Політико-правовий вимір територіальної організації держави

Правовий вимір територіальної організації держави являє собою сукупність нормативно-правових актів, що регулюють питання адміністративно-територіального устрою країни (у тому числі створення і ліквідацію адміністративно-територіальних одиниць); взаємовідносини між органами державного управління та органами місцевого самоврядування, розподіл компетенції між ними; здійснення державою юрисдикції на своїй території зага­лом.

У політологічній і юридичній літературі для позначення тери­торіальної організації держави існує низка термінів, які відобра­жають різні підходи до вивчення цього феномена та еволюцію розвитку політико-правової доктрини. Відсутність чіткого, уні­фікованого понятійного апарату створює можливості для непра­вильного вживання термінів, перешкоджає оптимальному пра­вовому регулюванню територіальної організації держави, удо­сконаленню правозастосовної практики у цій галузі. Однак до певної міри це стимулює пошук нових підходів у цій сфері, оскільки дає можливість виділити в якості предмета вивчення одну з його особливостей, поглиблюючи уявлення про цей феномен.

У науковій літературі для позначення просторового виміру організації держави використовують цілу низку понять, зокрема таких, як «державний устрій», «державно-територіальний устрій», «територіальний устрій», «політико-територіальний устрій», «національно-державний устрій»¹ тощо, що дає уявлення про під­хід, обраний дослідником для вивчення цього явища.

Традиційним для вітчизняної державно-правової науки є широке тлумачення терміна «державний устрій», що дає підстави використовувати його в якості синоніма адміністративно-терито­ріального устрою. Так, Ф. Кирилюк та М. Обушний розуміють форму державного устрою як територіально-політичну організа­цію держави, що включає політико-правовий статус її складових і принципи взаємовідносин центральних і регіональних органів державної влади ^{[77] [78]}. В. Ортинський і В. Грищук визначають держав­ний устрій як спосіб поділу держави на певні складові та поділ влади між нею та цими складовими^[79]. Інші науковці висловлюють думку про те, що до поняття державного устрою повинно входити не тільки поняття територіального устрою, а й організація дер­жавного механізму (структура центральних державних органів), тому територіальний устрій держави є видовим поняттям родо­вого поняття державного устрою^[80].

В цьому контексті більш точним є розмежування, яке прово­дить В. Шаповал. Він, зокрема, визначає державний устрій як організацію системи органів державної влади, їх компетенцію та взаємовідносини, а адміністративно-територіальний устрій як спосіб територіальної організації держави шляхом її поділу на адміністративно-територіальні одиниці^[81]. Схожої точки зору дотримується і С. Телешун, на думку якого, поняття державного

устрою (ладу) є відносно широким і включає в себе територіаль­ний устрій. За своєю суттю державний устрій — це поняття, що охоплює все коло питань щодо державного ладу в організаційно­му аспекті, певного типу держави, який проявляється в політич­них, економічних, соціальних основах і принципах організації держави, правового статусу її громадян, територіального устрою і системи державних органів, тобто це організаційні засади кожної держави. За формою державний устрій — це територіальна або національно-територіальна організація державної влади, поділе­на на окремі складові, які перебувають у тісному зв’язку між собою і вищими органами держави.

Такий підхід має право на існування, оскільки інституційна модель місцевого самоврядування до певної міри віддзеркалює особливості форми правління. Зокрема, для президентських рес­публік характерний чіткий поділ повноважень між представниць­кими й виконавчими органами місцевого самоврядування, обран­ня вищої посадової особи місцевого самоврядування безпосеред­ньо громадою і формування виконавчого органу місцевого само­врядування не представницьким органом, а вищою посадовою особою (модель «слабка рада — сильний мер» характерна для США, Бразилії, Мексики)^{[82] [83]}. У парламентських республіках і монархіях існує нечіткий поділ повноважень між представниць­кими і виконавчими органами місцевого самоврядування, а також обрання вищої посадової особи й виконавчого органу міс­цевого самоврядування самим представницьким органом (модель «сильна рада — слабкий мер» у Великій Британії). У напівпрези- дентських республіках обрання вищої посадової особи місцевого самоврядування здійснюється безпосередньо громадою, а форму­вання виконавчого органу місцевого самоврядування відбуваєть­ся за обопільної участі представницького органу й вищої посадо­вої особи (модель «сильна рада — сильний мер» характерна для Болгарії, Португалії).

