Еволюція інституту громадянства в Україні к (1991-2004 роки)

Після здобуття незалежності перед Україною постало важливе завдання: у стислі терміни розробити таке законодавство про громадянство України, яке б забезпечувало її національні інтереси у сфері громадянства в умовах зміни суверенітету над територією після розпаду СРСР.

Цієї мети, на нашу думку, вдалося досягти. Питання право- наступництва у сфері громадянства вирішено Україною на демократичних засадах з урахуванням світового досвіду. Держава під час визначення кола своїх громадян обрала так званий „нульовий варіант”. Відповідно до Закону „Про правона- ступництво України”, прийнятому Верховною Радою України 12 вересня 1991 року [15], громадянами України були визнані усі громадяни Союзу РСР, які на момент проголошення незалежності України постійно проживали на її території.

Повніше інтереси людей враховано у Законі України „Про громадянство України”, прийнятому 8 жовтня 1991 року [10], згідно з яким громадянами України було визнано не лише громадян Союзу РСР, які постійно проживали на території України, а й всіх осіб (у тому числі й осіб без громадянства), які на момент набрання чинності цим законом проживали в Україні, незалежно від похо­дження, соціального і майнового стану, расової та національної належності, статі, освіти, мови, політичних поглядів, релігійних переконань, роду і характеру занять, які не були громадянами інших держав і не заперечували проти набуття громадянства України.

Крім того, Закон „Про громадянство України” надав мож­ливість набути громадянство України і особам українського походження, які на цей час в Україні не проживали. Ті з них, які працювали за державним скеруванням, проходили військову службу, навчалися за межами України або виїхали на законних підставах на постійне проживання до іншої країни за умов, якщо вони народилися чи довели, що постійно проживали в Україні до моменту виїзду за кордон, не перебувають у громадянстві інших держав, могли визначити свою належність до громадянства України.

Завдяки нульовому варіанту Україні вдалося під час виз­начення первісної сукупності її громадян уникнути загострення суспільно-політичної ситуації, яке мало місце в деяких інших нових незалежних державах, де в законах про громадянство засто­совувалися інші підходи (особливо в Прибалтійських державах).

Інститут визначення належності до громадянства України дав змогу в основному розв’язати проблему громадянства вій­ськовослужбовців і членів їхніх сімей, які повернулися в Україну після 13 листопада 1991 року. Завдяки йому громадянами України стало понад 40 тис. осіб зазначеної категорії, а всього за п’ять років визначило свою належність до громадянства України понад 83 тис. осіб [142, с. 5].

Одним з найважливіших завдань перехідного періоду було законодавче визначення умов натуралізації (прийняття до гро­мадянства України). Від правильного розв’язання цього завдання залежав якісний склад поповнення населення України.

Загальними умовами прийняття до громадянства України визначались: відмова від іноземного громадянства; володіння українською мовою в обсязі, достатньому для спілкування; наявність законних джерел існування; визнання і виконання Конституції України, а також постійне проживання на території України протягом останніх п’яти років. Не приймалися до громадянства України особи, які вчинили злочин проти людства чи здійснювали геноцид, чинили насильницькі дії проти національної державності України або засуджені до позбавлення волі за тяжкі злочини.

Якщо порівняти зазначені умови з умовами натуралізації в інших державах, то вони були досить ліберальними. Тим часом ці умови не давали можливості набути громадянства України небажаним особам: неробам, злочинцям тощо [142, с. 5].

Для осіб українського походження, які проживали за межами України і не підпадали під визначення належності до громадянства, даним законом були встановлені пільгові умови прийняття їх до громадянства України. Так, остання вимога щодо п’ятирічного проживання в Україні не поширювалась на осіб, які прибули в Україну на постійне проживання і виявили бажання стати громадянами України за умов, якщо вони народилися чи довели, що хоча б один з їх батьків, дід чи баба народилися на її території

1 не перебувають у громадянстві інших держав.

Крім того був утворений державний механізм реалізації законодавства про громадянство України. Так, після прийняття Закону Указом Президента України від 31 березня 1992 року № 196/92 [ЗО] було затверджено „Положення про порядок розгляду питань, пов’язаних із громадянством України”; для попереднього розгляду матеріалів з питань громадянства створено Комісію при Президентові України у питаннях громадянства і відповідний відділ у структурі Адміністрації Президента України. Структурні підрозділи з питань громадянства було утворено і в міністерствах внутрішніх і закордонних справ. Крім того, постановами Верховної Ради України від 26 червня 1992 року та

2 вересня 1993 року було затверджено „Положення про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження”, які відповідно до ст. 5 Закону України „Про громадянство України” 1991 року були офіційними документами, що підтверджували громадянство України.

