Вплив змісту та форми держави на формулювання наукових підходів до територіальної організації держави

Територіальна організація держави зумовлена як об’єктивними чинниками (географічними, демографічними, економічними, історичними тощо), так і завданнями і функціями, які виконує держава на конкретному етапі свого історичного розвитку.

Держава-нація як форма політичної організації з’явилася від­носно недавно — після Великої Французької революції 1789 року, що продемонструвала новий взаємозв’язок між нацією та держа­вою. Іншими словами, вона засвідчила, що нація повинна мати власну державу, а поняття «держава» - співпадати з терміном «нація». Це, в свою чергу, дало поштовх зародженню ідеї націона­лізму, який протягом ХУІІІ-ХІХ століть справив визначальний вплив на формування політичних інститутів сучасного світу. Поняття держави-нації також тісно пов’язане з такими явищами, як промисловий капіталізм та національний ринок, представ­ницька ліберальна демократія, бюрократія тощо. Водночас поява держави-нації спровокувала розвиток імперіалізму, масштабні війни та збройні конфлікти. Відповіддю на всі ці небажані наслід­ки діяльності держави-нації стала поява концепції держави загального добробуту, яка зробила значний внесок у формування громадянства як ключової характеристики процесу творення дер­жави-нації. Т. Маршалл¹ стверджував, що держава загального добробуту доповнила політичне громадянство, що асоціювалося з ліберальною демократією, поняттям соціального громадянства, яке передбачає право на соціальний добробут. Одночасно висува­лася ідея, що держава-нація повинна бути відповідальна за остан­ні катастрофічні події у Європі — дві світових війни, що дало поштовх європейським рухам.

Деякі автори стверджують, що європейська інтеграція мала за мету не так обмеження сфери впливу держави-нації, як її відро- дження^[139]. Адже майже три десятиліття після закінчення Другої світової війни, які стали золотим віком для держави загального добробуту (з 1945 по 1975 роки), європейська спільнота була пере­важно другорядним політичним актором. Вона здійснювала лише окремі кроки у сфері справді загальноєвропейської політики, наприклад, реалізовувала Спільну сільськогосподарську політику.

Існує кілька підходів до класифікації різних форм держави загального добробуту. Найбільш відомою є типологія Г. Еспрінг- Андерсон^[140], згідно з якою держави загального добробуту можна

класифікувати на ліберальні, консервативно-корпоративістські та соціально-демократичні. В основу її типології покладено такі критерії, як рівень декоммодифікації (забезпечення поза рин­ком, що має за мету зміну статусу індивідів на ринку праці: посилення позицій працівника і ослаблення абсолютного авто­ритету працедавця за рахунок надання соціальної допомоги). Якщо ступінь декоммодифікації високий, то залежність індивіда від ринку праці та ризику втрати доходів ослаблений. Ступінь стратифікації суспільства та форма державного втручання відо - бражені у таблиці 1.

Таблиця 1

Однак, незважаючи на різні підходи, з точки зору територіаль­ної організації, держава загального добробуту має низку спільних рис, що відображає місце регіонів і органів місцевого самовряду­вання у здійсненні державної політики.

1. Система адміністративно-територіального устрою змінюєть­ся у період економічного підйому, коли економіка та суспільство перебувають у фазі постійного зростання. Це стосується як бюро­кратії (збільшення кількості державних службовців, видатків на утримання управлінського апарату), так і масштабів та напрямів урядової політики.

2. Справедливість є одним з основоположних принципів щодо відносин між людьми та адміністративно-територіальними оди­ницями. Основними інструментами її досягнення на рівні індиві- 54 дів є прогресивна ставка оподаткування, на рівні територіальних одиниць — редистрибутивна регіональна політика.

3. Держава не лише має можливість, а й активно втручається в економічну та соціальну сфери для реалізації своїх цілей і завдань, відповідно до положень кейнсіанської моделі макроекономічної політики.

Модель держави загального добробуту передбачала такий під­хід до відносин між центральною владою та системою місцевого самоврядування, за якого акцент робився на централізації задля покращення збору фінансових коштів та розподілу ресурсів між індивідами, соціальними групами та відсталими територіями.

Низка подій у 1970-х роках (нафтові кризи 1973 і 1979 років, зростання державного дефіциту, крах Бреттон-Вудської валютної системи, пришвидшення темпів глобалізації) виявили недоліки моделі держави загального добробуту, створивши сприятливий ґрунт для появи неоліберальної ідеології. Основними її провід­никами на політичній арені стали М. Тетчер, обрана прем’єр- міністром Великої Британії у 1979 році, та Р. Рейган, який став Президентом США у 1980 році. Хоча їх розділяв Тихий океан, однак здійснювана ними політика мала такі спільні риси: пріори­тет ринкових сил у ході розміщення державних і приватних благ; ослаблення державного контролю над приватним сектором; від­мова від принципу рівності й проголошення нерівності як най­кращого стимулу розвитку підприємництва та реформування у державному секторі. Також мало місце переосмислення ролі дер­жави, що проявилося у зміні підходів до розуміння державної служби, котра розглядалася як організація, що до певної міри аналогічна тим, що оперують у приватному секторі.

