§ 6. Правовий статус депутатів парламенту

Загальна формула статусу парламентарія включає в себе кілька визнача­льних елементів: а) характеристика діяльності парламентарія (вона здійснюєть­ся на професійній основі або ні, в інтересах усього народу або виключно для певної групи виборців тощо); б) гарантії діяльності парламентарія; в) права та обов'язки парламентарія; г) відповідальність парламентарія за невиконання або неналежне виконання ним своїх обов'язків.

Правовий статус парламентаріїв визначається конституціями, конституцій­ними і органічними законами, регламентами палат і звичаями та являє собою сукупність його прав і обов'язків.

Як зазначалося, практично в усіх розвинених країнах депутати не зв'язані юридичними обов'язками щодо своїх виборців. Вони вважаються представника­ми не відповідних виборчих округів, а всього народу (виборчого корпусу) в ціло­му, і не можуть бути відкликані виборцями. Тим самим їхній мандат не має імпе­ративного характеру, і його прийнято називати вільним. Такий характер депутат­ського мандата звичайно фіксується в конституціях.

Вільний мандат у зарубіжній конституційній теорії розглядається як такий, що найповніше забезпечує можливості депутатів займатися тими справами, які віднесені до компетенції загальнонаціонального представницького органу. Він надає їхній діяльності політичного характеру і не зводить її до рівня роботи уповноважених із місцевих справ. З іншого боку, в умовах прийняття імператив­ного мандата встановлюється більш тісний зв'язок між парламентарями та їхні­ми виборцями. Проте значення останньої тези не варто переоцінювати. Відсут­ність імперативного мандата у депутатів парламенту зовсім не означає, що між ними та їхніми безпосередніми виборцями не існує прямих зв'язків. Ці зв'язки мають різноманітний і тривалий характер, а робота з виборцями займає багато часу як у парламентарів, так і їхніх помічників. Зрештою, від активності депутата у виборчому окрузі багато в чому залежить його подальша парламентська кар'єра.

Зарубіжна конституційна теорія й практика виходять із того, що депутат є професійним парламентарієм. Тому правове становище парламентаріїв знач­ною мірою визначається принципом несумісності депутатського мандата ні з якою державною або іншою посадою, крім зазначених у законодавстві. У різних країнах принцип несумісності визнається у різному обсязі. В Конституції США (розд. 6, ст. 1) записано, що жоден член Конгресу на період його мандата не може займати «публічну посаду на службі Сполучених Штатів». У Швеції депута­ти, які займають посади на державній службі, повинні під час засідань парламе­нту йти у відпустку. В Іспанії, Люксембурзі, Фінляндії та деяких інших країнах несумісність стосується лише окремих, найвищих посад, перелік яких дається в законодавстві. Зокрема, повсюдно визнано несумісність депутатського мандата і професійної служби в армії, поліції та службі безпеки. Виняток становить зако­нодавство і політична практика країн із парламентарною формою правління. В них існує і діє правило, за яким міністри повинні бути членами парламенту (зви­чайно, нижніх палат).

До умов, що забезпечують ефективність роботи депутатів і також визна­чають їхній статус, варто віднести індемнітет та імунітет парламентаріїв.

Поняття депутатського індемнітету означає, що член парламенту не несе юридичної відповідальності за свої висловлювання і голосування під час виконання обов’язків у представницькому органі. В теорії і практиці англомов­них країн термін «індемнітет» замінений поняттям привілею свободи слова.

Зазвичай, індемнітет поширюється на голосування (як під час пленарних засідань, так і під час роботи в комісії), висловлення позицій депутата в парла­менті (усно чи письмово, на пленарному засіданні, під час роботи в комісії або під час виконання завдань, пов'язаних із депутатською діяльністю), законопроєк- ти та проєкти постанов (резолюцій), письмові або усні запитання та інтерпеляції (запити) - дії, спрямовані на виконання отриманого за результатами виборів мандату.

Оскільки метою індемнітету є забезпечення вільної реалізації депутатами їхніх функцій у парламенті, дія у часі даного привілею зазвичай буває пов'язана з терміном виконання депутатських обов'язків: по-перше, привілей може поши­рюватися на весь час здійснення депутатом його повноважень (Австрія, Греція, Данія, Іспанія, Італія, Норвегія, Польща, Румунія, Словенія, Фінляндія, Хорватія, Швейцарія); по-друге, індемнітет діє виключно під час парламентських засідань (Австралія, Велика Британія, Канада, Македонія, Нова Зеландія, Філіппіни, Чилі). Виходячи з цього, дія індемнітету може наступати з моменту: а) обрання депута­та, за умови, що вибори не було визнано недійсними (Бельгія, Греція, Данія, Естонія, Італія, Польща, Румунія, Словенія, Угорщина, Фінляндія, Франція, Чехія, Швеція); б) складання присяги новообраним депутатом (Австрія, Аргентина, Кіпр, Нідерланди, Швейцарія); в) першого засідання новообраного парламенту (країни, в яких захист індемнітету поширюється виключно на час парламентсь­ких засідань). Захист індемнітету припиняється після закінчення дії депутатсько­го мандату.

