§ 3. Повноваження глави держави

Конкретні повноваження глави держави залежать від тієї чи іншої форми правління. Незалежно від форми правління глава будь-якої держави, як монарх, так і президент, здійснює представницькі функції, помилування, найчастіше є головнокомандуючим збройними силами, бере участь у законодавчому процесі.

При цьому представницькі повноваження полягають у тому, що глава держави представляє державу всередині країни і за її межами. Виїжджаючи з офіційними візитами за кордон, він користується правом на особливо урочистий прийом, йому надається низка привілеїв. Дипломатична практика зазвичай не робить різниці між монархом і президентом у цьому відношенні. Глава держави вважається представником своєї країни і не потребує для цього спеціальних повноважень. Він акредитує послів іноземних держав і призначає послів в інші країни; веде міжнародні переговори і підписує міжнародні договори. Однак на практиці глава держави нерідко делегує це право главі уряду або компетентному міністру.

Як внутрішньодержавне представництво можна розглядати право звер­нення глави держави з посланнями до парламенту або до народу. Наприклад, у Франції президент має право зноситись з обома палатами за допомогою пос­лань. Ці послання зачитуються в палатах, але не обговорюються. У період між сесіями парламент спеціально збирається для заслуховування президентських послань. Президент також має право звертатися з посланням до нації з приводу встановлення надзвичайного стану. У цілому варто підкреслити, що відповідні форми спілкування глави держави з народом і представницьким органом засвід­чують його значущість як політичного і державного інституту.

Найширше практика послань глави держави використовується в президе­нтських республіках, зокрема у США. Юридичною основою відповідної діяльності Президента є положення ст. 2 (розділ 3) Конституції, де записано, що Президент періодично представляє Конгресу відомості про стан союзу і пропонує на його розгляд такі заходи, які вважає необхідними і корисними.

Конституції багатьох країн надають главі держави право оголошення війни і укладання миру, хоча, як правило, для цього потрібна санкція парламенту.

Усередині країни він від імені держави проводить нагородження, присвоює почесні звання.

Повноваження глави держави у відносинах із законодавчим органом поля­гають у тому, що глава держави, як правило, підписує закони, прийняті парла­ментом, має право вето, є суб'єктом законодавчої ініціативи.

Глава держави скликає парламент на чергові і надзвичайні сесії, може пе­рервати за певних умов сесію парламенту (Велика Британія, Ірландія, Португа­лія). Найважливішим знаряддям у руках глави держави є право розпуску нижньої палати (дуже рідко обох палат) парламенту. У разі розпуску парламенту або закінчення терміну її повноважень глава держави призначає позачергові або чергові вибори.

До повноважень глави держави у відносинах із законодавчою владою на­лежать також його право призначати в деяких країнах членів верхніх, а іноді і нижніх палат парламенту. Так, відповідно до ст. 102 Конституції Арабської Рес­публіки Єгипет Президент Республіки має право призначати кількість членів, що не перевищує 5 %. Але формування частини депутатського корпусу шляхом призначення главою держави притаманне країнам з бікамеральною структурою законодавчого органу. Так, Президент Італії може призначити довічно сенатора­ми 5 громадян, які прославили Батьківщину видатними досягненнями в соціаль­ній, науковій, художній і літературній областях.

У ряді випадків президенту чи монарху надається в обмеженій формі пра­во законодавчої ініціативи, яке, зазвичай, здійснюється ними у вигляді послань (у монарха - тронна промова).

Конституційна теорія в ряді зарубіжних держав розглядає главу держави як неодмінного учасника законодавчого процесу. Конституції деяких країн (Вели­ка Британія, Індія тощо) включають главу держави до складу парламенту як його органічну частину. Юридичним вираженням цієї концепції є те, що законопроєкт отримує силу лише тоді, коли він санкціонується главою держави. Відмова дати санкцію - вето тягне за собою низку серйозних правових наслідків. Конституцій­не право зарубіжних країн знає три види вето:

Абсолютне, або резолютивне вето полягає в тому, що відмова глави дер­жави утвердити прийнятий парламентом законопроєкт є остаточною і подолати її не можна. На даний час право абсолютного вето, хоч і формально, мають монархи у Бельгії, Великій Британії тощо.