Слід звернути увагу на три основні тенденції у територіальній організації держави у цей період: 1) децентралізація, 2) перехід до моделі вибору та 3) відмова від ієрархічності. Децентралізація передбачала передачу низки функцій держави загального добро­буту на регіональний та місцевий рівні. Тут повною мірою проя­вилися конкретні політичні, економічні, соціальні особливості кожної країни, що знаходили відображення у формі й темпах децентралізації. Як правило, на перших етапах адміністративної 56 децентралізації ставилося завдання знизити ступінь централізації політичної системи, яка практично позбавила органи місцевого самоврядування права приймати рішення для вирішення навіть власних, локальних проблем. Протягом 1980-90-х років децентра­лізація передбачала надання більших повноважень регіональному та місцевому рівням, прикладами чого стали створення автоном­них регіонів у Іспанії, децентралізаційна реформа 1982 року у Франції, перетворення Бельгії на федеративну державу, закладен­ня передумов для трансформації Італії в регіональну державу, деволюція у Великій Британії наприкінці 1990-х років тощо.

Тенденція до глибшої політичної децентралізації посилилася завдяки Раді Європи та Євросоюзу. У 1985 році Рада Європи при­йняла Європейську хартію місцевого самоврядування, що сприя­ла розвитку системи органів місцевого самоврядування у держа­вах, які її ратифікували. Євросоюз, у свою чергу, сформулював принципи субсидіарності та партнерства в ході трансформації загальноєвропейської регіональної політики у політику єдності та формування структурних фондів у середині 1980-х років. Згодом ці принципи були включені до Маастрихтського договору 1992 року і нині вважаються основоположними характеристика­ми управлінської системи Союзу.

Друга тенденція свідчила про поступову відмову від моделі «принципал-агент» у відносинах між центром і регіонами. В результаті несприятливої економічної ситуації у 1980-х роках уряди держав загального добробуту почали переглядати масштаби надання соціальних послуг або навіть відмовлятися від деяких соціальних програм. У відповідь на це багато регіонів та органів місцевого самоврядування стикнулися з необхідністю акумулю­вати і об’єднувати свої зусилля з партнерами як всередині країни, так і за її межами, для виконання функцій, що на них покладали­ся. Уряд Швеції, наслідуючи приклад Данії, Норвегії та Фінляндії, започаткував експеримент під назвою «вільна комуна», спрямо­ваний на зменшення надмірного регулювання державою діяль­ності органів місцевої влади.

Експеримент з вільними комунами тривав із середини 1980-х до початку 1990-х років для вироблення нових підходів до розв’я- зання суспільних проблем та пошуку нових організаційних форм на місцевому рівні, що протиставлялося старому, уніфікованому підходу часів розквіту держави загального добробуту. І хоча він офіційно вважається завершеним, однак розроблені в ході нього моделі й механізми взаємодії між різними рівнями влади все ще практикуються.

У Великій Британії деволюція, ініційована урядом Т. Блера, передбачала експерименти у системі місцевого самоврядування, включаючи прямі вибори мера та відмову від системи комітетів, які створювалися як виконавчі органи, відділені від представ­ницького органу. До певної міри це можна вважати визнанням того, що регіональна та місцева демократія є суттєвими елемента­ми демократії як такої і що місцева демократія передбачає певну різноманітність та свободу від контролю центрального уряду.

Як правило, модель вибору є вираженням неоліберального підходу, який домінував у державній політиці країн Заходу в 1980-90-ті роки. Автономія органів місцевого самоврядування із застосуванням принципу субсидіарності означає вирішення сус­пільних проблем на найбільш відповідному рівні: національному, регіональному чи місцевому. Однак, з точки зору неолібералізму, це також означає використання конкурентного підходу. Почи­наючи з 1990-х років помітною стає тенденція до значного збіль­шення конкуренції між органами влади місцевого і регіонального рівня як у рамках держави, так і за її межами. Нові обставини змушували їх створювати найбільш сприятливі умови для залу­чення іноземних інвестицій, вступаючи у конкурентну боротьбу за інвесторів як із сусідніми територіями, так і з аналогічними утвореннями інших європейських країн.

Остання тенденція у розвитку територіальної організації дер­жав Європи полягає у відмові від ієрархічних відносин між різни­ми рівнями державного управління. У Швеції графства та комуни перебувають на одному рівні, а два новостворені експерименталь­ні регіони не мають ієрархічних відносин з іншими рівнями дер­жавного управління. У Франції також має місце рівність між трьома управлінськими рівнями — регіоном, департаментом та комуною. Такий вибір було зроблено у ході створення нових регі- 58 онів, оскільки лобі департаментів у законодавчому органі побою­валося, що регіони отримають домінуючу позицію щодо департа­ментів, аналогічно становищу, що мають департаменти щодо комун. Для уникнення такої ситуації була скасована будь-яка ієрархія. У Великій Британії регіони відсутні в Англії, але функці­онують у Шотландії та Уельсі. Шотландський парламент та Національна асамблея Уельсу відповідають за фінансування діяльності органів місцевого самоврядування і вирішення місце­вих справ, однак не здійснюють звичного ієрархічного контролю, а управління здійснюється радше у дусі партнерства. У Нідерландах провінції є відносно слабким рівнем управління, який не домінує щодо муніципалітетів, в той час як останні мають своєрідні кор­поративні відносини із центральним урядом. В інших країнах, таких, як Італія та Іспанія, регіони та автономні утворення займа­ють дещо вищу позицію щодо провінцій і територіальних громад, однак загалом тяжіють до горизонтальних відносин.

