Безгромадянство та шляхи його уникнення в Україні

Безгромадянство має міжнародну назву апатризм (від грецьк. араїгісі - той, хто не має батьківщини). Особи без громадянства, чи апатриди - це особи, що не мають громадянства жодної держави.

■ Згідно Закону про громадянство України - особою без громадянства є „особа, яку жодна держава, відповідно до свого законодавства, не вважає своїм громадянином” [9]. Дане визначення узгоджується з тим, що дається у статті 1 Конвенції про статус апатридів від 28 вересня 1954 року [19].

Закон не передбачає, яким документом підтверджується статус особи без громадянства в Україні. Ними можуть бути паспортні документи, що видаються особам без громадянства. На цей час це також може бути паспорт громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року без відмітки про наявність у особи громадянства Укра їни або інших держав. У разі вийду за кордон особи без громадянства, яка постійно проживає в Україні, їй видається посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон. Згідно з пунктом 1 Положення про посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 7 серпня 1995 року № 610, є документом, що посвідчує особу без громадянства під час перетинання державного кордону України та перебування за кордоном.

Крім апатризму de jure, про що йшлося вище, може існувати і апатризм de facto. Це громадяни, які формально мають грома­дянство певної держави, фактично ж не можуть користуватися міжнародним захистом держави громадянства. В міжнародно- правовому змісті як апатриди de facto, переважно, розглядаються біженці. Міжнародна практика йде шляхом зрівняння апатридів de jure в правах з апатридами de facto.

Апатризм набув масового характеру в кінці XIX - на початку XX століть та досяг апогею після Другої світової війни. Апатризм є злом, що було визнано таким на міжнародному рівні. Сучасне розуміння громадянства передбачає, що кожна людина повинна мати громадянство певної держави, що відповідає праву на громадянство, проголошеному у статті 15 Загальної Декларації прав людини.

Перші спроби подолання апатризму зроблені в Гаазькій Конвенції 1930 року та в додаткових протоколах до неї. Як реакція на велику кількість осіб без громадянства в 1954 році у рамках ООН прийнято Конвенцію про правовий статус апатридів, стаття 32 якої передбачає обов’язок держав-сторін надавати своє громадянство апатридам на спрощених підставах. У 1961 році ООН приймає Конвенцію про зменшення випадків безгрома­дянства, яка вперше пропонує систематичне подолання без­громадянства. Стаття 8 цієї Конвенції встановлює виключний перелік випадків, коли держава може позбавити особу грома­дянства з настанням у неїстану безгромадянства [20]. Європейська Конвенція про громадянство відносить принцип запобігання безгромадянству до основних принципів, на яких повинно базуватись громадянство кожної країни.

Дуже велика кількість апатридів утворилася після розпаду Радянського Союзу. На жаль, у рамках СНД не було прийнято жодного акта, який регулював би питання громадянства колишніх громадян СРСР. Законодавчий акт СНД „Про узгоджені принципи регулювання громадянства”, що має рекомендаційний характер, жодним чином цю проблему не розв’язує [106].

Апатризм є для людини негативним явищем з наступних причин: особа не має права на проживання на державній території жодної держави світу; вона не може отримати дипломатичний захист; вона не має права на політичну участь в суспільстві (не має права обирати та бути обраною до органів державної влади жодної країни світу, участі в референдумах; законодавство багатьох країн світу дозволяє участь у мітингах та демонстраціях тільки власним громадянам, обмежується можливість бути членом політичної партії будь-якої держави); особа позбавлена багатьох інших прав, які держави гарантують тільки громадянам (соціальні права, економічні права - наприклад, право на працю, права в галузі освіти); особа без громадянства обмежується в доступі до професій, опанування якими законодавець пов’язує з наявністю громадянства цієї держави.

Стан безгромадянства може виникати з різних причин.

По-перше, це можуть бути випадки, коли громадянство особи припиняється з незалежних від неї причин (наприклад, втрата громадянства за законом держави) і не набуває іншого громадянства. Ця причина, хоча і не є такою поширеною як раніше, проте є і досі одним з основних джерел виникнення апатризму.