Єдності у підходах до визначення державного устрою нема й у працях російських учених. Під державним устроєм вони часто розуміють внутрішній устрій держави, її поділ на складові¹, систе­му поділу держави на територіальні утворення та систему взаємо­відносин між центральною владою держави та територіальними одиницями^{[84] [85]}.

На думку В. Грицака, використання як синонімів таких док- тринальних понять конституційного права, як «державний устрій» та «територіальний устрій», зумовлене особливостями категорі­ального апарату загальної теорії держави і права, які сформували­ся ще за радянських часів^[86].

У радянський період у науці й нормативно-правових докумен­тах інститут територіального устрою держави називався держав­ним устроєм. З урахуванням одного з основних ідеологічних положень того часу — про неминуче відмирання держави і права, які, по своїй суті, є буржуазними, керівництво Радянського Союзу спершу не приділяло достатньої уваги юридичним нюан­сам державного регулювання як такого і регулювання адміністра­тивно-територіального устрою зокрема. Лише з часом тенденція змінилася, і ці питання опинилися у центрі уваги науковців. Однак у радянській юридичній літературі підходи до вибору тер­мінології конституційно-правового регулювання так і не були обґрунтовані достатньою мірою. Дослідники були змушені послу­говуватися понятійним апаратом радянських конституцій. Так, термін «державний устрій» у значенні адміністративно-територі­ального устрою ввійшов у науковий обіг після його закріплення у Конституції СРСР 1936 року та Конституції РСФРР 1937 року, відповідні розділи яких називалися «Державний устрій». Водночас територіальний устрій держави є однією зі складових державного устрою, тому визначати його терміном «державний устрій» було б помилковим. Державний устрій є ширшим явищем, яке включає низку характеристик держави, насамперед форму правління, форму територіального устрою і форму політичного режиму.

Чимало вітчизняних учених віддають перевагу терміну «тери­торіальний устрій», який визначають як «систему взаємовідносин між державою в цілому, тобто її центральною владою, і територі­альними складовими частинами, а точніше — з їх населенням і органами публічної влади, які там діють»¹.

Деякі правознавці виділяють «широке» та «вузьке» розуміння територіального устрою. Широке тлумачення територіального устрою держави пропонує Л.Р. Михайлишин, для якого це не тільки поділ території на окремі її частини, а й правовий статус територіальних утворень; певна система влади й управління в них; система взаємовідносин між державою загалом і територі­альними одиницями зокрема; система взаємовідносин між тери­торіальними частинами держави^{[87] [88]}.

На думку О. Фрицького, територіальний устрій держави «в широкому розумінні слова — це форма державного устрою, яка охоплює коло питань, що стосуються устрою конкретної держави (державний, економічний, суспільний устрій держави, основи правового статусу людини і громадянина, система органів держа­ви), тобто її територіального устрою»¹. Але такий підхід розмиває фокус досліджень саме територіального виміру держави, розпо­рошуючи увагу на інші аспекти організації держави, що у рамках даного дослідження є контрпродуктивним.

Відомий український конституціоналіст В.Ф. Погорілко вва­жав, що територіальний устрій — це передбачена законами тери­торіальна організація держави з метою забезпечення найопти- мальнішого розв’язання завдань та здійснення функцій суспіль­ства. Вона реалізується, як правило, шляхом поділу території держави на частини — територіальні одиниці, які є просторовою основою для утворення та діяльності відповідних органів держав­ної влади та органів місцевого самоврядування. Тому він пропо­нував виділяти два основні види територіального устрою: 1) полі- тико-територіальний устрій, який є розмежуванням територій між державними утвореннями всередині держави, що характерно здебільшого для федеративних держав; 2) адміністративно-тери­торіальний устрій, який є внутрішнім поділом території держави на частини, що характерно для Української держави^{[89] [90]}.

В юридичній літературі найбільш доцільним видається вико­ристання поняття «територіальний устрій», оскільки таку назву має розділ ІХ Конституції України, який таким чином визначає територіальну організацію проживання громадян, а не територі­альну організацію органів влади (тоді б розділ варто було б назва­ти «Адміністративно-територіальний устрій України»).