Очевидно, що не останню роль у зміцненні й поширенні цієї тенденції відіграла Європейська хартія місцевого самоврядуван­ня, що вимагає поваги автономії органів місцевого самоврядуван­ня, навіть з боку інших рівнів державного управління, таких, як регіони. Також слід мати на увазі складність сучасних управлін­ських процесів, що передбачають врахування думки різних акто­рів на різних рівнях управління, що до певної міри заохочує роз­виток горизонтальних форм співпраці.

Отже, перехід від концепції держави-нації до держави загаль­ного добробуту зумовив посилення централізму, бюрократизму та значне поширення моделі «принципал-агент». У свою чергу, вичерпання ідеї держави загального добробуту призвело до зна­чних змін у природі, ролі, функціях і територіальній організації держави: децентралізації, посилення регіональної та місцевої автономії, принаймні на конституційному, політичному, адміні­стративному рівні, що не завжди супроводжувалося адекватним фінансовим забезпеченням, та активізації горизонтального спів­робітництва.

На сучасну територіальну організацію України, успадковану від Радянського Союзу, значний вплив мала ідеологічна спадщи­на марксизму-ленінізму На думку представників цієї течії, поділ підданих за територіальною ознакою є однією з головних ознак дер­жави, яка відрізняє її від додержавної, родової тцтітіїїі'зніії суспіль­ства. Суспільство, організоване у державу, своїми нижчими ланками мало вже не родові, а територіальні об’єднання.людей. «Територія залишилася, але люди стали рухомими, — відзначав Ф. Енгельс. — Тому вихідним пунктом було прийнято територіальний поділ, і гро­мадянам дозволили здійснювати свої суспільні права і обов’язки там, де вони поселялися, безвідносно до роду і племені. Така організація громадян за місцем проживання загальноприйнята в усіх державах»¹. Таким іином, разом з державою як продуктом класового суспільства з’явився і адміністративно-територіальний устрій — один з найваж­ливіших елементів державно-правової надбудови.

Новому типу держави — соціалістиіному — приписувалася власна територіальна організація, основним признаіенням якої є сприяння найбільш успішному здійсненню її організаторської діяльності, що докорінно відрізняло її від експлуататорських дер­жав. В. Коток вважав, що ознаки держави, виділені Ф. Енгельсом, помилково поширювати на соціалістичну державу, для якої «характерний не поділ населення за територіальним принципом, а раціональне розміщення на території держави продуктивних сил суспільства з урахуванням історично сформованих кордонів, що визначаються національним складом населення»^{[142] [143]}. Тобто основний принцип був технократичним і передбачав орієнтацію на виробництво, а не потреби громадян. Однак до певної міри поділ населення за територіальною ознакою і раціональне розмі­щення продуктивних сил не суперечать одне одному.

Радянські дослідники визнавали існування безперечного зв’язку між територіальною організацією держави та її функція­ми. Крім того, підтримувалася ідея про нерозривний зв’язок між адміністративно-територіальним поділом та системою місцевих органів влади. Так, Р. Павловський та М. Шаріф вважали, що сис­тема органів влади будується відповідно до адміністративного поділу: «У Радянській союзній державі адміністративно-територі­альний поділ — це зумовлений завданнями і функціями соціаліс­тичної держави поділ території союзних республік на окремі час­тини (області, райони і т.ін.), відповідно до якого будується сис­тема органів Радянської держави і громадських організацій в інтересах забезпечення їх практичної діяльності»¹.

Цей підхід став загальновизнаним для радянської науки. «Надзвичайна важливість науково обґрунтованого адміністратив­но-територіального поділу Радянської держави пояснюється тим, що відповідно до цього поділу будується система місцевих дер­жавних і партійних органів з управління господарсько-політич­ним життям у краях, областях, районам, містах, у поселеннях і селах, система багатьох громадських організацій»^{[144] [145]}.

Аналогічної позиції дотримувався і Ю. Тихомиров: система місцевих Рад будується на основі адміністративно-територіально­го поділу^[146]. Він також наполягав на тому, що повинна бути «сувора відповідність адміністративно-територіального поділу соціально- економічним комплексам і зв’язкам, що розвиваються»^[147]. Однак навіть у той час усвідомлювалася неможливість реалізації цього принципу на практиці. Схожих позицій дотримувався В. Манохін, який вважав, що органи Радянської держави створюються «відпо­відно до адміністративно-територіального устрою»^[148].

