ПРИНЦИП ПЕРІОДИЧНИХ ВИБОРІВ

Серед основних принципів виборчого права міжнародні виборчі стандарти зазна­чають також принцип обов’язковості і періодичності (регулярності) виборів. Вперше ця вимога як міжнародний виборчий стандарт була проголошена статтею 21 Загальної декларації прав людини [244].

Як і для будь-якого принципу-назви, для принципу періодичності виборів важливе значення має адекватне розуміння його змісту. Деякі дослідники навіть заперечують окре­мий характер цього принципу, відносячи відповідну вимогу до гарантій вільних виборів [1397, р.67]. З останнім не можна погодитися: періодичні вибори зовсім не обов'язково є вільними, як це засвідчила практика проведення виборів в умовах тоталітарного режиму СРСР. Російські науковці вважають, що «позитивне виборче право не визначає змісту прин­ципу періодичності виборів» [398, с.33]. Однак Конституційний Суд України стверджує, що «на конституційному рівні закріплено принцип періодичності проведення виборів» [968, с.186], цілком обґрунтовано пов'язуючи його із встановленням строків повноважень виборних органів та виборних посадових осіб. Пошук більш-менш чіткого розуміння цієї вимоги є, таким чином, важливим завданням; проте, як показано нижче, виникають обґрунтовані сумніви щодо належності цього принципу (як і принципу прямих виборів) до системи галузевих принципів виборчого права.

Ю. Шведа виводив зміст принципу періодичних виборів із загальної засади демо­кратії; науковець стверджував: «Демократичний лад.

Оцінка правознавцями змісту вимоги періодичності виборів має достатньо загальний характер, з виходом за межі власне виборчого права. Деякі науковці виводять цей принцип за межі чисто правового контексту, надаючи йому політичного значення. Так, на думку М. Ставнійчук, вимоги «обов’язкового і періодичного проведення виборів... забезпечують стабільність, поступовість і наступність у формуванні органів державної влади та органів місцевого самоврядування»^[773] [1062, с. 114]; Р. Максакова вважає, що «принцип періодичних виборів гарантує не просто ротацію виборних органів, а своєчасну їх змінюваність, що є важливою гарантією від узурпації влади, стабільності конституційного ладу в державі» [506, с.44]. Політико-правовою є й аргументація І. Тимошенко: «Призначення виборів в установлені законом строки робить вибори періодичними і дає змогу громадянам регу­лярно в безпосередній формі брати участь в управлінні державними справами. Навпаки, порушення цих строків може позбавити громадян реального вибору гідного кандидата, дає можливість маніпулювати громадською думкою, іноді взагалі призводить до позбавлення частини електорату права голосу» [1103, с.55]. Про «публічні інтереси у формуванні і періодичній змінюваності складу виборних органів публічної влади на основі принципу обов’язковості виборів» говорить Н. Бондарь [616, с.174]. О. Бакумов вважає принцип періодичних виборів «політико-правовою вимогою», оскільки «регулярність виборів - один із головних стимулів, що спонукає владу брати до уваги громадську думку» [40, с.60].

Те, що тоталітарний режим характеризується незмінністю влади протягом тривалого часу, вперше передбачив ще І. Франко [1142, с.471]; такий режим виключає проведення справжніх і періодичних виборів, замінюючи їх у кращому разі певною імітацією. Од­нак, визнаючи обґрунтованість такої «політико-правової» аргументації, тим не менше, вважаємо, що необхідно шукати власне правовий зміст цього принципу права.