Закон України містить положення, яке вказує на неможливість втрати українського громадянства, якщо особа, внаслідок цього, стане апатридом (частина 2 статті 19).

По-друге, безгромадянство може мати місце, коли особа за власним бажанням виходить з громадянства однієї держави і не набуває нового громадянства.

Згідно частини 11 статті 18 Закону України про громадянство - вихід з українського громадянства допускається, коли особа набула іноземного громадянства або представила документ про те, що набуде його після виходу з громадянства України.

По-третє, апатризм може виникнути у дитини з народження (так зване абсолютне громадянство). Але, в наш час, ця причина не є поширеною.

У даному випадку безгромадянство може виникнути: 1) коли батьки дитини невідомі; 2) коли дитина народилась в державі, де діє принцип „права крові” у громадян держави, в якій діє принцип „права грунту”; 3) коли дитина народжується у батьків-іноземців, держава громадянства яких обмежує надання громадянства за „правом крові” при народженні за кордоном упродовж кількох поколінь, а держава, де народилась дитина, не надає її грома­дянства дітям іноземців.

По-четверте - безгромадянство може виникати внаслідок усиновлення іноземцем, коли держава первісного громадянства пов’язує з цим фактом припинення громадянства, а інша держава не надає особі свого громадянства.

По-п’яте - безгромадянство може наставати при анексіях та інших територіальних змінах. Однак при територіальних змінах шляхом укладання договорів безгромадянство, зазвичай, не настає.

Більш серйозні проблеми виникають при правонаступництві держав, тому що нові держави мають право самостійно визначати коло своїх громадян. Події, пов’язані з розпадом СРСР, породили велику кількість апатридів.

Більшість держав, що виникли на місці колишнього СРСР, прийняли закони про громадянство чи до, чи одразу після отри­мання незалежності. Ці закони переслідували дві основні мети: визначити принципи формування первісного корпусу громадян, з одного боку, а з іншого - визначити умови набуття грома-

дянства шляхом посередництва або спрощення процедур, або натуралізації, а також визначити умови втрати особою гро­мадянства.

Дослідження змісту цих законів дає підстави для висновку про те, що хоча б якої моделі держави не дотримувалися, вони все одно залишають можливість виникнення безгромадянства.

Існують три основні моделі з питань вирішення проблем без­громадянства.

Перша з них (відома як „нульовий варіант”) була застосована Україною і про неї йшлося вище.

Друга модель спирається на поняття громадянства у тому розумінні, в якому воно використовувалося складовими Ра­дянського Союзу: особи, що є громадянами цілого, включаються у первісний корпус громадян держави, що формується.

Третя модель належить до ситуацій, коли держави вважають себе не новими, а відновленими державами (як приклад, При­балтійські держави). У даному випадку вони відновлюють чин­ні раніше закони про громадянство, внаслідок чого у первісний корпус включаються лише ті особи, які були громадянами до входження в СРСР чи належали до їх нащадків. Для решти ж постійних жителів передбачається процедура надбання грома­дянства шляхом натуралізації.

Практика свідчить: яку модель не було б прийнято у ново- створених державах, велика кількість колишніх радянських громадян опинилася не включеною до первісного корпусу гро­мадян і не отримала громадянство іншими шляхами. Чимало з цих людей виявилися „особами без громадянства” (de jure).

Перед незалежною Україною постало питання масового без­громадянства в обличчі депортованих кримських татар. У зв’язку з цим, виходячи з буквального тлумачення вимог статті 3 Закону „Про громадянство України”, можна виділити три категорії раніше депортованих осіб, а саме:

1. Особи, які повернулися в Україну до 13 листопада 1991 року та були автоматично включені до початкової маси громадян України відповідно до Закону України „Про громадянство України”. Деякі з тих, хто повернувся, раніше проживали в Україні, але не могли отримати прописку, зіткнулися із труднощами при отриманні українського паспорта, який згідно з українським законом був єдиним доказом громадянства. Всупереч букві закону, для включення особи в початкову групу громадян, окремі місцеві органи влади вимагали наявність прописки. Ця проблема, яка також зачепила значну кількість мешканців, була практично вирішена. Адміністрація Президента та МВС України, з’ясувавши це питання, повідомили місцевим органам, що прописка є одним із засобів документального підтвердження проживання в Україні, але не єдиним таким засобом.