Радянські дослідники також іноді помилково ототожнювали територію як матеріальну умову існування суспільства з адміні­стративно-територіальним поділом як просторовою сферою діяльності державних органів. У результаті адміністративно-тери­торіальному устрою приписувалися невластиві йому якості. Так С. І. Русанова за аналогією з державною територією вважала адмі­ністративно-територіальний поділ «об’єктивною умовою» діяль­ності Рад та інших органів, державних і громадських. Відповідно вона робить висновок, що «інститут адміністративно-територі­ального поділу країни пов’язаний з державно-правовими відно­синами, що визначають територіальну організацію держави, а не державно-правовими відносинами, що виникають у процесі організації і діяльності органів держави»¹. Однак численні адміні­стративно-територіальні зміни впродовж існування Радянського Союзу свідчать про протилежне: наявність їх нерозривного зв’язку з організацією і діяльністю державних органів.

З радянських часів походить і одна з актуальних сучасних про­блем України, зокрема, що саме вважати низовою ланкою радян­ського адміністративно-територіального устрою. Так автори навчального посібника «Основи державного будівництва і права» стверджували, що основними адміністративно-територіальними одинцями в районах є «сільські і робочі поселення, села і селища»^{[149] [150]}. Допущена ними помилка стала результатом ототожнення понять адміністративно-територіальної одиниці та населеного пункту. Якщо буквально тлумачити ст. 94 і 95 Конституції СРСР і відпо­відних статей конституцій союзних республік, то, справді, можна дійти висновку, що кожне село і селище — це одночасно і само­стійна адміністративно-територіальна одиниця. При цьому само­стійною адміністративною одиницею можна вважати лише те село, яке має окремий орган влади, обраний його жителями^[151]. Як свідчила практика того часу, у сільській місцевості Рада обиралася низкою населених пунктів — селищ, сіл, хуторів. Тому низовою адміністративно-територіальною одиницею було прийнято вва­жати не село, а сільську Раду, яка одночасно виступала як орган влади і як адміністративно-територіальна одиниця. Р. Павловський і М. Шаріф пропонували термін «село» у ст. 94 Конституції СРСР розуміти як територію, що охоплює один чи кілька сільських населених пунктів»^[152], що суперечило суті вказаної статті.

Конституція України 1996 року обмежилася перерахуванням адміністративно-територіальних одиниць: «Систему адміністра­тивно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села» (ст. 133), однак досить часто у спеціалізованій літературі зустрічається поняття «адміністративно-територіальної одиниці» та «територіальної громади». Дискусії щодо того, чи можна ото­тожнювати територіальну громаду з базовою одиницею адміні­стративно-територіального устрою, яку можна законодавчо лікві­дувати на відміну від реально існуючої громади, все ще тривають.

Перша радянська реформа 1923-1929 років була націлена на укрупнення адміністративно-територіальних одиниць та повну реорганізацію адміністративно-територіального поділу. З 1923 року стала реалізовуватися ідея адміністративно-економіч­ного районування країни, розроблена Держпланом. Значну роль у розробці проекту економічного районування відіграла Комісія з районування при ВЦВК РРФСР під керівництвом М. Калініна, пропозиції якої були схвалені Президією ВЦВК у квітні 1922 року. За основу вона взяла ідею єдності економічного та адміністратив­но-територіального поділу при визначальному значенні еконо­мічного принципу. В основу нового районування клався поділ території на економічні райони, кожен з яких розумівся як «еко­номічно завершена територія, яка, завдяки комбінаціям природ­них особливостей, культурних накопичень минулого і населення з його виробничою підготовкою, представляла б одну з об’єднуючих ланок загального ланцюга народного господарства». Такий підхід, як передбачалося, встановить тісний зв’язок «між природними ресурсами, навичками населення, накопиченими попередньою історією культурними цінностями, новою техні­кою, і дасть змогу отримати оптимальну економічну комбінацію, проводячи, з одного боку, доцільний розподіл праці між окреми­ми областями, а з іншого — організовуючи область у крупну ком­біновану господарську систему»¹. Основними ідеями держпланів- ського районування були наступні: енергетичний принцип; єдність економічного та адміністративного районування; нероз­ривний зв’язок економічного районування з перспективним районуванням; повна реорганізація адміністративно-територі­ального поділу та управління господарством за територіальним принципом.

В ході реалізації держпланівської реформи відбулася повна заміна невеликих губерній на радянські господарські області- гіганти, які поділялися на крупніші одиниці, що замінили пові­ти, — округи, які, в свою чергу, ділилися замість волостей на більш великі осередки — райони, а нижчою ланкою адміністра - тивно-територіального устрою стали сільради. Укрупнення осе­редків адміністративно-територіального устрою всіх ланок ієрархії відповідало духу часу: ідеям перебудови суспільства згори до низу, вирівнюванню рівнів розвитку всіх районів і око­лиць силою планових механізмів^{[153] [154]}. Однак жодна з цілей реформи так і не була досягнута^[155].