Достатньо прямолінійне («прагматичне») розуміння пропонують експерти ОБСЄ/ БДІПЛ: «Періодичні вибори вимагають, щоб вибори проводилися через регулярні інтер­вали, як передбачено законом» [1324, р.22]. При такому формулюванні виникає низка питань, що означають «регулярні інтервали», наскільки точно вони мають дотримуватися, в який бік можливе відхилення (і в яких межах) від «регулярності». Конституційний суд РФ вважає, що «періодичність виборів. забезпечується проведенням їх у строго вста­новлені строки» (абзац четвертий пункту 3 мотивувальної частини постанови КС РФ від 25.12.2001 р. [698, с.189]). І. Захаров та А. Кокотов уточнюють: «Зміна (продовження чи скорочення) строку повноважень діючих органів або депутатів за загальним правилом не допускається» [274, с.30]. Вважаємо, що вимога дотримання «строго встановлених строків», зокрема, із забороною скорочення строків повноважень далека від реальності; так, вона виключає можливість проведення дострокових виборів. На наше переконання, подібні формулювання не можуть бути варіантами остаточного вираження змісту вимоги періодичних виборів.

У пошуках правового змісту цього принципу зауважимо, що багато науковців, в ос­новному представників російської правової доктрини, розрізняють вимоги обов’язковості виборів та періодичності їх проведення, розглядаючи їх як два окремі, хоча й пов’язані принципи. Так, С. Князєв пропонує розгорнуте формулювання змісту обох цих вимог. Стосовно «принципу обов’язкових виборів» стверджується: «Цей принцип перш за все означає, що вибори є імперативним і єдиним легітимним способом формування представ­ницьких та виконавчих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що обираються населенням.

Розрізнення принципів обов’язкових та періодичних виборів часом обґрунтовують тим аргументом, що «виборність тих чи інших посадових осіб та органів влади зовсім не означає автоматичного встановлення строку, на який вони обираються. Навіть сьогодні є країни, де виборні посадові особи обираються пожиттєво» [6, с.16].

Вважаємо, що підстав для розрізнення двох вимог, незважаючи на цитовану ар­гументацію, насправді немає. Уважний аналіз цитованих вище визначень, наведених С. Князєвим, засвідчує практичну ідентичність розуміння обов’язкових та періодичних виборів, а місцями навіть тавтологічність. Дійсно, для виборних органів єдиним способом формування їх складу повинні бути вибори, інакше ці органи не будуть кваліфікуватися як виборні. Водночас обов’язковість призначення і проведення виборів у «встановлені законом строки» фактично вже означає їх періодичність.

Таким чином, обов’язковість виборів та періодичність виборів тісно пов’язані: вимогу обов’язковості можна розглядати як наслідок вимоги періодичності. Остання ж випливає із вимоги нормативного (конституційного) встановлення строку повноважень виборних осіб, обраних на певну посаду, чи складу колегіального виборного органу. Тому можна стверджувати, що принцип періодичних виборів (який поглинає вимогу обов’язко­вих виборів) означає, що для кожного виборного органу (колегіального чи одноосібного) має встановлюватися обмежений і наперед встановлений строк повноважень, на який обирається його склад (відповідна посадова особа). Важливо підкреслити, що внаслідок вимоги періодичності такий строк не може бути істотно продовжений за будь-яких обставин^[775]. Звідси випливає обов’язковість проведення чергових виборів. Однак принцип періодичності виборів не виключає, що можуть настати обставини, які вимагають скоро­чення строку повноважень поточного складу виборного органу чи виборної посадової особи, тобто дострокового припинення повноважень і проведення нових, позачергових виборів.

Реальний зміст цього принципу вказує на його конституційну суть і загальну консти­туційно-правову природу; у зв’язку з цим його слід відносити не до галузевих принципів виборчого права, а до більш загальних конституційно-правових принципів представницької демократії (як і принцип прямих виборів).

Саме Конституція має встановити такі організаційно-правові гарантії у вигляді стро­ків повноважень відповідних органів і посадових осіб, а також (що особливо важливо) забезпечити засоби дотримання (не перевищення) цих строків і неухильне проведення як чергових, так і позачергових виборів. Як зауважує М. Ставнійчук, «з огляду на сумний досвід багатьох постсоціалістичних держав законодавство України в майбутньому повинне також мати норму, яка б забороняла продовжувати строки повноважень відповідних пред­ставницьких органів або посадових осіб шляхом проведення референдумів, опитувань» [1062, с.115], а також, додамо, шляхом зміни конституційної норми, яка встановлює строк повноважень стосовно поточного скликання чи діючої посадової особи.