2. Ті особи, з числа раніше депортованих народів, які повернулися в Україну після 13 листопада 1991 року і залишили країну свого попереднього проживання перед набуттям чинності відповідного законодавства про громадянство, юридично стали особами без громадянства. Щодо Узбекистану, звідки поверталася більшість раніше депортованих осіб, то було зареєстровано близько 20 000 таких осіб [81].

Категорії осіб з числа раніше депортованих народів українське громадянство автоматично надано не було. Спочатку їх відправляли для проходження індивідуальних процедур натура­лізації, які вимагали дотримання таких умов, як п’ять років проживання в Україні, достатнього доходу і знання української мови.

Після серії „круглих столів” і втручань з боку різних міжнародних організацій і діячів, а також після грунтовних дебатів український парламент вніс зміни і доповнення у Закон України „Про громадянство України” у квітні 1997 року. Ці зміни відкрили доступ до українського громадянства (тобто включення у первісну масу громадян без проходження процедури натуралізації і без необхідності відповідати вищенаведеним вимогам) особам і їхнім нащадкам у першому та другому поколіннях, які за радянських часів були примусово виселені з України, якщо вони не мали громадянства іншої держави. Мабуть, у той час це був єдиний із найефективніший спосіб вирішення цієї проблеми.

Додаткові поправки дали змогу прийняти в українське громадянство без відмови від попереднього громадянства тих раніше депортованих осіб, які повернулися з країни, де законодавство передбачає автоматичну втрату громадянства у випадку отримання іншого громадянства. Це стосувалося невеликої кількості раніше депортованих осіб, а саме тих, які поверталися з Таджикистану і Киргизстану.

3. Особи з числа раніше депортованих народів, які є громадянами країн свого попереднього проживання, здебільшого Узбекистану. Повернувшись в Україну після 13 листопада 1991 року і залишивши країну свого попереднього проживання після набуття чинності відповідним законодавством про громадянство, вони юридично отримали узбецьке громадянство. Проте вони до цього часу не зареєстровані в посольстві країни свого попереднього проживання і жодним чином не посилаються на своє юридичне громадянство (про яке багато осіб навіть не підозрюють). Так, не було жодного випадку, коли кримський татарин, який повернувся на Батьківщину, просив у посольства Узбекистану в Києві дипломатичного захисту [81]. Отже, цих людей можна вважати фактично особами без громадянства. Оскільки законодавство про громадянство у багатьох країнах СНД передбачає позбавлення громадянства, якщо громадяни мешкають за кордоном довше певного періоду без реєстрації в посольстві, цим особам загрожує юридичне позбавлення громадянства.

Внаслідок проведених під егідою представництва Управління Верховного Комісара з питань біженців ООН і Міжнародної Організації Міграції заходів було з’ясовано, що причинами масового безгромадянства кримських татар є: низький рівень їхньої правосвідомості; неможливість доступу осіб до інформації; недосконалість законів, відсутність механізмів їх реалізації або неточне тлумачення законів на місцевому рівні.

До причин суб’єктивного характеру, які перешкоджають натуралізаціїї кримських татар в Україні, слід віднести: відсутність у них коштів, обмежений час для вирішення питань громадянства, хвороба, старість, наявність малолітніх дітей, які потребують постійного догляду, високі транспортні видатки чи відсутність транспортного сполучення.

В законодавстві України передбачені різні правові засоби уникнення безгромадянства.

По-перше, згідно Закону про громадянство України від 18 січня 2001 року - вихід з громадянства України допускається, якщо особа набула громадянство іншої держави або отримала документ, виданий уповноваженими органами іншої держави, про те, що громадянин України набуде її громадянство, якщо вийде з громадянства України (частина 11 статті 18 Закону) [9].