У радянській і дещо меншою мірою у пострадянській літерату­рі використовується ще один термін для позначення територіаль­ного устрою держави — «національно-державний устрій». Цей термін застосовувався щодо територіального устрою СРСР, що складався з п’ятнадцяти союзних республік, а також щодо РРФСР у частині входження до неї автономних республік. Тобто поняття «національно-державний устрій» більш характерний для федера­тивних держав. У рамках соціалістичної доктрини держави і права розвиток територіального устрою держави, в тому числі федералі­зація, розглядалися як спосіб вирішення «національного питан­ня», «об’єднання різних національностей Росії в єдину Радянську державу». Марксистсько-ленінська доктрина розглядала федера­цію як відповідь на національне питання, в тому числі подолання соціальної відсталості окремих народів, національних меншин шляхом їх самовизначення в різних формах національно-терито­ріальної автономії.

Слід зазначити, що у сучасній Росії чітких критеріїв і законо­мірностей виділення частини територіальних одиниць держави за національною ознакою, а інших — за територіальним принципом і досі не вироблено. Практика територіального розмежування, виділення національних союзних республік і автономних терито­ріальних одиниць часто руйнувала економічні зв’язки, ігнорувала об’єктивні потреби населення, історичні традиції держави. Більше того, після кількох десятиліть експериментів так і не вдалося сформувати автономні республіки, національні автономні тери­торіальні одинці, в яких би титульні етноси становили абсолютну більшість населення (за окремими винятками). Крім того, вико­ристання терміна «національно-державний устрій» у конститу­ційно-правовому регулюванні може породжувати серйозні про­блеми. Оскільки саме такий контекст передбачає надання відпо­відним територіям статусу держав на відміну від інших суб’єктів федерації. У випадку Російської Федерації йдеться про виділення основних (республік) та другорядних членів федерації. Тому в деяких публікаціях зустрічається думка про наділення статусом республіки (держави у складі Росії) усіх суб’єктів федерації^[91].

На доцільності використання терміна «державно-територіаль­ний устрій» наполягають сучасні російські дослідники Т. Хабрієва та В. Чиркін¹, оскільки поняття «устрій держави», «державний устрій» мають досить широке значення. Однак, на нашу думку, ототожнювати цей термін з поняттям «територіальний устрій дер­жави» помилково. Державно-територіальний устрій виступає лише частиною територіального устрою держави, оскільки йдеть­ся про систему державно-територіальних одиниць держави, наприклад, суб’єктів федерації. При цьому система територіаль­ного устрою такої держави може включати й інші компоненти.

Ще одним поширеним у науці терміном є поняття «політико- територіальний устрій», що означає національно-територіальну організацію держави, що охоплює правове становище складових держави (республік, штатів, провінцій, земель, кантонів тощо) і порядок взаємовідносин між центральними та місцевими органа­ми влади^{[92] [93]}. При цьому юристи пропонують розуміти під політико- територіальним устроєм наявність політичних суб’єктів на тери­торії держави (націй, держав, що існували раніше, або їх частин тощо)^[94]. До політико-територіальних належать такі одиниці, що характеризуються певною політичною самостійністю та наділені окремими атрибутами державності (конституцією, власним зако­нодавством, системою органів державної влади, громадянством тощо), що дає підстави визначати їх статус як державоподібних утворень (наприклад, суб’єкти федерації, політичні автономії)^[95]. Самоврядними вважаються територіальні одиниці, що є просто­ровою (територіальною) основою місцевого (регіонального) самоврядування, а адміністративно-територіальними — одиниці, які штучно створені центральною владою. В адміністративно- територіальних одиницях державні органи, зокрема, здійснюють виконавчо-розпорядчі, організаційні функції з управління еконо­мічним, соціально-культурним та політико-адміністративним будівництвом у регіонах.

Р. Енгібарян та Е. Тадевосян пропонують термін «політико- територіальна організація держави»¹, що стосується не так «орга­нізації території держави», як це стверджується в деяких підруч­никах^{[96] [97]}, як організації держави, її влади та управління у зв’язку з територіальним устроєм країни. На їх думку, між «організацією території держави» і «територіальною організацією держави» існують значні відмінності^[98]. Організація території держави має багатоплановий характер, який не завжди є політичним (напри­клад, природно-географічний і виробничо-економічний). Якщо йдеться про унітарну або федеративну форму держави, то мають­ся на увазі різні форми або види не будь-якої організації території держави, а саме політико-територіальної організації держави або, як відзначено в інших підручниках, «територіальної організації публічної влади»^[99].