Таким чином, протягом цього етапу державотворення Україні вдалося розв’язати основні проблеми в сфері громадянства: визначити первісну сукупність громадян України, розробити законодавство, а також утворити державний механізм його реалізації.

Проте, п’ятирічний досвід виконання законодавства з питань громадянства засвідчив, що воно вимагає певних змін і доповнень.

Основною причиною внесення змін до чинного законодавства про громадянство була необхідність удосконалення механізму реалізації в Україні одного з основоположних прав людини - права на громадянство.

Тим часом тривалий процес конституційно-проектної діяльності, розпочатий ще в 1991 році, завершився 28 червня 1996 року прийняттям нової Конституції України.

У статті 4 Конституції України 1996 р. вказано, що в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються Законом. Це є важливим принципом створення суверенної демократичної Української держави, який забезпечує єдиний правовий статус для всіх громадян України, однаковий правовий зв’язок кожного громадянина з державою та розуміння кожним своєї належності до України.

Конституція України також передбачає, що громадянин України не може бути вигнаний за межі України або виданий іншій державі. Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами (п.п.2, 3 ст.25). Тобто Україна не підтримує можливості видачі своїх громадян навіть у випадках, передбачених міжнародними угодами. Українська держава виявляє різноманітну турботу про своїх громадян, що перебувають за її межами, і покладає ці функції на консульські установи та дипломатичні представництва України за кордоном. Вони зобов’язані забезпечити громадянам України можливість користуватися своїми правами в повному обсязі та в належному порядку захищати їх інтереси [1].

16 квітня 1997 року було прийнято нову редакцію Закону України „Про громадянство України».

Щодо конкретних причин прийняття Закону, то їх, на нашу думку, було декілька. Одна з них, і головна - це необхідність приведення чинного законодавства про громадянство у відповідність з новою Конституцією України.

Ще одна причина полягала у необхідності більш повно врахувати в законодавстві України положення міжнародних актів з питань громадянства, маючи на меті, зокрема, можливість приєднання до тих з них, які відповідають національним інтересам України.

Тепер детальніше про зміни до Закону.

Зазнало змін положення Закону, яким було передбачено набуття громадянства України вихідцями з України через визнання належності до нього. По-перше, з положення вилучено посилання на причини їхнього перебування за межами України. По-друге, продовжено термін, протягом якого особа може звернутися із заявою про визначення належності до громадянства України. По- третє, право набути громадянство України шляхом визначення належності до нього отримали і нащадки осіб, які народилися або постійно проживали на території України.

Остаточно це положення було викладене таким чином: „Громадянами України є:... особи, які народилися або постійно проживали на території України, а також їхні нащадки (діти, онуки), якщо вони на 13 листопада 1991 року проживали за межами України, не перебувають у громадянстві інших держав і до 31 грудня 1999 року подали у встановленому цим Законом порядку заяву про визначення своєї належності до громадянства України (п.З ст. 2 Закону „Про громадянство України”)”-

Це була дуже важлива зміна, оскільки за межами України проживало понад 12 мільйонів українців. А було ще багато представників й інших національностей, які з різних причин виїхали за межі України і бажали набути її громадянство.

Зміни положення про визначення належності до громадянства України покликані були дати змогу також вирішити актуальну для України проблему набуття громадянства жертвами політичних репресій, у тому числі депортованими кримськими татарами та особами інших національностей, а також їхніми нащадками.

Станом на кінець 1997 року з 252470 депортованих кримських татар, а також 3449 представників інших депортованих народів 82795 чоловік мали статус іноземців. Решта стали громадянами України [143].

Щодо прийняття до громадянства України, то перш за все дещо змінилися його умови. З урахуванням внесених до Закону змін умовами прийняття до громадянства стали:

1) визнання і виконання Конституції України та законів України;

2) неперебування в іноземному громадянстві;

3) безперервне проживання на законних підставах на території України протягом останніх п’яти років; Це правило не поширювалося на осіб, які виявили бажання стати громадянами України, за умови, якщо вони народилися чи довели, що хоча б один з їхніх батьків, дід чи баба народилися на її території;

4) володіння українською мовою в обсязі, достатньому для спілкування;

5) наявність законних джерел існування.

Таким чином, першу умову доповнено вимогою визнавати і виконувати не лише Конституцію України, а й закони України. На думку П.Ф. Чалого, більш чітко відповідно до конституційних принципів єдиного громадянства визначено таку умову прийняття до громадянства України, як „неперебування в іноземному громадянстві”. Раніше вимагали „відмови від іноземного громадянства” [143].