На нашу думку, це положення українського законодавства є досить ефективним, з точки зору запобігання виникненню в особи стану безгромадянства при виході з громадянства України. Вважаємо, однак, що вищезгадану норму можна доповнити положенням про втрату сили дозволу на вихід з громадянства України, якщо особа протягом встановленого строку не отримає нового громадянства. Цей строк може становити - один рік, як в Німеччині. Згідно законодавства цієї держави - вихід з грома­дянства „анулюється”, якщо особа після закінчення одного року з дня надання відповідного дозволу не набула іноземного гро­мадянства. Це правило закріплене і в частині другій статті 7 Конвенції про скорочення випадків безгромадянства 1961 року, де вказано, що дозвіл на вихід з громадянства повинен втрачати силу, якщо особа не набуває протягом визначеного законодавством строку громадянства іншої країни. Але труднощі встановлення такої норми в українському законодавстві пов’язані з тим, що питання припинення громадянства віднесені до компетенції глави держави і припинення громадянства відбувається на підставі Указу Президента. У даному випадку виникає питання, чи Президент буде приймати рішення двічі (спочатку - про дозвіл на вихід з громадянства України, а потім - про сам вихід, або про заборону виходу з українського громадянства). Вважаємо, що такий варіант є цілком прийнятним. Однак, можливий інший спосіб вирішення цієї проблеми, коли дозвіл на вихід з громадянства України надавали б органи Міністерства закордонних справ України, до компетенції яких належить вирішення відповідних питань, а остаточне рішення приймав би Президент України.

Крім того, як вже зазначалось, Закон про громадянство України від 18 січня 2001 року не містить вимоги припинення іноземного громадянства до набуття українського (за винятком випадків, встановлених міжнародними договорами України (пункт 2 стат­ті 1) [9]. Особа-іноземець повинна взяти зобов’язання припинити іноземне громадянство і подати відповідний документ протягом року з моменту прийняття її до громадянства України. Дана норма встановлює суттєві гарантії запобігання безгромадянству особи, оскільки остання набуває українське громадянство, не при­пиняючи іноземного, тобто не перебуває у стані апатризму. Однак, у цьому випадку виникає інша проблема - подвійне громадянство особи до моменту припинення іноземного громадянства. Якщо ж особа, яка набула громадянство України, не може припинити попереднє громадянство з незалежних від неї причин, то подає „декларацію” про відмову від нього, залишаючись, по суті, в іноземному громадянстві та маючи вже громадянство України, про що йшлося в попередньому розділі.

По-друге, в українському Законі про громадянство, серед інших принципів, закріплено положення про неможливість автоматичного набуття громадянства України іноземцем чи особою без громадянства внаслідок укладення шлюбу з громадянином України або набуття українського громадянства його дружиною (чоловіком) та автоматичного припинення громадянства України одним з подружжя внаслідок припинення шлюбу або припинення громадянства України другим з подружжя (пункт 5 статті 2) [9].

Таким чином, встановлено гарантію запобігання виникненню в особи безгромадянства внаслідок укладання шлюбу. Дане положення українського законодавства стосується не лише жінок, що є відображенням принципу рівності в правах за ознакою статі.

По-третє, відповідно до частини 7 статті 7 українського Закону про громадянство - новонароджена дитина, знайдена на території України, обоє з батьків якої невідомі (знайда), є громадянином України. Подібну норму містить законодавство більшості демо­кратичних держав світу.

По-четверте, згідно українського законодавства, дитина, яка є іноземцем або особою без громадянства, у випадку їїусиновлення подружжям, з якого хоча б один є громадянином України, стає громадянином нашої держави з моменту набрання чинності рішення про усиновлення, незалежно від місця її проживання (стаття 11 Закону). Положення про втрату дитиною попереднього громадянства, як наслідок усиновлення, в українському Законі немає. Однак таке припинення відбудеться, але вже після набуття громадянства України (коли набуде чинності рішення про усиновлення).

Крім того, Закон про громадянство України від 18.01.2001 року містить й інші гарантії запобігання апатризму у дітей (стаття 7 Закону). Так, згідно частини 2 статті 7 Закону, у випадку народження особи на території України від осіб без громадянства, які на законних підставах проживають на території України, така особа є українським громадянином.