Політико-територіальний устрій включає як державно-терито­ріальний, так і адміністративно-територіальний устрій країни. На думку авторів, традиційний поділ територіальної автономії на політичну і адміністративну є невдалим, оскільки остання, котра безпосередньо пов’язана з устроєм публічної (державної та недер­жавної) влади, не позбавлена політичного характеру. Більш пра­вильним і точним був би поділ територіальної автономії на дер­жавно-політичну та адміністративно-політичну.

Поняття «політико-територіальна організація держави» та її форми найбільш адекватно відображає зміст проблематики у цій сфері, оскільки: 1) чітко виділяє політико-територіальний аспект характеристики сукупної форми держави; 2) охоплює не тільки державно-територіальну, а й всю політико-територіальну органі­зацію держави (зокрема, місцеве самоврядування: поняття «дер­жавний устрій» і поняття «державно-територіальний устрій (орга­нізація) є дуже вузькими і не дають можливості аналізувати в рамках їх змісту питання територіальної організації місцевого самоврядування); 3) охоплює не тільки федеративний або авто­номний устрій частин держави, а й їх звичайний адміністративно- територіальний устрій, що, як слушно зазначається в літературі, «став переважно політико-територіальним»¹.

За своїм змістом політико-територіальна організація (устрій) держави включає три основних елементи: а) масштаби і межі держави, у зв’язку з чим конституції відповідних держав нерідко містять перелік територій, що входять до них; б) політико-тери- торіальну структуру держави, включаючи її державно-територі­альну (унітарну, федеративну, державно-автономну) і адміні­стративно-територіальну (область, округ, район, громада та ін) структури та статус її структурних одиниць; в) принципи і форми взаємовідносин між державою в цілому, її органами й тими чи іншими політико-територіальними внутрішніми під­розділами держави, їх органами як державного, так і недержав - ного характеру. В цьому зв’язку неправомірно звуженим є розу­міння територіальної організації (устрою) держави тільки як системи взаємовідносин між державою в цілому, її центральною владою і територіальними складовими, їх населенням і чинними органами публічної влади, як про це йдеться в деяких підручни - ках^{[100] [101]}. Аналогічно було б помилковим зводити політико-терито- ріальну організацію держави лише до її політико-територіальної структури.

Деякі автори пропонують також використовувати поняття «муніципально-територіальний устрій», під яким розуміється поділ території держави для ефективної організації місцевого самоврядування. В результаті такого поділу створюються універ­сальні територіальні одиниці, які виступають основою існування публічно-владної організації — муніципальної одиниці^[102]. Його відмінність від адміністративно-територіального устрою прояв­ляється у тому, що:

1) територіальна організація місцевого самоврядування перед­бачає визначення територій муніципальних утворень, у межах яких діють органи місцевого самоврядування. Адміністративно- територіальний устрій ж має за мету створення адміністративно- територіальних одиниць, у межах яких діють територіальні орга­ни державної влади;

2) правове регулювання територіальної організації місцевого самоврядування здійснюється на основі загальних принципів організації місцевого самоврядування, а питання адміністратив­но-територіального поділу у випадку федерації віднесені до пред­метів виняткового відання її суб’єктів;

3) структурними елементами адміністративно-територіаль­ного устрою є адміністративно-територіальні одиниці, в той час як територіальна організація місцевого самоврядування передбачає створення муніципальних утворень. Як правило, межі муніципальних утворень і адміністративно-територіаль - них одиниць збігаються, однак їх статус може бути різний. Адже адміністративно-територіальні одиниці, на відміну від муніципальних утворень, не є самостійними учасниками цивільних правовідносин і не можуть наділятися статусом міських чи сільських поселень;

4) адміністративно-територіальний поділ визначається цен­тром відповідно до потреб організації державної влади, а система муніципальних утворень в ідеалі повинна формуватися для забез­печення інтересів місцевого населення.

Територіальний поділ відграє важливу роль у правотворчій діяльності місцевих органів, оскільки дія їх актів у просторі є від­повідно обмеженою. Звичайною є також практика прийняття окремих актів главою держави, парламентом або урядом, реаліза­ція яких породжує правовідносини в межах адміністративно- територіальних одиниць одного рівня або навіть у межах конкрет­них одиниць¹.