Відносне, або відкладальне вето являє собою таку заборону, що наклада­ється главою держави на законопроєкт, яка або може бути подолана парламен­том, або носить тимчасовий характер. Прийнятий парламентом законопроєкт направляється для підпису главі держави, який у встановлений термін (іноді цей термін не визначено) може або підписати його, санкціонувати, або відмовити в санкції, тобто накласти вето. Опротестований законопроєкт разом з посланням направляється главою держави парламенту, який може: а) прийняти заперечен­ня глави держави та внести відповідні зміни до законопроєкту і знову відправити його для отримання санкції; б) відхилити заперечення глави держави, для чого необхідне повторне схвалення законопроєкту кваліфікованою більшістю голосів.

Вибіркове вето - надання главі держави права опротестовувати лише ок­ремі статті, схвалюючи законопроєкт у цілому. Вибіркове вето - явище досить рідкісне.

Повноваження глави держави у сфері державного управління.

У президентських республіках, абсолютних і дуалістичних монархіях глава держави фактично особисто формує уряд. Тому призначені ним міністри висту­пають у сфері управління країною в ролі його радників і помічників, а прийняття політичних рішень залишається прерогативою виключно глави держави. Глава держави за цих форм правління виступає практично як одноосібний носій вико­навчої влади.

У США призначення членів кабінету президентом формально здійснюєть­ся «за порадою і згодою Сенату» (ст. II розд. 3). А якщо до «уотергейтського скандалу» дане положення Конституції не мало практичного значення, то насту­пними роками Сенат став активніше втручатися у процедуру призначення голів департаментів (наприклад, відхилення кандидатури Тауера, запропонованої Дж. Бушем на пост міністра оборони США). Оскільки, згідно з Конституцією, Сенат за своєю ініціативою робити такі призначення не може, то вибір кандидата завжди залишається за главою держави. У США говорять, що Кабінет завжди такий, яким його бажає бачити президент. Тому і зміна президента, як правило, супроводжується численними кадровими змінами у вищих ешелонах апарату управління.

Участь глави держави у формуванні уряду парламентарних республік і па­рламентарних монархій має суто номінальний характер, оскільки останній очо­люється лідером партії, яка отримала перемогу на виборах до парламенту або її нижньої палати. Крім того, у державах з парламентарними формами правління більшість своїх повноважень глава держави може здійснювати через уряд або за його згодою (інститут контрасигнатури).

Управлінська діяльність глави держави пов'язана з використанням різних організаційних форм. Зокрема, він може призначити «технічний уряд», якщо члени парламенту не дійшли згоди щодо формування уряду держави (ст. 99(5) Конституції Болгарії 1991 р.). В управлінні країною глава держави спирається на широкий адміністративний апарат, представлений помічниками і радниками.

Нормотворчі повноваження є, практично, у будь-якого глави держави - це право видання різних нормативних і ненормативних (які мають персональний характер) актів. Право видання актів - самостійна діяльність глав держав, тому що їхні акти за природою мають підзаконний характер. У низці випадків акти виконавчої влади, у тому числі акти глави держави, можуть мати законодавчий характер.

Серед повноважень глави держави у сфері правосуддя варто виділити право на створення судів, у визначених законом випадках, та призначення на вищі судові посади, хоча це може бути віднесене також до сфери державного управління.

Повноваження глави держави у сфері правового статусу особи. Йдеться про повноваження, що стосуються окремих громадян. Це надання громадянства, присвоєння почесних звань і титулів, присвоєння різних звань, нагородження орденами й медалями. Глава держави, зазвичай, має також право помилування, пом'якшення або заміни покарання, зміни вироку тощо.

Надзвичайні повноваженнями глави держави. У ряді країн законодавство надає главі держави право запровадження або призначення надзвичайного або воєнного стану на території всієї держави або її частини (ст. 352 Конституції Індії, ст. 16 Конституції Франції).

Повноваження глави держави як верховного головнокомандуючого прак­тично являють собою почесну прерогативу, оскільки оперативне керівництво збройними силами здійснюється генеральним штабом, міністерством оборони, штабами родів військ, які діють згідно з директивами уряду. Так, формальним верховним головнокомандувачем Збройних Сил Великої Британії є британський монарх, королева Єлизавета II. Однак фактичне управління ними здійснює Обо­ронна рада Міністерства оборони Великої Британії.