В умовах визнання принципу періодичності виборів практика європейських держав достатньо різноманітна. Доповідь Венеціанської комісії «Про визначення дати проведення виборів» вказує три основні підходи до вирішення цієї проблеми: по-перше, дата прове­дення виборів може бути точно визначена конституцією або виборчим законом; по-друге, дата виборів може визначатися уповноваженим органом влади у досить жорстких межах, визначених конституцією чи виборчим законом; нарешті, у деяких державах влада наділена досить широкими межами розсуду у визначенні дати виборів [206, с. 199]. Зауважимо, що два останні підходи передбачають обов’язкове прийняття акту про призначення виборів уповноваженим органом.

Саме останні два підходи вважаються звичайним засобом забезпечення принципу періодичності виборів. Таке повноваження має бути імперативним (не дискреційним); як зазначають науковці, «органи, які повноважні призначати вибори, не мають права ухилятися від їх призначення в строки і в порядку, передбаченому законодавством» [1062, с.114; 343, с.22]. Відповідний акт про призначення виборів, виданий уповноваженим органом, має точно визначати день проведення виборів (точніше, день голосування на цих виборах). В. Мусіяка зауважує, що «несвоєчасне (не визнане Конституцією) призначення виборів використовується для подовження строків повноважень представницьких органів влади» [255, с.27]. Несвоєчасне призначення виборів, яке продовжує строк повноважень чинного органу чи посадової особи, провокує політичні конфлікти. Чи не перший такий конфлікт в Україні виник 1997 р., коли Верховна Рада Автономної Республіки Крим призначила власні чергові вибори^[777] на вересень 1998 р., хоча повсюдні місцеві вибори були призна­чені Верховною Радою України на березень 1998 р. Як вказує О. Копиленко, конфлікт був розв’язаний через втручання Президента України у вигляді наполегливої пропозиції Верховній Раді АРК скасувати своє рішення, яким вона «самочинно продовжила свої повноваження на півроку» [439, с.179-180].

Інший відомий приклад такого неконституційного продовження повноважень органу місцевого самоврядування виник через нездатність Верховної Ради України протягом певного часу призначити вибори депутатів Київської міської ради: після обрання депутатів ради на позачергових виборах 2008 р. наступні вибори депутатів^[778] були проведені аж у 2014 р., після Революції Гідності, внаслідок чого строк повноважень депутатів, обраних у 2008 р., склав 6 років.

Порушення принципу періодичних виборів з боку органу, уповноваженого призначати вибори, може полягати у скасуванні уже призначених виборів до проведення голосування на них. Неконституційність такого акта засвідчив Конституційний Суд України, визнавши такою, що не відповідає Конституції України, постанову Верховної Ради України, якою скасовувалися попередньо призначені позачергові вибори депутатів Тернопільської обласної ради [969]; тим не менше подібна практика певний час продовжувалася (див. [548, с.31]).

Альтернативним (порівняно з наданням повноважень певному органу призначати вибори) вирішенням проблеми забезпечення дотримання принципу періодичних вибо­рів є безпосереднє встановлення на законодавчому чи навіть конституційному рівні дня проведення голосування на таких виборах. Найчастіше такий день встановлюється для чергових виборів. За даними Венеціанської комісії, таким чином гарантують періодичність парламентських виборів такі європейські держави, як Фінляндія (третя неділя березня), Латвія (перша субота жовтня), Швейцарія (остання неділя жовтня), Швеція (третя неділя вересня) [206, с.200]. Фіксований день голосування на президентських виборах встанов­лений також у США та Бразилії [6, с.16]. У цих державах акти про призначення виборів не приймаються.

Конституція України не дотримується послідовно певного із зазначених підходів. З одного боку, на конституційному рівні чітко визначено день виборів (день проведення голосування) для чергових виборів народних депутатів України, Президента України, чергових місцевих виборів (див. частину першу статті 77, частину п’яту статті 103, ча­стину третю статті 141 Конституції). Повернення до чіткого встановлення дати виборів шляхом внесення змін до Конституції у 2011 р. стало наслідком досвіду застосування конституційних положень, передбачених редакцією Конституції 2004 р., що викликало, зокрема, конфлікт щодо дати проведення чергових виборів Президента України (див. рішення Конституційного Суду України [967]; щодо наукового аналізу цієї ситуації див. [548, с.8-11]).