Незважаючи на проведені реформи, з’ясувалося, що господар­ська взаємодія між економіко-адміністративними одиницями — областями і краями — після їх утворення не змінилася. Той факт, що реформи не виправдали себе, став очевидним наприкінці 1920-х років. Тому друга радянська реформа була пов’язана з розукрупненням «осередків». Вона ділиться на дві фази: перша в 1930-1939 роках, друга — в 1943-1954 роках. В обидва періоди мета була одна — розділити величезні території, утворені попередніми реформами. Ідеї економічного адміністративного району та регі- оналізації господарства непівського типу швидко увійшли в суперечність з мобілізаційною логікою п’ятирічок, з проведенням індустріалізації через галузеві наркомати. Крім того, величезні за площею, населенням і числом районів одиниці адміністративно- територіального устрою були погано керовані. Насамперед поста­ло питання про розукрупнення гігантських країв. Одночасно вирішили відмовитися від окружного ланки і її ліквідували до кінця 1930 року. Зникнення у вересні 1937 року останніх великих областей і країв стало найважливішим моментом розукрупнення адміністративно-територіального устрою.

Ще одна спроба здійснити адміністративно-економічну регі- оналізацію, відома як «хрущовські» раднаргоспи (ради народно­го господарства) мала місце в 1957—1965 роках. Спершу раднар­госпи були вписані в діючу мережу АТУ: країну поділили на 105 економічно-адміністративних районів, в кожному з яких було створено власну раду народного господарства, а в результаті укрупнення у листопаді 1962 року їх кількість була доведена до 50. Особливість даної реформи полягала в тому, що змін до адмі­ністративно-територіального устрою не вносилося, межі рад- наргоспів вписувалися в межі існуючих адміністративно-тери­торіальних одиниць. Основна мета даного перетворення поляга­ла в переході від галузевого (вертикального) до територіального (горизонтального) принципу управління, руйнуванні відомчої монополії, наближенні органів управління до місць управління. Необхідно було збалансувати економічний розвиток регіонів, зміцнити їх господарські зв’язки і цим прискорити їх економіч­ний розвиток, підтягнувши радянську промисловість до рівня провідних західних країн. Незважаючи на всі зусилля, поставле­ні завдання реалізовані не були, тому згодом раднаргоспи були ліквідовані.

Отже, два протилежних ідеологічних підходи: побудова соці­альної і соціалістичної держави значною мірою зумовили сучас­ний стан організації територіальної влади у Європі та на постра­дянському просторі.

Визначальний вплив на організацію просторової організації влади має форма державного устрою — унітарна чи федеративна, яка найкраще характеризує політико-територіальну організацію держави. Особливості територіального устрою конкретної держа­ви відображають дію різних чинників, зокрема історичні тенден­ції розвитку суспільства й держави, зміст і характер соціально- економічних змін у ретроспективі, географічні та природні влас­тивості окремих регіонів, національний склад їх населення тощо.

Більшість цих чинників діють як консервативні, інші сприя­ють проведенню реформ адміністративно-територіального устрою. Зокрема, проведення відповідних реформ у низці євро­пейських країн у другій половині ХХ ст. відбувалося в результаті дії таких чинників як ресурсні обмеження, ускладнення демогра­фічної ситуації, загальна депресія окремих регіонів (місцевостей), що й зумовило необхідність комплексного вирішення соціально- економічних проблем. Суттєве значення мали також питання європейської інтеграції, в рамках якої відбувалося встановлення тісних зв’язків між регіонами різних країн. Загальною метою реформ було й підвищення ефективності в управлінні державни­ми справами. Зміст згаданих реформ у цілому об’єктивно є при­йнятним для так званих постсоціалістичних і пострадянських країн, в яких задекларовано необхідність відповідних змін.

У низці досліджень має місце надмірна абсолютизація відне­сення форми територіального устрою держави до двох базових форм територіального устрою: унітарної чи федеративної. Виділяється ціла низка елементів, які створюють принципові від­мінності даних форм і дають підстави розглядати їх як протилеж- ності^[156]. Однак світова практика територіального устрою держав більш багатоманітна, ніж подана вище класифікація. Більше того, будь-яка держава функціонує у рамках єдиної території, ціліс­ність якої забезпечується усіма наявними у держави засобами, в тому числі правовими. Нарешті, основою територіального устрою будь-якої держави є рівні й системи територіальних одиниць, в межах яких органи публічної влади здійснюють свою компетен­цію. У цьому сенсі жодних радикальних суперечностей між кате­горіями «унітарна держава» і «федеративна держава» не існує¹.

У світовій практиці поділ влади по вертикалі, тобто за терито­ріальними рівнями здійснення влади (центральна влада, регіони держави, муніципалітети), відбувається по-різному. Однак за такими критеріями, як обсяг сфер компетенції органів публічної влади на відповідних територіальних рівнях її здійснення і харак­тер взаємозв’язку між ними, можна виділити низку моделей, що відображають ситуацію у сучасному світі. Наявність центрального (вищого) рівня державної влади характерна для усіх моделей, так само як і муніципального рівня. Проміжний або середній (регіо­нальний) рівень територіальної організації держави складають суб’єкти федерації, автономні територіальні одиниці або великі адміністративно-територіальні одиниці.

Класична унітарна централізована модель характеризується високим ступенем концентрації компетенції на верхньому (цен­тральному) рівні територіальної організації держави, а решта рів­нів пов’язані жорсткою ієрархією і підпорядковуються різним відомствам центрального уряду. Територія держави поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, у великих державах адміністративно-територіальний устрій має кілька рівнів. Така модель характерна для країн Азії та Африки, а також деяких країн колишнього соціалістичного табору.