Глава держави, як правило, не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Як правило, це не допускається конституцією держави. Так, відповідно до ч. 2 ст. 106 Конституції України Президент України не може пере­давати свої повноваження іншим особам або органам. Натомість у багатьох конституційних монархіях де-факто існує інститут неформальної передачі пов­новажень глави держави іншій посадовій особі або органу. Зокрема, у Великій Британії монарх формально вважається верховним головнокомандувачем і представляє країну в міжнародних відносинах. Але фактично ці повноваження здійснюються урядом (або відповідним міністром).

Потреба належного виконання повноважень главою держави обумовлює наявність існування цілої системи гарантій. Найбільш поширеними гарантіями діяльності глави держави у світі є наступні:

- недоторканність (політична невідповідальність);

- особливий порядок усунення з посади (процедура імпічменту);

- право на винагороду (так званий «цивільний лист» - утримання двору, особистих витрат, рішення щодо яких приймається парламентом).

Невідповідальність глави держави полягає у тому, що він не несе юридич­ної відповідальності за свої дії як глави держави, здійснювану політику, незале­жно від її наслідків для держави і суспільства. Недоторканність глави держави є складовою його невідповідальності й означає, що він не може бути притягнений до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований. Невідповіда- льність монарха є абсолютною - він юридично не відповідає за будь-які свої дії. Президент може бути притягнений до юридичної відповідальності, але не у зв'язку зі здійсненням конституційно визначених функцій і повноважень, а лише в разі вчинення ним злочину чи іншого правопорушення.

Конституційним засобом забезпечення невідповідальності та недоторкан­ності глави держави є інститут контрасигнації, а реалізації відповідальності президента у разі вчинення ним злочину чи іншого правопорушення - інститут імпічменту, про які говорилося раніше.

Контрасигнація - це скріплення акта глави держави підписами прем’єр- міністра та міністра, відповідального за акт і його виконання, без якого акт не набирає юридичної сили. З формально-юридичного боку призначення контр­асигнації полягає в тому, щоб зняти юридичну відповідальність за виданий акт із глави держави й покласти її на уряд - прем'єр-міністра та міністра, відповідаль­ного за виконання акта.

За різних форм державного правління контрасигнація використовується неоднаковою мірою. У парламентарній монархії і парламентарній республіці контрасигнуються всі (або майже всі) акти глави держави. За змішаної республі­канської форми правління контрасигнація застосовується щодо актів президен­та, виданих у межах лише частини його повноважень. У президентській респуб­ліці інститут контрасигнації, як правило, не застосовується, оскільки в ній прези­дент очолює виконавчу владу, але його недоторканність конституційно в тій або іншій формі закріплюється.

Так, у конституціях монархічних держав зазначається: «Особа Короля не­доторканна; його міністри відповідальні» (ст. 88), «Жоден акт Короля не може мати сили, якщо він не контрасигнований міністром, який тим самим несе за нього відповідальність» (ст. 106) (Конституція Бельгії 1994 р.); «Король недотор­канний і не підлягає відповідальності. Його рішення контрасигнуються в порядку, встановленому в статті 64, і без відповідного підпису не мають сили, за винятком рішень, передбачених у статті 65» (ч. 3 ст. 56 Конституції Іспанії 1978 р.).

Схожі норми містяться й у республіканських конституціях: «Жоден акт Президента Республіки недійсний, якщо він не контрасигнований міністрами, які його запропонували і за цей акт відповідальні» (ч. 1 ст. 89), «Президент Респуб­ліки не відповідальний за дії, вчинені під час виконання своїх функцій, за винят­ком державної зради або посягання на Конституцію» (ч. 1 ст. 90) (Конституція Італії 1947 р.); «Президент Республіки не несе відповідальність за здійснення своєї функції» (ч. 3 ст. 54), «3. Рішення Президента Республіки, прийняті відпо­відно до частини 1 і 2, вступають у силу після їх підписання головою Уряду або уповноваженим ним членом Уряду. 4. За рішення Президента Республіки, які потребують підпису голови Уряду або уповноваженого ним члена Уряду, несе відповідальність Уряд» (ч. 3, 4 ст. 63) (Конституція Чехії 1992 р.).