У вітчизняній літературі та законодавстві паралельно з понят­тям «територіальний устрій» широко вживається термін «адміні­стративно-територіальний устрій». У Політологічному енцикло­педичному словнику адміністративно-територіальний устрій (адміністративний від лат. айшіпізігаііо — керівництво, управлін­ня і іеггііоггіиш — територія) визначається як поділ території дер­жави на систему адміністративних одиниць (край, область, про­вінція, департамент, округ, губернія, земля, воєводство, кантон, волость, повіт, район, громада, місто, село і т. ін.), відповідно до якого утворюється вертикальна структура органів державної влади і управління, а також здійснюються цілеспрямовані про­цеси централізації або децентралізації^{[103] [104]}.

Близьким до цього є визначення адміністративно-територіаль­ного устрою як внутрішнього поділу території держави на адміні­стративно-територіальні одиниці з метою раціональної організа­ції державного та громадського управління регіонами, народним господарством, загалом політичним і культурним життям^[105]. Варто лише зазначити, що така раціональність значною мірою залежить не лише від об’єктивних чинників (економічних, демографічних, географічних, історичних), а й політичної кон’юнктури, що й зумовлює безперервний пошук оптимальної моделі територіаль­ної організації держави.

В юриспруденції під адміністративно-територіальним устроєм розуміють «поділ території унітарної держави або територій суб’єктів федеративної держави на певні частини (області, про­вінції, губернії, департаменти тощо), відповідно до якого будуєть­ся і функціонує система місцевих органів держави»¹. Такий підхід бере свій початок у радянській юридичній школі, яка визначала адміністративно-територіальний устрій як «зумовлений сутністю держави науково обґрунтований поділ території на певні частини, відповідно до якого побудована система місцевих органів держав­ної влади та інших місцевих державних органів»^{[106] [107]}. У науці й прак­тиці державного права СРСР для позначення однієї зі складових державного устрою також використовувався термін «адміністра­тивно-територіальний устрій», для позначення територіального устрою союзних та автономних республік — «національно-дер­жавний устрій», для інших регіонів, їх територіальних одиниць і населених пунктів — «адміністративно-територіальний устрій». У Конституції СРСР 1977 року територіальному устрою була при­свячена восьма глава «Національно-державний устрій СРСР».

Іноді в якості синоніма використовується термін «адміністра­тивно-територіальний поділ», оскільки поняття адміністративно- територіального устрою включає створення, перетворення і лікві­дацію адміністративно-територіальниходиниць.Адміністративно- територіальний поділ, як і територіальний устрій загалом, — сис­теми, що включають співвідношення їх складових, динаміку їх взаємодії і розвитку. В той час як поділ — певна статична складо­ва, поділ території на складові частини - вираження функціональ­ної характеристики явища поділу території держави на територі­альні одиниці. У свою чергу, в науці використовується поняття «адміністративно-територіальний процес» як складова адміні­стративно-територіального устрою одночасно з терміном «адміні­стративно-територіальний поділ»^[108]. Таким чином, виділяється динамічна і статична складові адміністративно-територіального поділу. Відповідно доцільно говорити як про загальний територі­альний поділ держави як статичної складової, так і про динаміку територіальних утворень як частини територіального устрою дер­жави.

Спільним для вищезазначених підходів є використання понят­тя території. У політико-правому сенсі територія — це найбільш видимий вимір держави як самоврядної системи¹. У ній найбільш яскраво проявляється така ознака системної організації, як ціліс­ність. Проблематика питань, пов’язаних з територією, включає взаємозв’язок території і держави, території і політичної свідо­мості, територіальних режимів і територіального розмежування. До перших належать територіальний суверенітет, територіальна юрисдикція, особливі (спеціальні) правові режими. До других — недоторканність і цілісність території держави, встановлення кордонів континентального шельфу і морської економічної зони, територіальні суперечки. У території найкраще проявляється така ознака системної організації державної влади, як цілісність. Тому можна погодитися з А. Чинчиковим у тому, що цілісність висту­пає умовою існування держави як системи, вираженням всіх її інших ознак^{[109] [110]}.

На думку С. Бабуріна, територіальна система держави може розглядатися у двох аспектах. По-перше, під територіальною сис­темою розуміється сама держава як одна з організацій суспіль­ства, в якій зв’язок між населенням і владою здійснюється за територіальним принципом^[111]. На відміну від додержавної органі­зації, коли населення було організоване за кровно-родинним принципом, для держави характерна наявність соціально струк- турованого суспільства, в якому забезпечено здійснення прав і обов’язків громадян за місцем проживання, безвідносно до його роду і племені.