Слід зазначити, що спосіб визначення дня проведення чергових виборів, передбачений Конституцією у редакції 2004 р., мав наслідком певне порушення принципу періодичності виборів. Так, частина перша статті 77 встановлювала, що чергові вибори до Верховної Ради України мали відбуватися «в останню неділю останнього місяця п'ятого року по­вноважень»; аналогічне положення містила частина п'ята статті 103 стосовно виборів Президента України [431]. Внаслідок того, що між днем проведення виборів (особливо з урахуванням можливості проведення повторного голосування на президентських виборах) та днем набуття повноважень обраними особами минає один-два місяці^[779], встановлений конституційний строк повноважень (5 років) мав регулярно збільшуватися на ті ж один- два місяці. Пов'язаний із цим процес «зсуву» дня чергових виборів, як уже згадувалося, було зупинено внесенням змін до відповідних статей Конституції України у 2011 р.

Незважаючи на чітке визначення дня чергових виборів, у більшості випадків Консти­туція передбачає наявність акту (тобто рішення уповноваженого органу) про призначення виборів. Так, до повноважень Верховної Ради України віднесено призначення виборів Президента України, місцевих виборів (пункти 7, 30 частини першої статті 85 Конституції [432]), у тому числі чергових. Очевидною є певна непослідовність конституційного регу­лювання: важко пояснити, чому при однаково чіткому встановленні строку повноважень (а отже, забезпеченні конституційної вимоги періодичних виборів) чергові парламент­ські вибори не потребують акту про призначення, тоді як для чергових президентських та місцевих виборів такий акт необхідний. Тим більшу небезпеку порушення принципу періодичності виборів має те, що чергові вибори призначаються актом Верховної Ради України - колегіального органу, в якому може часом не бути голосів для прийняття від­повідного акта (як це неодноразово траплялося при призначенні місцевих виборів).

На перший погляд, виглядає природним, що позачергові вибори у всіх випадках ви­магають видання акту про їх призначення: адже Конституція не може передбачити часу настання обставин, що спричиняють їх проведення. Водночас неважко зауважити, що такий акт завжди є прямим наслідком певного (однак іншого) юридичного факту. Так, частина друга статті 77 Конституції, яка визначає порядок призначення позачергових виборів народних депутатів України, фактично передбачає два окремі рішення Прези­дента України - про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та про призначення позачергових виборів народних депутатів України на відповідний день^[780]; це відповідає змісту двох окремих повноважень Президента України, визначених пунктами 7 та 8 частини першої статті 106 Конституції [432].

Ще більш яскрава ситуація з призначенням позачергових місцевих виборів. При­значення позачергових місцевих виборів віднесено Конституцією до повноважень Вер­ховної Ради України (пункт 30 частини першої статті 85 [432]). Водночас здійснювати дострокове припинення повноважень місцевих рад чи сільських, селищних, міських голів Верховна Рада України не уповноважена^[781]; підстави і порядок припинення повноважень

у відповідних випадках визначені статтями 78 та 79 Закону «Про місцеве самовряду­вання в Україні» [807]. Таким чином, рішення Верховної Ради України про призначення позачергових виборів обумовлене настанням відповідних обставин (юридичних фактів) і має бути прийняте у відповідний строк. Проте процедури Верховної Ради України - органу з політичною (фракційною) структурою - принципово ускладнюють своєчасність прийняття відповідних рішень, що стало причиною численних конфліктів і порушень встановлених строків проведення позачергових місцевих виборів; найбільш відомою стала проблема неспроможності Верховної Ради України призначити вибори депутатів Київради та Київського міського голови протягом 2012-2013 років^[782].