Однак, на наш погляд, таке тлумачення могло спричиняти певні проблеми. Ця умова прийняття до українського громадянства значно ускладнювала становище осіб, які клопотали про їх натуралізацію. На підставі ст. 34 Закону „Про громадянство України” від 16.04.97р. разом з клопотанням про прийняття до громадянства заявник був зобов’язаний подати документи „про ' відсутність або припинення громадянства іншої держави, які видані повноважними органами відповідної держави”. Тобто для того, щоб лише подати клопотання, іноземному громадянинові необхідно було відмовитись від свого попереднього громадянства, проте він не мав жодних гарантій, що отримає українське грома­дянство, і в разі негативного рішення повноважних українських органів перетворювався на особу без громадянства.

Крім того, на наш погляд, у ст. 16 Закону від 16.04.97 р. було закладене певне протиріччя. З одного боку, іноземець або інозем­ний громадянин (оскільки в нашому законодавстві ці поняття тотожні, варто звернутися лише до ст.26 Конституції України) міг бути прийнятий до громадянства України, якщо відповідатиме певним умовам. Серед останніх вказано й „неперебування в іноземному громадянстві”, проте з іншого боку, іноземний грома­дянин, який „не перебуває в іноземному громадянстві”, - це фактично особа без громадянства. Отже у ст. 16 йшлося лише про натуралізацію в Україні осіб без громадянства. Тобто, як справед­ливо зазначає О. Копиленко, виникала нагальна потреба в офіцій­ному тлумаченні вказаного положення ст. 16 Закону про громадян­ство України від 16.04.97 р.

Встановлюючи для претендента на громадянство України вимогу про неперебування в іноземному громадянстві, український Закон від 16.04.97 р. водночас передбачав гарантії у випадку припинення громадянства України. У ст. 19 Закону йшлося про те, що у виході з громадянства України може бути відмовлено, якщо вихід призведе до статусу апатрида. Оскільки такі норми (а вони відповідають міжнародним стандартам) містяться у законодавстві

інших держав, це взагалі могло призвести до патової ситуації: іноземний громадянин не міг дістати документи про вихід із громадянства своєї держави, оскільки не набував українського громадянства, і разом з тим втрачав можливість клопотатися про українське громадянство, не маючи такого документа.

Хоча слід зазначити, що перешкоджаючи виходу з українського громадянства у тих випадках, коли це призведе до статусу апатрида, наш Закон від 16.04.97 р. певним чином враховував положення Конвенції ООН про скорочення випадків безгромадянства 1961 року [20]. Частина 1 статті 7 цієї Конвенції дуже чітко зазначає: „Якщо закони договірних держав дозволяють відмову від громадянства, така відмова не має нести за собою втрат громадянства, якщо відповідна особа не набуває іншого громадянства”, згідно ж частини 2 цієї самої статті: „Громадянин держави, що домовляється, який клопоче про натуралізацію, не втрачає свого громадянства, якщо дістає громадянство цієї іноземної держави або відповідного запевнення у цьому”.

Таким чином, якщо ст.19 Закону про громадянство України від 16.04.97 р. відповідала ст. 7 Конвенції ООН про скорочення безгромадянства, то відповідні положення статей 16 і 34, навпаки, їй суперечили.

Цю проблему вирішено в Законі „Про громадянство України” від 18 січня 2001 року, про який йтиметься нижче.

Важливою також була зміна вимоги „постійного проживання” на території України протягом останніх п’яти років як умови прийняття до громадянства України на вимогу „безперервного проживання” протягом зазначеного періоду. Це дало змогу набувати громадянство України такій специфічній і новій для України категорії осіб, як біженці. Ще одну зміну було внесено до винятку з цієї умови, який стосується вихідців з України, а також їхніх нащадків. Раніше ці особи могли подати клопотання про прийняття до громадянства України лише після прибуття в Україну на постійне проживання. Цю вимогу із закону було вилучено, і особи, які постійно проживали за межами України, але народилися чи довели, що хоча б один з їхніх батьків, дід чи баба народилися на території України, могли звертатися з клопотанням про прийняття до громадянства України після закінчення терміну визначення належності до громадянства України у місцях їхнього теперішнього проживання через дипломатичні представництва чи консульські установи України.

У законі було встановлено однакові пільги для прийняття до громадянства України особам, одруженим з громадянами України. На них не поширювались умови безперервного проживання на території України протягом останніх п’яти років та володіння українською мовою в обсязі, достатньому для спілкування. До того пільги встановлювалися лише для жінок.