Якщо особа народилась за кордоном від осіб без громадянства або іноземців, які постійно на законних підставах проживають на території України, і не набула за народженням іноземного громадянства, вона є громадянином України (частина 3 статті 7 Закону про громадянство України).

Український Закон визначає дифініцію „проживання на території України на законних підставах”. Це проживання в Україні іноземців та осіб без громадянства, які мають прописку (постійну чи тимчасову) на території України, або їм надано статус біженця чи притулок в Україні.

Законність підстав проживання іноземців та осіб без громадянства в Україні може підтверджуватися посвідченнями на постійне або тимчасове проживання на території України. їх видачу передбачено Законом України „Про правовий статус іноземців” від 4 лютого 1994 року (з наступними змінами). Видачу посвідчення на постійне проживання іноземцям та особам без громадянства, які отримали дозвіл на імміграцію в Україну, передбачає також стаття 11 Закону України „Про імміграцію” від 7 червня 2001 року. Крім того, згідно з пунктом 4 Прикінцевих положень Закону України „Про імміграцію” вважаються такими, що мають дозвіл на імміграцію в Україну (отже, вважаються особами, які на законних підставах в ній проживають), іноземці та особи без громадянства, які прибули в Україну на постійне проживання до набрання чинності цього Закону і мають у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року відмітку про прописку. Як бачимо, незважаючи на скасування інституту прописки в Україні, на практиці остання враховується при вирішенні конкретних питань, пов’язаних з громадянством. Це ще раз підтверджує існування в Україні проблеми створення ефективного правового механізму реалізації законодавчих приписів.

Закон про громадянство України вважає законними підставами для проживання в Україні іноземців та осіб без громадянства - надання їм статусу біженців чи притулку в Україні. Для України, як і для багатьох інших країн, проблема біженців стає дедалі актуальнішою. Це пов’язано з існуванням у ряді держав „гарячих точок”, воєнними діями, нестабільністю політичних режимів, голодом, стихійними лихами тощо.

На міжнародному рівні порядок і умови статусу біженців та притулку здобули закріплення у таких документах, як Конвенція про статус біженців від 22 квітня 1954 року; Протокол, який стосується біженців від 4 жовтня 1967 року; Статут Управління Верховного комісара ООН у справах біженців, прийнятий у грудні 1950.

В Україні статус біженців був визначений в Законі України „Про біженців” від 24 грудня 1993 року. Новий Закон України „Про біженців” набрав чинності 21 червня 2001 року.

Відповідно до статті 1 Закону біженцем визнається особа, яка не є громадянином України і внаслідок цілком обгрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віро­сповідання, національності, громадянства (підданства), належ­ності до певної соціальної групи або політичних переконань, перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає кори­стуватися ним внаслідок таких побоювань або, не маючи гро­мадянства (підданства), перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.

Закон визначає повноваження органів виконавчої влади, які вирішують питання щодо надання, втрати і позбавлення статусу біженця. До них належать: Кабінет Міністрів України; Дер­жавний комітет України у справах національностей та міграції [25], органи міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі; інші органи виконавчої влади (Служба безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство закордонних справ України, регіональні органи, органи опіки та піклування), які мають відповідні повноваження.

Згідно зі статтею 14 Закону України „Про біженців” від 21 червня 2001 року рішення про надання статусу біженця приймається Державним комітетом України у справах націо­нальностей та міграції. На його основі орган міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Сева­стополі, який прийняв заяву про надання статусу біженця, видає особі посвідчення біженця встановленого зразка. Зазначене рішення і посвідчення є документами, що підтверджують надання особі статусу біженця в Україні.

Наведемо приклад. 24.07.2001 року у Відділ громадянства паспортно-іміграційної служби (ВГПІС) УМВСУ у Львівській області була подана заява Мірзади Са'іда Абудіна про прийняття його до громадянства України [158].