Принцип депутатського індемнітету прийнятий в усіх країнах. Проте іноді йому надають дещо звуженого значення. Зокрема, в Латвії та ФРН депутати на загальних підставах несуть відповідальність за наклеп, а в Литві - за наклеп і образу. В Греції подібне звинувачення є підставою для судового переслідування депутатів лише з дозволу самого парламенту.

Крім того, депутатський індемнітет передбачає отримання депутатом ви­нагороди за парламентську діяльність, включаючи покриття витрат на офіс, листування, поїздки тощо. У деяких країнах (Фінляндія, Франція, Японія) депу­татський індемнітет прирівнюється до платні чиновників вищого розряду, тобто міністрів.

Незважаючи на те, що звуження обсягу індемнітету не є поширеною прак­тикою, його запровадження в деяких країнах пов'язане із необхідністю запобігати потенційно можливим зловживанням з боку депутатів.

Що ж до поняття депутатського імунітету, то воно означає заборону арешту або притягнення до судової відповідальності депутата за всі його дії, включаючи дії, що здійснені ним не при виконанні парламентських обов’язків.

Необхідно наголосити на тому, що депутатський імунітет не є особистим привілеєм депутата, а виступає гарантією від незаконного втручання в його діяльність та якомога ефективнішого виконання ним законотворчих функцій.

За загальним правилом, дія в часі імунітету обмежена строком виконання мандату. Проте законодавство може містити різні формулювання: а) з дня об­рання депутата (Австралія, Індія); б) з дня складання присяги або підтвердження мандату (Бангладеш, Хорватія); в) протягом строку повноважень парламенту (Бельгія, Велика Британія, Франція); г) протягом парламентської сесії (Південна Корея, Філіппіни, Чехія, Швейцарія).

Законодавством держави також визначається порядок притягнення депу­тата до відповідальності за правопорушення, які були скоєні ним до початку строку його повноважень, а саме:

а) кримінальне переслідування, що розпочалося до набуття імунітету, не зупиняється, якщо парламент не прийме рішення про його зупинення (Польща);

б) кримінальне переслідування, що розпочалося до набуття імунітету, не зупиняється (Велика Британія, Естонія, Фінляндія);

в) кримінальне переслідування припиняється з моменту набуття імунітету та може бути продовжене за згодою парламенту (Греція, Данія, Німеччина, Угорщина, Чехія). Конституції деяких країн передбачають специфічні процедури поширення дії імунітету на період між розпуском парламенту та формуванням нового складу в результаті перевиборів.

Зміст і обсяг депутатського імунітету в різних країнах неоднакові, але в жодній країні він не має абсолютного характеру. Практично в усіх країнах депу­тат позбавляється імунітету у випадку затримання його на місці злочину: арешт здійснюється без санкції парламенту. У цілому ряді країн депутати користуються імунітетом лише під час парламентських сесій (США, Японія), а в деяких країнах законодавство встановлює умови, коли припускається арешт депутата і пору­шення проти нього кримінальної справи без санкції парламенту.

Конституційне законодавство сучасних країн досить детально регламентує питання, пов'язані з припиненням повноважень депутатів, у тому числі достроко­вим: а) у зв'язку із закінченням строку повноважень представницького органу або його дострокового розпуску чи саморозпуску; б) у разі добровільної відмови депутата від мандата; в) у зв'язку з позбавленням депутата його мандата (за ухвалою суду, якщо не бере участі в роботі парламенту, вступ до партії, від якої не балотувався на виборах). У багатьох державах існує також практика тимчасо­вого усунення депутата, яка застосовується як дисциплінарна санкція за грубі порушення регламенту і порядку в палаті. Але термін такого усунення, як прави­ло, не перевищує 2 тижнів.

Як уже було зазначено, вважливими елементами правового статусу пар­ламентаріїв є їхні права та обов'язки, що у загальному вигляді визначаються в конституціях і конкретизуються в законах про статус депутатів і регламентах парламентів. Депутатам надаються широкі можливості для участі в роботі пар­ламенту та його органів, виконання функцій, зумовлених депутатським манда­том. Серед найважливіших прав депутатів є право: ухвального голосу щодо всіх питань, які розглядаються на засіданнях парламенту; брати участь у засіданнях парламенту; вносити законопроєкти, законодавчі пропозиції і поправки до зако- нопроєктів; виступати в дебатах; бути членом постійних і тимчасових парламент­ських комітетів і комісій; брати участь у роботі парламентських фракцій; звертатися з депутатськими запитами або зверненнями до президента, глави та членів уряду, органів парламенту, посадових осіб органів державної влади та органів місцево­го самоврядування, керівників підприємств, установ та організацій.