Дещо інакше було визначено і розширено коло осіб, які не приймаються до громадянства України. Це особи, які: вчинили злочин проти людства, чи здійснювали геноцид, чи вчинили злочини проти держави або тяжкі злочини проти особи; засуджені до позбавлення волі до зняття судимості; перебувають під слідством або уникають покарання чи вчинили злочин на території іншої держави; перебувають на військовій службі, в службі безпеки, в правоохоронних органах, органах юстиції чи органах державної влади іноземної держави.

Більш чітко було викладено положення стосовно поновлення у громадянстві України. Особу, яка раніше перебувала у громадянстві України, могло бути поновлено за її клопотанням у громадянстві України через процедуру прийняття без урахування умови безперервного проживання на законних підставах на території України протягом останніх п’яти років.

З метою створення умов для реалізації передбаченого Конституцією права на зміну громадянства із Закону було вилучено положення, що вихід з громадянства України не допускається, якщо особу, яка порушила клопотання про вихід, притягнуто до кримінальної відповідальності як обвинувачуваного або щодо неї є вирок суду, який набрав законної сили і підлягає виконанню. Це, звичайно, не означало, що вихід з громадянства України якимось чином вплине на відповідальність цієї особи за скоєний злочин.

Істотні зміни було внесено до статті, яка передбачала втрату громадянства України. Перелік підстав для втрати громадянства було доповнено новим положенням, згідно з яким громадянство втрачається, якщо громадянин України добровільно набув громадянство іншої держави. Було передбачено також, що за громадянином України не визнається належність до іноземного громадянства до прийняття рішення про втрату громадянства України. Таким чином, шляхом конкретизації конституційного принципу єдиного громадянства в Законі „Про громадянство” від 16.04.97 р. було створено механізм запобігання зловживанню правом на громадянство.

Було змінено з п’яти на сім років термін, порушення якого громадянином України, який перебував за межами України і не став без поважних причин на консульський облік, призводило до втрати громадянства України. Цей термін було приведено у відповідність з Конвенцією ООН про скорочення безгромадянства 1961 року. Вперше в Законі було визначено і причини, які вважаються поважними і не ведуть до втрати громадянства: відсутність дипломатичних представництв або консульських установ України в країні постійного проживання, тривала хвороба, воєнні дії та інші ситуації надзвичайного характеру.

Чіткіше було вирішено питання захисту державою громадян України. Відповідно до Конституції в Законі було закріплено, що громадянин України не може бути виданий іншій державі. Із Закону було вилучено положення, яке допускало видачу громадянина України іноземній державі у випадках, передбачених міжнародними угодами. Було внесено також нове конституційне положення, що громадянин України не може бути вигнаний за межі України.

. Виходячи з конституційного принципу єдиного громадянства в Україні, із Закону було вилучено положення, згідно з яким на підставі двосторонніх міжнародних угод допускалося подвійне громадянство.

Враховуючи вимогу Конституції визначати громадянство виключно законами України, автори законопроекту прагнули зробити Закон нормативним актом прямої дії. З цією метою в ньому було врегульовано низку питань, в основному процесуального характеру, які регулювалися Положенням про порядок розгляду питань, пов’язаних з громадянством України.

Зміни було внесено і до розділу Закону, який регулював питання, пов’язані з громадянством дітей.

Зокрема, раніше у Законі не було врегульовано набуття дитиною громадянства України в разі встановлення над нею опіки чи піклування. Після внесення змін до Закону цю прогалину заповнено. Закріплено також гарантію захисту прав дітей-громадян України, усиновлених іноземцями. За ними зберігалося громадянство України. У разі набуття громадянства іншої держави по досягненні 18-річного віку вони мали визначитися щодо громадянства України.

Відповідно до Конвенції ООН про права дитини 1989 року в тексті Закону було наведено і вік, до досягнення якого особа вважається дитиною, - 18 років.

Проте, на наш погляд, саме цей, четвертий, розділ Закону від 16.04.97 року: „Громадянство дітей у разі зміни громадянства батьків і в разі усиновлення” викликав найбільше зауважень. За сформулюваним у статті 21 принципом при набутті чи втраті обома батьками громадянства України „змінюється відповідно громадянство і їхніх дітей, які ще не досягли 16 років”. Така редакція могла призвести до певних непорозумінь і навіть в окремих випадках до безгромадянства дитини, адже те, що батьки, вийшовши з українського громадянства, отримали іноземне громадянство, а дитина припинила українське громадянство, ще не означає, що і вона набуде іноземного громадянства (якщо інша держава захоче надати їй своє громадянство). Тому вираз „громадянство змінюється щодо дітей, батьки яких змінюють громадянство”, є не зовсім коректним.