Шлях до уникнення цих проблем та підвищення рівня конституційних гарантій дотримання принципу обов’язковості та періодичності виборів вказує положення части­ни першої статті 77 Конституції, відповідно до якої чергові вибори народних депутатів України проводяться у строк, прямо встановлений Конституцією, (тобто в силу консти­туційного припису) і не потребують видання спеціального акта про їх призначення. Цей механізм засвідчив свою ефективність: жодних непорозумінь щодо строку проведення таких виборів за понад двадцять років чинності цієї конституційної норми не виникало. Тому логічно пропонувати, щоб і чергові вибори Президента України відбувалися у встановлений Конституцією термін без видання акту про їх призначення.

Такий підхід може бути легко узагальнений і для проведення позачергових виборів народних депутатів України та Президента України без видання відповідного акту про їх призначення. Виходячи з того, що підставою для проведення позачергових виборів є юридичний факт дострокового припинення повноважень відповідно Верховної Ради України чи Президента України, достатньо встановити, наприклад, що позачергові вибори проводяться в останню неділю 90-денного строку з дня настання такого факту.

Безпосереднє встановлення дня проведення виборів Конституцією знімає пробле­му прийняття акту про призначення виборів, яка часом ставала достатньо гострою. Як зазначають російські дослідники, у такому випадку «не виникає питання: що буде, якщо відповідні органи влади не виконають свої повноваження щодо призначення виборів?» [6, с.16].

Описаний вище підхід було взято за основу при розробці пропозицій щодо кон­ституційного забезпечення обов’язковості та періодичності місцевих виборів у процесі проведення конституційної реформи щодо децентралізації влади в Україні. Перший крок був зроблений при внесенні змін до Конституції в 2011 р., коли була чітко встановлена дата проведення чергових місцевих виборів - «в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах»^[783] [432]. Така визначеність встановленої дати виборів дозволяє проводити чергові місцеві вибори в силу конституційного припису, тобто відмовитися взагалі від акта про їх призна­чення (див. запропоновану редакцію пункту 30 частини першої статті 85 у проекті змін до Конституції щодо децентралізації влади [891], де передбачається обмежити повно­важення Верховної Ради України призначенням лише позачергових місцевих виборів).

З позачерговими місцевими виборами ситуація дещо складніша: підстава для їх проведення дійсно може виникнути у будь-який момент. Проте той же підхід може бути реалізований і в цьому випадку, якщо узгодити конституційне формулювання (вимуше­но бланкетне) способу визначення дня проведення позачергових виборів із відповідним законодавчим регулюванням. У зв'язку з цим доцільно було б встановити у статті 141 Конституції, що позачергові місцеві вибори проводяться не пізніше 90 днів з дня настан­ня юридичного факту дострокового припинення повноважень голови громади чи складу відповідної місцевої ради, а день голосування на таких виборах визначається відповідно до закону. При цьому Закон про місцеві вибори мав би визначити такий день як останню неділю встановленого Конституцією 90-денного строку (достатнього для проведення повноцінного виборчого процесу), за винятком випадків, коли така неділя припадає на день державного свята, коли вибори повинні бути проведені на тиждень раніше. У межах такого підходу акт призначення позачергових виборів (із визначенням дня їх проведення) став би непотрібним: вибори проводилися б у силу Конституції і відповідного закону. На жаль, ця пропозиція автора не була схвалена Конституційною комісією: законопроект про внесення змін до Конституції передбачає проведення позачергових місцевих виборів у 180-денний строк з дня настання відповідного юридичного факту^[784] - дострокового припинення повноважень місцевої ради чи голови громади [891].

Зазначені пропозиції можуть встановити додаткові гарантії своєчасного проведення місцевих виборів (як чергових, так і позачергових) у строки, встановлені Конституцією, через виключення потреби прийняття спеціального акта про їх призначення, тим самим забезпечуючи більш повноцінну реалізацію принципу обов'язковості і періодичності стосовно місцевих виборів в Україні. Ці положення без особливої модифікації можуть бути перенесені на регулювання строків проведення позачергових виборів народних де­путатів України, чергових та позачергових виборів Президента України, які відповідно до чинної Конституції вимагають видання акта про їх призначення.

6.3.