Важко погодитися із твердженням А. Черткова, що дана модель досить ефективна, але лише у короткочасовій перспективі, осо­бливо в екстраординарних обставинах (війна, революція)^{[157] [158]}. На його думку, у ході еволюційного розвитку суспільства держави з даною моделлю територіального устрою втрачають зворотній зв’язок між центром і регіонами, що призводить до порушення внутрішнього взаємного контролю державної системи, що суттє­во знижує її ефективність. Як уже зазначалося, унітарні держави сформувалися задовго до появи федеративних і досі продовжують існувати, а їх кількість значно більша, ніж федерацій. Кожен етап розвитку держави вимагає пошуку балансу між інтересами місце­вих громад та нації загалом, що вимагає пристосування системи державного управління та територіальної організації влади до нових викликів. Так, низка держав дещо відійшла від класичної унітарної моделі у результаті децентралізації влади і передачі ком- петенцій на регіональний (у великі адміністративно-територіаль­ні одиниці) і місцевий (муніципалітети) рівні територіального устою.

У літературі одні дослідники продовжують називати регіона- лістські держави унітарними, інші — використовують даний тер­мін як самодостатній, поряд з термінами «унітарна держава» і «федерація». У свою чергу, поряд з поняттям «регіональна (регіо- налістська) держава» нерідко можна зустріти термін «держава, що федералізується». Термінологічне різноманіття пов’язане з про­цесами ускладнення територіального устрою держав, що відбува­ються у світі, та їх науковому осмисленні.

У юридичній та політичній науці відбувається постійний пошук нових визначень моделей територіального устрою держави, буду­ються їх різні класифікації. Так, виділяють цілу низку видів регіо- налізації як процесу відособлення регіонів¹.

На думку І. Гоптаревої, основним елементом регіоналізації є стратегія ендогенного розвитку або внутрішнього потенціалу обмеженого територіального простору, здатного до самовряду- вання^{[159] [160]}. Внутрішній потенціал вкупі з самостійним розвитком регіону дає змогу визначити регіоналізацію як прагнення різно­манітних спільнот до політико-територіальної ідентичності, що забезпечує автономію в рамках цілісного союзу^[161].

Деякі дослідники виступають проти віднесення регіоналіст- ських держав до числа унітарних через значні відмінності їх тери­торіального устрою¹. Тому виділяють дві різних моделі — унітарну і регіоналістську. В одних регіоналістських державах має місце лише відносна децентралізація державної влади і ускладнення структури адміністративно-територіального устрою держави виходячи з потреб управління і розвитку демократії. Водночас у низці країн регіоналізація веде до впровадження федеративних рис у територіальний устрій держави, має місце так звана «феде- рована регіоналізація». Як уявляється, у цих умовах можна поді­лити регіональну (регіоналістську) модель на дві субмоделі або навіть окремі моделі — унітарно-регіональну (регіоналістську) і федеровано-регіональну (перехідну до федерації). До першої можна віднести Францію, до другої — Італію. Прикладом фор­мально-юридичного переходу до федеративної моделі є Бельгія, яка в 1994 році стала федерацією.

Для федеративної моделі характерний найвищий ступінь само­стійності регіонів, у тому числі за рахунок зменшення компетен­ції федерального центру. Однак центральні органи влади будь- якої федеративної держави зберігають у своїй компетенції най­важливіші державні функції і повноваження.

Федеративні держави можна досить умовно поділити на цен­тралізовані і децентралізовані^{[162] [163]}. Централізована федеративна модель характеризується достатньо широким обсягом повнова­жень федеральних органів державної влади (співставні з обсягом повноважень центральних органів моделей, які підлягають про­цесу федералізації, навіть унітарно-регіональні держави). Такими прикладами є Індія, Австрія, Бразилія, Мексика, Нігерія, Паки­стан, Російська Федерація (РФ). Централізована модель перед­бачає можливість переходу повноважень від регіональних до федеральних органів державної влади за спрощеною процедурою. У рамках централізованої федеративної моделі федеральні органи державної влади, насамперед голова держави, беруть активну участь у формуванні органів державної влади суб’єктів федерації, як це має місце в РФ. Децентралізована федеративна модель передбачає максимально широкий обсяг компетенції регіональ­них органів, при цьому не лише з предметів відання суб’єктів федерації, але і з предметів спільного відання, що характерно для ФРН та США. Важливою ознакою децентралізованої федерації є ускладнений порядок втручання з боку органів федеральної влади. У децентралізованій федерації органи державної влади суб’єктів федерації формуються суб’єктами федерації самостійно шляхом виборів і призначень на посади вищими органами суб’єкта федерації.