При цьому заявник повідомив про себе наступні відомості: народився 1 січня 1968 року у місті Кабул (Афганістан), що підтверджується копією службового паспорта, виданого в м. Кабул 18.08.1987 (доданий до справи). За національністю - пуштун. Одружений з Пономарцевою Іриною Любомирівною - грома­дянкою України (паспорт громадянина України останньої є у матеріалах справи). Факт одруження підтверджений свідоцтвом про одруження від 30.05.1992 року, яке долучене до матеріалів. Оскільки заявник перебуває, на час подання заяви у громадянстві Афганістану, відповідно до вимог українського законодавства (пункт 40 Порядку) останнім подана декларація про відмову від іноземного громадянства (для особи, якій надано статус біженця та притулок в Україні) від 19.07.2001, котра є у справі. Заявник, крім того зазначив, що йому надано статус біженця в Україні - 20 січня 1997 року і що він з 22 червня 1993 року безперервно проживає на законних підставах на території України. Це засвідчує тимчасове посвідчення на проживання, видане Управлінням МВС України у м. Львові 1 червня 1993 року з зазначеним місцем прописки у Львові, що неодноразово продовжувалось, востаннє - до 31.12.2003 року.

Факт надання заявникові статусу біженця та його безпе­рервного проживання на території України також підтверджено копією посвідчення біженця, виданого відділом національностей та міграції Львівської області - 20.01.1997 року із зазначенням відмітки органу внутрішніх справ про реєстрацію біженця за місцем його тимчасового проживання (посвідчення біженця додано до матеріалів справи).

Крім того, Мірзада Са'ід Абудін зазначив у заяві, що володіє державною (українською) мовою (розуміє її) в обсязі, достатньому для спілкування. Це підтверджує довідка, підписана директором СШ №43 міста Львова, долучена до справи. Тут потрібно зазначити, що викликає сумнів, чи в достатній мірі вищезгадана посадова особа (директор школи) мала можливість пересвідчитись в обсязі знання української мови заявником. Адже останній не навчався у вказаній середній школі і не працює у ній, як видно з матеріалів справи.

Щодо цього, на нашу думку, необхідно створити спеціальні органи (комісії) при місцевих органах виконавчої влади України або виконавчих органах місцевого самоврядування, до складу яких повинні входити відповідні фахівці - філологи, які повинні давати свій висновок щодо обсягу володіння державною мовою у бажаю­чих набути громадянство України.

Однак, повертаючись до справи Мірзади Саїда Абудіна, потрібно зазначити, що документи, подані останнім (заява, фотокартки, документ про володіння державною мовою, декла­рація про відмову від іноземного громадянства, документ, що підтверджує надання особі статусу біженця, а також факт безперервного проживання особи на законних підставах на території України протягом трьох років з моменту надання їй такого статусу), повністю відповідають вимогам українського законодавства, зазначеним, зокрема, у пункті 40 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України, затвердженого Указом Президента України від 27 березня 2001 року №215 [36, с. 37].

Тому після перевірки матеріалів справи на всіх рівнях, перед­бачених вказаним Порядком (пункти 85-89), про що детальніше йшлося вище, Президент України видав Указ від 25.09.2002 року №866/2002, яким прийняв Мірзаду Саїда Абудіна і ще трьох осіб до громадянства України за статтею 9 Закону про громадянство. Копія повідомлення державного департаменту в справах грома­дянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України, адресована ВГПІС УМВС України у Львівській області про ви­дання вищевказаного Указу Президента, є у матеріалах справи.

Слід відмітити, що значна частина біженців в Україні отри­мала статус біженця за Законом України „Про біженців” у редакції від 24 грудня 1993 року. Відповідно до частини третьої Прикін­цевих положень Закону України „Про біженців” у редакції від 21 червня 2001 року вони вважаються такими, яким надано статус біженця на період дії обставин, що зазначені в абзаці другому статті 1 Закону України „Про біженців” і за наявності яких особа вважається біженцем. Таким особам до закінчення тримісячного строку з моменту надання їм статусу біженця строк дії посвідчень біженця продовжується на один рік, якщо зазначені обставини продовжують діяти.

Що стосується притулку в Україні, то він на цей час не надається через відсутність закону, прийняття якого передбачено статтею 26 Конституції України. Такий закон є дуже необхідним на даному етапі.