Реалізація парламентарієм його прав значною мірою залежить від стано­вища у парламенті тієї партійної фракції, до якої він належить. У законодавстві деяких держав не встановлено обов'язків парламентарія, як таких, оскільки це нібито суперечить його вільному мандату. Вважається, що права парламентарія є водночас і його моральними обов'язками. За такого підходу парламентарій зобов'язаний: брати участь у засіданнях парламенту, вносити законопроєкти, брати участь у дебатах тощо. Конституції і закони більшості держав більш-менш чітко, а іноді й досить докладно, визначають обов'язки парламентарія.

У сучасних реаліях державотворення конституційну систему демократич­ного представництва доповнює лобізм (від англ. lobby - кулуари, коридор), який є політичним інститутом, способом та інструментом впливу груп інтересів на владу.

Лобізм у його позитивному сенсі постає життєво необхідним інститутом демократичного процесу, тому що є системою організаційного оформлення представництва різноманітних групових інтересів, формою законного впливу груп тиску на прийняття управлінських рішень державних органів із метою задо­волення інтересів певних соціальних структур (громадських організацій, промис­лових груп, територіальних асоціацій тощо). Через систему і практику лобізму згадані групи дістають реальну можливість представляти власні інтереси на загальнонаціональному рівні.

Лобізм переслідує переважно соціально-економічні цілі, пов'язані з вирі­шенням питань власності і прав розпорядження нею; наданням прав на ведення конкретної діяльності; державним замовленням; квотами, ліцензіями; дотаціями, кредитами; тарифами на енергоресурси; економічними і податковими пільгами; фінансуванням соціальних програм тощо. Вони можуть досягатися різними засобами і методами. Їх вибір залежить від політико-правової ситуації, що скла­дається в даній державі, потенційних можливостей суб'єкта і особливостей об'єкта лобіювання. У світовій практиці поширені наступні форми лобізму:

1) виступ на слуханнях у профільних комітетах законодавчого органу;

2) складання законопроєктів і винесення їх на обговорення парламенту;

3) організація пропагандистських кампаній у засобах масової інформації з приводу підготовлюваних або прийнятих рішень;

4) проведення науково-практичних конференцій за участю представників законодавчої і виконавчої влади;

5) психологічний тиск на депутатів і представників виконавчої влади (дзвінки, листи, телеграми в їх адресу, особисті візити впливових діячів і міс­цевих виборців);

6) мітинги, страйки, демонстрації, пікети тощо.

Правовою основою лобізму в більшості демократично розвинених держав є конституційне положення, згідно з яким кожний суб'єкт суспільних відносин має право захищати власні інтереси всіма законними способами, зокрема беручи участь у формуванні державної політики та впливаючи на процес прийняття владних рішень.

За належністю лобізму до тієї чи іншої гілки влади, мірою його вкоріненості науковці виокремлюють законодавче, виконавче та судове лобіювання.

А за характером ухвалених управлінських рішень лобіювання поділяєть­ся на:

- правотворче (лобізм у законодавчих органах шляхом прийняття норма­тивних актів);

- правозастосовне (лобізм у виконавчих органах шляхом застосування норм права);

- правоінтерпретаційне (лобізм шляхом тлумачення актів права).

Достатньо поширеним є лобізм, що репрезентується засобами масової ін­формації, а також власне лобізм, який на Заході (насамперед у США, де він є доволі престижним видом діяльності) дістав назву «п'ятої гілки влади».

Останнім часом лобізм все частіше розглядають не лише як складову по­літичної системи, але і як важливий елемент громадянського суспільства та специфічну частину зв'язків організацій із різними групами громадськості. В умовах нерозвиненості політико-правової системи і недосконалості законодавчої влади лобізм стає основною формою представництва інтересів, але при цьому досить часто знаходиться поза увагою державних органів, преси, громадськості і закону. На жаль, в Україні механізм взаємодії суспільства і влади в процесі ух­валення політичних рішень сьогодні непублічний, корумпований і хаотичний; канали впливу на органи державної влади монополізовані сильними групами тиску, а низка суспільних рухів і організацій не має можливості донести свої інтереси до влади. Реалізація лобізму у правових формах дозволяє забезпечити стабільність та понизити рівень криміналізації процесу взаємодії представників різних груп інтересів з представниками влади, забезпечити гласність і прозорість ухвалення найважливіших державних рішень.