висування альтернативних кандидатів, що не сприяло б реалізації конституційних засад державного ладу України.