Отже, Україна розглядає безгромадянство як негативне явище і в своїй державній, а також міжнародно-правовій практиці прагне до його ліквідації.

Упродовж останніх років, як уже зазначалось, Україною було укладено ряд міжнародних договорів з питань громадянства з державами-учасницями Співдружності Незалежних Держав. Вказані угоди, крім створення гарантій запобігання подвійному громадянству, сприяють і уникненню апатризму в громадян сторін - учасниць.

Суттєвим аспектом зміни громадянства згідно з українсько- білоруською Угодою від 12.03.1999 року, як вже йшлося вище, є те, що дата набуття громадянства однієї сторони стає датою припинення громадянства іншої (частина четверта, статті 1 Угоди) [110, с. 237-239]. У такий спосіб забезпечується безперервність громадянства, тобто особа у період зміни громадянства не перебуває у стані апатризму, що є суттєвою гарантією запобігання цьому негативному явищу.

Подібне положення міститься в українсько-казахській Угоді від 19.05.2001 року [110, с. 240-244].

У зазначені Угоди закладені дещо різні механізми розгляду справ про зміну громадянства осіб, які підпадають під їхню дію. Проте суть Угод однакова. Вона полягає у створенні належних умов для реалізації права на громадянство вихідцями із країн- учасниць Угод, які повертаються на батьківщину на постійне проживання. Застосування Угод виключатиме виникнення випадків безгромадянства та подвійного громадянства. Важливим для переважної частини таких осіб, враховуючи їх матеріальну скруту, є звільнення їх від обов’язкових зборів і мита, пов’язаних з оформленням припинення громадянства.

Дипломатичними каналами опрацьовуються питання щодо укладення подібних угод з іншими державами-учасницями СНД.

У 1930 році під егідою Ліги Націй під час Гаазької конференції з кодифікації міжнародного права було піднято питання про врегулювання проблем безгромадянства. У прийнятій на цій кон­ференції Конвенції про деякі питання, що стосуються колізій зако­нів про громадянство, передбачається обмежити апатризм за допо­могою заходів, більшість з яких виявились загальновизнаними нормами внутрішнього права багатьох держав, в тому числі й України. Щодо правових способів запобігання безгромадянству в Україні йшлося вище.

На конференції були також вироблені два спеціальні протоколи, що присвячувалися питанню безгромадянства. В протоколі №1 було закріплено, що в державі, де громадянство не отримується через сам факт народження від матері-громадянки даної держави і батька-апатрида чи особи невстановленого громадянства, дитина повинна отримати громадянство за місцем народження.

Протокол №2 містить положення, що якщо особа після прибуття в іншу державу втрачає попереднє своє громадянство, не отримуючи нового, то держава первинного громадянства зобов’язана прийняти її на вимогу держави, на території якої вона перебуває, якщо:

1) ця особа потребує коштів, має невиліковну хворобу чи з іншої причини;

2) вона засуджена в державі перебування до тюремного ув’язнення не менше, ніж на один місяць, чи відбула таке покарання.

Є ще дві багатосторонні конвенції, присвячені особам без громадянства: Конвенція про статус апатридів 1954 року і Кон­венція про скорочення випадків безгромадянства 1961 року.

Метою Конвенції 1954 року є не ліквідація самого безгромадянства, а встановлення на території держав-учасниць певного режиму для апатридів [19].

При розробці Конвенції про зменшення випадків без­громадянства 1961 року протиріччя між зацікавленими країнами були досить значними, тому сфера її дії є вузькою. Особливістю Конвенції є те, що вона містить положення, які передбачають утворення міжнародного органу, в який можуть звертатися безпосередньо апатриди зі скаргами на учасників Конвенції про невиконання ними умов цього міжнародного договору [20]. Таким органом на сьогодні є Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців.