При розгляді проблем асиметрії можна помітити, що асиметрія де-факто властива дуже багатьом, особливо великим, сучасним державам. Кожна держава об’єднує нерівні частини, які можуть відрізнятися за площею території, кількістю населення, еконо­мічним потенціалом, рівнем доходів регіону, етнічним складом, соціальним та культурним потенціалом тощо. Приклади асиме­трії існують в Канаді та Австралії. У Канаді, що складається з 10 провінцій, двох територій і відносно нового суб’єкта самовря­дування аборигенів — Нунавут, у двох провінціях (Квебек і Онтаріо) проживає 62% усього населення країни. В Австралії, що складається з шести штатів і двох територій, в штатах Новий Південний Уельс і Вікторія проживають близько 60% усіх грома­дян. Подібна ситуація існує і в Німеччині, де три суб’єкти — Північний Рейн-Вестфалія, Баварія і Баден-Вюртемберг склада­ють приблизно 50% від загального населення 16 земель федера­ції¹. У США штати розрізняються за чисельністю населення в 30 разів: так, в штаті Род-Айленд проживають 1 млн. осіб, а в Каліфорнії — 30 млн. осіб^{[164] [165]}.

Асиметрія де-юре також існує в багатьох федеративних держа­вах. Наприклад, в Індії два штати (Джамму і Кашмір, Сіккім) користуються перевагами, зокрема, індійський парламент може приймати закони, що стосуються Сіккіму лише за наявності згоди парламенту останнього. Деякі дрібні штати, навпаки, обме­жені в правах (Мегхалая, Нагаленд та ін)¹. У Канаді Квебек має неконституційну угоду з федеральним урядом, який надає йому додаткові повноваження. Що стосується новостворених федера­цій, то Малайзія надала штатам острова Борнео спеціальні повно­важення, які стосуються комунікацій, рибальства, лісової про­мисловості та імміграції. Бельгія, Коморські острови, Боснія і Герцеговина, Сент-Кітс і Невіс також мають асиметричні домов- леності^{[166] [167]}.

З точки зору внутрішньої політики, формування великих, самодостатніх суб'єктів несе у собі низку ризиків. Більшість захід­них експертів погоджуються з тим, що стабільність федерації забезпечуються кількістю її суб'єктів: чим їх більше, тим вища стабільність держави. Відомий дослідник федерацій Д. Елейзер стверджував, що федеративні держави, які складаються з велико­го числа суб'єктів, мають набагато більше шансів на успіх, ніж ті, в яких тільки кілька суб'єктів^[168]. Дж. Лемко відзначає, що чим менші суб'єкти федерації за розміром, тим менше вони будуть прагнути до відокремлення. Наявність у федеративній державі великої кількості суб'єктів гарантує те, що вплив одного прева­люючого суб'єкта буде мінімізовано, а можливості для виникнен­ня конфліктів між декількома найбільш сильними суб'єктами федерації будуть зменшені^[169].

Як вважає Дж. Андерсон, федерації з невеликою кількістю суб'єктів і наявністю «гегемонів» у територіальній структурі характеризуються високим рівнем нестабільності та напруги¹. Крім цього, зазначається, що за незначної кількості суб’єктів кожен з них може уявити себе незалежною державою, здатною напряму конкурувати з центром, використовуючи, за необхіднос­ті, загрозу встановлення обмежень у торгівлі з центром (явним чином або через політику збору податкових надходжень). Навпаки, якщо існує безліч невеликих федеральних суб’єктів, то можливості суб’єкта федерації сприймати себе як життєздатне незалежне утворення різко знижуються^{[170] [171]}. Дослідження Дж. Лемко показує, що 7 з 8 федерацій, де число суб’єктів варіювалася від 2 до 5, повністю зазнали невдачі. У той час як 11 з 16 федеративних держав, де кількість суб’єктів від 12 до 50, є стабільними або част­ково стабільними.

Особливе значення для стабільності територіальної організації держави має процедура встановлення і зміни кордонів між її скла­довими. У багатьох унітарних країнах діє правило, згідно з яким будь-яка територіальна зміна повинна пройти парламентську процедуру. В тому числі і збільшення території, оскільки воно може мати як позитивні, так і негативні наслідки, такі, як необ­хідність незапланованих фінансових витрат, зміна національного і демографічного складу, соціальні протиріччя, потік переселен­ців тощо. Так, ст. 14 Конституції Іспанії містить вимогу, за якою будь-яка зміна кордонів провінцій повинна бути схвалена парла­ментом шляхом прийняття відповідного органічного закону. Аналогічна норма закріплена у Конституції Фінляндії та інших держав.

В Італії, після заслуховування думок представницьких органів областей, конституційним законом може бути дозволено злиття існуючих областей, а також створення нових областей, кількість жителів яких складає не менше 1 млн. осіб, якщо це пропонують комунальні ради, що представляють не менше третини відповід­ного населення, і якщо така пропозиція схвалена на референдумі більшістю мешканців. За допомогою референдуму і закону Республіки після заслуховування позиції обласних рад провінці­ям і комунам у відповідь на їх звернення можуть дозволити відді­литися від однієї області і приєднатися до іншої (ст. 132 Конституції). Зміна кордонів італійських провінцій і утворення нових в межах однієї і тієї ж області закріплюється законом Республіки, що передбачає її здійснення за ініціативою комун і лише після консультацій з відповідною областю. Область, врахо­вуючи думку зацікавленого населення, може видавати норматив­но-правові акти, на основі яких на її території утворюються нові комуни, змінюються їх межі та назви (ст. 133). У Нідерландах порядок перегляду кордонів провінцій і муніципалітетів визна­чається парламентським законом (ст. 123 Конституції).