По-друге, під територіальною системою держави розуміють організацію її території (структуру), визначення її складових та організацію взаємовідносин між ними. Тобто йдеться про терито­ріальну систему, яка живе за загальними законами кібернетики.

Якщо взяти за основу друге розуміння, то у територіальній сис­темі держави можна виділити два основні рівні просторової орга­нізації. Перший рівень — це система економічної організації території держави, яка склалася об’єктивно, шляхом утворення економічних районів, які забезпечують територіальне розміщен­ня продуктивних сил. Другий рівень — національна система тери­торіальних одиниць, яка існує у вигляді адміністративної, або федеративної (державно-територіальної або національно-дер­жавної), структури території. Поняття структури території є тотожним поняттю територіального поділу і виступає відповідно як одна з основних ознак держави¹. При цьому розмаїття зв’язків між державою або державною територією в цілому і окремими адміністративними територіями складається в єдину територіаль­ну систему.

У науці землеустрою чітко розрізняються поняття «земля» і «територія». У словнику-довіднику із землеустрою дано таке визначення: «Територія — це обмежена частина земної поверхні з властивими їй територіальними і антропогенними властивостями і ресурсами, що характеризуються площею, протяжністю, місце- розташуванням та іншими якостями, яка є об’єктом конкретної діяльності або дослідження»^{[112] [113]}.

Якщо не торкатися юридичних аспектів (територія держави, адміністративно-територіальні утворення), то відмінності понять «територія» і «земля» зводяться до наступного:

— територія — більш визначене поняття, характеризується однозначно заданим місцерозташуванням, площею, протяжніс­тю, кордонами;

— територія включає не лише землю, а й об’єкти та засоби виробництва, нерозривно з нею пов’язані (будівлі, споруди, доро­ги, населені пункти);

— територія може включати також внутрішні води, морські територіальні води, повітряний простір над сухопутною і водною поверхнею; до неї можуть бути віднесені різні ресурси: земельні, водні, мінеральні, кліматичні тощо.

Організація території — це устрій, упорядкування конкретної частини земної поверхні спільно з іншими об’єктами і засобами виробництва, нерозривно пов’язаними із землею, приведення їх у певну систему, встановлення на землі порядку, відповідного кон­кретними виробничим (економічним), екологічним і соціальним цілям¹.

Конституційне право багатьох країн світу використовує понят­тя «територія» щодо свого внутрішнього устрою. При цьому йдеться не про територію держави загалом, а про адміністративну територію як частину державної (про територію адміністративно- територіальної одиниці або про території місцевого самовряду­вання).

З огляду на правовий статус території можна виділити такі типи держав: територіальна держава (незалежна, суверенна дер­жава); квазідержава; самопроголошена держава; повстанська дер­жава; окуповані землі; «держава в державі»; держава і залежні від неї території з різним статусом (заморські департаменти, замор­ські провінції тощо).

Тому державна територія (територія держави) — це геофізич­ний простір, на який поширюється суверенітет держави. Статус державної території визначається міжнародним правом, а щодо конкретної країни — ще й національним (внутрішньодержавним) правом^{[114] [115]}. У межах державної території діє правовий режим, який є результатом територіального верховенства держави. Поза її меж­ами перебуває так звана міжнародна територія, статус якої визна­чений виключно міжнародним правом.

До складу державної території входять сухопутна територія (частина материка та острови), водна територія (внутрішні води й територіальне море), повітряна територія (простір над сухопут­ною і водною територіями умовно до космосу), а також підземна територія (простір під сухопутною й водною територією до тех­нічно доступної глибини).

Можна виділити й особливі статусні території, прикладами яких є арктична зона, особливі економічні зони, зони екологічно­го лиха, території реструктуризації базових галузей промисловос­ті, наукомістка тощо. Як правило, вони створюються для таких цілей:

— задоволення політичних (прикордонні території, закриті адміністративно-територіальні утворення) і економічних (осво­єння природних ресурсів, створення умов для інноваційної діяль­ності, стійких конкурентних переваг, стимулювання економічно­го розвитку) інтересів держави;

— підтримка базових цінностей людства: забезпечення міжна­родного миру і безпеки, запобігання терористичним загрозам, збереження етносів та ключових природних комплексів і ресур­сів, ліквідація надзвичайних ситуацій, охорона навколишнього середовища загалом (в тому числі об’єктів Світової природної спадщини).