7 листопада 1997 року Рада Європи прийняла Європейську Конвенцію про громадянство. Ряд положень Конвенції спрямовані на запобігання виникнення безгромадянства, а саме: 1) кожна держава-учасниця передбачає у своєму внутрішньому зако­нодавстві можливість набуття громадянства дітьми, знайденими на її території, обидва батьки яких невідомі, та які в іншому разі були б особами без громадянства (частина 1 статті 6); 2) кожна держава-учасниця передбачає у своєму законодавстві можливість набуття її громадянства дітьми, які народились на її території (частина 2 статті 6); 3) кожна держава-учасниця передбачає можливості, що полегшують набуття її громадянства особами без громадянства, які на законних підставах проживають на її тери­торії (частина 4 статті 6); 4) держава-учасниця не може передбачити у своєму законодавстві втрати її громадянства, якщо особа внаслідок цього стає апатридом, за винятком набуття особою громадянства шляхом обману (частина 3 статті 7); 5) кожна держава-учасниця дозволяє відмову від її громадянства, за умови, що відповідні особи не стають внаслідок цього особами без громадянства (частина 1 статті 8) [169]. Значення та універ­сальність Європейської Конвенції як для держав, що входять до Ради Європи, так і тих, що не є членами цієї європейської організації, належним чином оцінені зарубіжними та вітчизняними вченими.

Так, характеризуючи Європейську конвенцію про грома­дянство 1997 року, член-кореспондент РАН (Російської Академії Наук) О.Є. Кутафін відзначає, що вона є „досить важливим міжнародним інструментом, містить ряд обов’язкових принципів та правил, в тому числі недискримінації, право кожного на гро­мадянство, збереження економічних та соціальних прав в умовах правонаступництва” [122]. К. Шкумбатюк вказує, що Європейська Конвенція про громадянство 1997 року систематизувала підходи, що „виникли як наслідок розвитку внутрішнього та міжнародного законодавства про громадянство” [152].

Парламентська Асамблея Ради Європи у Висновку № 200 (1997) рекомендувала країнам-членам Ради Європи якомога швидше підписати і ратифікувати цю Конвенцію з мінімальною кількістю застережень.

За станом на вересень 2000 року Конвенцію підписала 21 держава-член Ради Європи: Албанія, Австрія, Болгарія, Чехія, Данія, Фінляндія, Франція, Греція, Угорщина, Ісландія, Італія, Молдова, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Румунія, Росія, Словаччина, Швеція, Македонія; ратифікували (із застереженнями): Словаччина, Австрія, Молдова. Конвенція набрала чинності 1 березня 2000 року [141].

Хочеться вірити, що прийняття ] 8 січня 2001 року Закону про громадянство України, дозволить нашій державі належним чином забезпечити реалізацію одного з основних прав людини - права на громадянство, а також як члену Ради Європи приєднатися до Європейської Конвенції про громадянство.

Доречно нагадати, що на теперішній час Україна ще не приєдналася до жодного документа Ради Європи з питань гро­мадянства. Вона не приєдналася також і до таких важливих документів ООН, як Конвенція про скорочення безгромадянства 1961 року та Конвенція про статус апатридів 1954 року. Україна є стороною тільки одного міжнародного документа з питань громадянства - Конвенції ООН про громадянство заміжньої жінки 1957 року. Тим часом імплементація в Україні міжнародних стандартів з питань громадянства, утворення належного внутрішньодержавного механізму їх реалізації, на наш погляд, вже зараз дають підстави для приєднання України до цих міжнародних документів, що, безумовно, сприяло б зміцненню іміджу України у світовому та європейському співтоваристві.

Як висновок, слід зазначити, що аналіз законів про грома­дянство та практики їх реалізації у різних державах засвідчує, - які б підходи не застосовувались у тій чи іншій з них, все ж залишається можливість виникнення безгромадянства. У зв’язку з цим існує нагальна потреба встановлення чітких правил щодо вирішення проблем апатризму у міжнародному праві.

Укладення державами, втому числі і Україною, двосторонніх міжнародних угод, спрямованих на уникнення безгромадянства, відіграє помітну роль у боротьбі з апатризмом. Неабияку роль у цьому сенсі відіграла Європейська Конвенція про громадянство, прийнята Радою Європи 7 листопада 1997 року, яка певним чином систематизувала підходи щодо вирішення проблем безгро­мадянства як На внутрішньому, так і на міжнародному рівнях.