Найгостріше питання зміни кордонів адміністративно-терито­ріальних одиниць стоїть для федерацій. Так, наприклад, у Російській Федерації досі неврегульованим залишається питання адміністративно-територіальних кордонів між суб’єктами феде­рації, зокрема це стосується Республіки Калмикія^[172]. Вона була ліквідована в 1943—1956 роках, а калмицький народ в ході сталін­ських репресій був депортований в райони Сибіру і Далекого Сходу. Це дало підстави сусіднім суб’єктам РФ не визнавати її кордони на окремих ділянках території, або ж трактувати на свою користь і навіть виводити їх з-під контролю республіки.

Досить детально виписана процедура зміни меж у Конституції Мексиканських Сполучених Штатів. Штати Федерації зберігають свою нинішню територію і межі доти, доки щодо них не виник­нуть суперечки (ст. 45). Штати можуть вирішувати питання кор­донів шляхом двосторонніх угод, які набирають чинності лише після згоди Конгресу Союзу (ст. 46). Багато в чому схожа формула міститься і в Конституції Судану, де закріплений повний перелік штатів із зазначенням їх столиць (ст. 108), а також те, що кордони штатів залишаються такими ж, якими вони були на момент набуття чинності Конституції. Додатково Конституція встанов-

лює гарантію стабільності території: межі штатів можуть бути змінені відповідно до закону, прийнятого Національними збора­ми і підписаного президентом Республіки, після того, як було враховано думку відповідного губернатора або зборів штату (ст. 109).

Однак у більшості конституцій федеративних держав світу принцип збереження кордонів учасників федерації знаходить вті­лення лише у вигляді гарантій стабільності — спеціальної проце­дури зміни території суб’єкта. Зміст цієї процедури обумовлено численними особливостями, але, як правило, вона передбачає необхідність досягнення згоди суб’єктів і федерації у територіаль­них питаннях. Наприклад, Конституція Австрійської Республіки передбачає, що зміна території Федерації, що одночасно є зміною території однієї із земель, а також зміна меж однієї із земель все­редині території Федерації може здійснюватися, крім випадків укладення мирних договорів, лише на підставі ідентичних кон­ституційних законів Федерації і тієї землі, територія якої зміню­ється (ч. 2 ст. 3). У багатьох федераціях для внутрідержавних тери­торіальних змін необхідно також затвердження такого рішення безпосередньо населенням. Наприклад, Конституція Федера­тивної Республіки Німеччини передбачає, що заходи щодо ново­го поділу федеральної території здійснюються «за допомогою федерального закону, який потребує затвердження шляхом рефе­рендуму. Думка зацікавлених земель має бути врахована».

Інші зміни територіального статусу земель можуть здійснюва­тися за допомогою державних договорів між зацікавленими зем­лями або за допомогою федерального закону за згодою Бундесрату, якщо на території, чия приналежність до землі повинна змінити­ся, проживають не більше 50 тис. жителів. Подробиці регулюють­ся федеральним законом, який вимагає згоди Бундесрату і біль­шості членів Бундестагу. Він повинен передбачати, що буде вра­хована позиція зацікавлених громад і округів (ч. 2 і 7 ст. 29).

* * *

Проаналізована вище політико-правова практика регулюван­ня питань територіальної організації держави демонструє високу 74

залежність між формою державного устрою та повноваженнями органів публічної влади на різних рівнях територіального устрою країни, що, в свою чергу, визначає їх компетенцію щодо прийнят­тя рішень про організацію управління конкретною адміні­стративно-територіальною одиницею та зміни її просторових параметрів.

Таким чином, правове регулювання територіальної організації держави свідчить про її тісний взаємозв’язок з формою державного устрою, міжнародним правом, системою взаємовідносин між орга­нами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Сама територія є предметом вивчення не лише природничих (біології, географії), а й низки суспільних наук (політології, соціо­логії, історії, права, економіки, геополітики, державного управ­ління тощо), що, з одного боку, ускладнює процес дослідження, а з іншого — дає змогу вийти за вузькі рамки одного з напрямів та виявити нові сутнісні характеристики цього феномена, що удо­сконалюють наші знання про нього.

Здійснений нами аналіз особливостей організації державної влади та значення території для існування держави дає підстави стверджувати, що для усіх розглянутих нами визначень характер­ний дещо спрощений, механістичний підхід до розуміння взаємозв’язку між територією і державою, який робить акцент на політичних, управлінських, економічних, географічних аспектах тощо. В міру розвитку гуманітарних знань, як це було продемон­стровано на прикладі еволюції розуміння територіальних прав, особливого значення набувають громадяни, забезпечення добро­буту яких і є одним з основних завдань сучасної держави. Виходячи з цього ми пропонуємо визначити територіальну організацію держави як систему, що поєднує політико-правові інструменти регулювання відносин між органами публічної влади, відображає історичні, соціальні, культурні, географічні особливості конкрет­ної країни, що має за мету гарантування високого рівня добро­буту громадян та надання їм якісних публічних послуг.