Територія є не тільки просторовою сферою верховенства дер­жави, а й об’єктом її публічних правомочностей. Держава вста­новлює режим власної території, здійснює її охорону, вирішує питання адміністративно-територіального устрою з метою поєд­нання державного управління з відповідно організованим насе­ленням тощо. Водночас не виключається право публічної або приватної власності на землю та інші ресурси, що є матеріальною складовою державної території.

Водночас слід зазначити, що територіальний чинник відіграє важливу роль не лише при організаційному оформленні системи органів влади, а й у процесі їх діяльності. Якщо для інституційної інфраструктури публічної влади значення територіального поділу полягає у визначенні просторової сфери (територіальних кордо­нів, меж) діяльності органів влади, то у функціональному аспекті 48 територія визначає зміст процесу реалізації владних повнова­жень¹.

Деякі українські дослідники надають перевагу терміну «тери­торіальна організація» щодо місцевого самоврядування, зокрема С. Бугай^{[116] [117]}, А. Заєць^[118], Я. Жовнірчик^[119]. Я. Верменич говорить про територіальну управлінську систему^[120], О. Кучабський^[121] — про адмі­ністративно-територіальну організацію, О. Контопцев — про територіальну організацію державного управління як про систему органів державної влади, що забезпечує організуючий вплив дер­жави на суспільство по всій території країни^[122].

Термін «територіальна організація влади» зустрічається у пра­цях Ю. Ганущака^[123], М. Корнієнка^[124], О. Лазора^{[125] [126]}, В. Малиновського¹¹, В. Мамонової¹, М. Пухтинського^{[127] [128] [129]}, С. Сахненка^[130], К. Солянніка^[131]. М. Ярмистий зазначає, що система територіальної організації влади в Україні базується на організації та діяльності місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування і територіальних органів центральної виконавчої влади^[132]. Водночас

І. Заяць пропонує послуговуватися поняттям «територіальна організація публічної влади».

Існує підхід, за якого основною метою цієї системи є побудова її децентралізованої моделі, здатної в умовах ринкової економіки результативно та ефективно впливати на процеси соціально-еко­номічного та культурного розвитку регіонів, забезпечувати якісний рівень надання управлінських послуг населенню на рівні європей­ських стандартів, самовдосконалюватися та саморегулюватися^[133].

Н. Гегедюш під територіальною організацією влади розуміє певні правила облаштованості як складових частин державної території, так і держави в цілому. З їх допомогою влада встанов­лює відповідні взаємовідносини між територіальними одиниця­ми, а також здійснює публічну владу з урахуванням поділу тери- торії^[134].

Певні спільні риси з вищезазначеними поняттями має і термін «територіальна державна організація» як адміністративно-тери­торіальний і національно-державний устрій держави, що закрі­плює характер юридичних взаємовідносин між його економіко- географічними складовими, між націями і народностями, що населяють його територію¹.

Зауважимо доцільність використання у цьому контексті понят­тя організації, що означає сукупність пов’язаних між собою скла­дових відповідного об’єкта, а також зв’язків і взаємовідносин між ними та іншими об’єктами, в результаті чого утворюється певне зовнішнє організаційне середовище. Його застосування щодо соціальних, політичних, економічних феноменів дає змогу зафік­сувати динамічні риси і закономірності системи, тобто такі, що стосуються функціонування, поведінки і взаємодії її частин. Отже, застосування терміна «організація» щодо територіальної складової держави дає змогу акцентувати увагу на динамізмі, гнучкості, характерній для цього явища і одночасно використову­вати синергетичний метод у дослідженні цього явища.

Синтез різних точок зору щодо розглядуваного питання дає підстави визначити територіальну організацію влади як компак­тну, логічно побудовану систему органів публічної влади і взаємо­відносини між ними^{[135] [136]}. Ця система формується відповідно до адмі­ністративно-територіального устрою держави і має особливості функціонування на різних рівнях територіальних утворень.

Отже, багатоплановість самого феномена територіальної орга­нізації держави дає змогу використовувати для його позначення як досить широкі поняття («державний устрій», «державно-тери­торіальний устрій», «територіальна організація влади», «територі­альна організація публічної влади» що акцентують увагу на тери­торії як невід’ємній складовій держави), так і значно вужчі («територіальний устрій», «національно-державний устрій», «політико-територіальний устрій», «адміністративно-територі­альний устрій»), що відображає його залежність від політико-пра- вових рамок взаємодії як між самими територіальними одиниця­ми, так і між рівнями публічної влади.

1.3.