Стаття 22 Закону „Про громадянство України” від 16.04.97 р. стверджувала: „Якщо обоє батьків або один із батьків дитини, яка проживає на території України, виходить із громадянства України і при цьому не беруть участь у вихованні дитини, над якою встановлено опіку або піклування громадян України, дитина за клопотанням батьків, опікуна або піклувальника зберігає громадянство України”. Звідси можна зробити висновок про те, що, коли батьки, опікун або піклувальник не подали відповідного клопотання, дитина не зберігала громадянства України, тобто втрачала його. Це суперечило принципу невизнання автоматичної втрати нею громадянства України і здоровому глузду.

Крім того, такої підстави припинення громадянства України редакція Закону від 16.04.97 р. не визначала. Конкретнішим було б положення, що така дитина зберігала б громадянство України (без обов’язковості клопотання батьків, опікуна або піклу­вальника).

Закон „Про громадянство України” від 16.04.97р. детально регламентував питання громадянства дитини при усиновленні, встановленні над нею опіки чи піклування, але сама конструкція відповідних статей сприяла не так спрощенню, як ускладненню їх змісту. Так, ст.25 „Набуття дитиною громадянства України в разі усиновлення, встановлення над нею опіки або піклування” складалася із чотирьох частин, які зазначали окремі випадки набуття громадянства таких дітей, в той час, як не змінюючи суті, ці положення можна було б зафіксувати коротше.

Отже, можна зробити висновок, що внесення змін до чин­ного законодавства про громадянство України мало ряд недоліків, хоча дало можливість більш чітко врегулювати механізм реалі­зації в Україні одного з основних прав людини - права на громадянство.

18 січня 2001 р. Верховна Рада України прийняла Закон України „Про громадянство України” в новій редакції.

За період чинності Закону України „Про громадянство України” в редакції від 8 жовтня 1991 р. п’ять разів до нього вносилися зміни, найсуттєвіші - у 1997 р. Однак і з їх внесенням залишалася нерозв’язаною низка важливих проблем змістовного, процедурного і організаційного характеру, які поступово виявлялися в ході практичної роботи Управління з питань громадянства Адміністрації Президента України, органів внутрішніх справ, дипломатичних представництв і консульських установ з виконання законодавства про громадянство України. Тоді не вдалося також привести цей Закон у повну відповідність до Конституції України.

1997 р. Рада Європи прийняла Конвенцію про громадянство. Однак сталося так, що при вдосконаленні власного законодавства, не був врахований зміст цієї Конвенції та орієнтація на інші міжнародно-правові акти.

З цих міркувань 1998 р. міжвідомча робоча група розпочала роботу над підготовкою нового закону. Її позитивне завершення стало результатом конструктивної співпраці між Адміністрацією Президента, Комітетом Верховної Ради з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин та центральними органами виконавчої влади.

На наш погляд, новизну Закону України „Про громадянство України” в редакції від 18 січня 2001 р., прийнятого шостою сесією Верховної Ради України, можна визначити наступним чином.

По-перше, закріплено принципи законодавства України про громадянство, які відповідають положенням Конституції України і принципам міжнародного права у сфері громадянства. Це такі основоположні принципи: єдиного громадянства - держави Україна; запобігання виникненню випадків безгромадянства; неможливості позбавлення громадянина України громадянства України; визнання права громадянина України на зміну грома­дянства; неможливості автоматичного набуття громадянства та автоматичного припинення громадянства України; рівності перед законом громадян України незалежно від підстав, порядку і моменту набуття ними громадянства України; збереження грома­дянства України незалежно від місця проживання громадянина України (стаття 2 Закону) [9].

По-друге, і на цьому потрібно наголосити, зміст основних положень Закону про набуття і припинення громадянства України ґрунтується на одному із загальновизнаних принципів міжна­родного права - принципі уникнення безгромадянства. Зокрема, пом’якшено умови прийняття до громадянства України іноземців та осіб без громадянства. Так, іноземець може набути громадянство України без попереднього припинення іноземного громадянства. Але при цьому він повинен взяти зобов’язання припинити іноземне громадянство і подати документ, виданий уповноваженими органами держави, до органу, що прийняв документи про надання йому громадянства нашої держави, упродовж року з моменту прийняття його до громадянства України. У такий спосіб людина не стає особою без громадянства, що для багатьох її життєвих ситуацій дуже важливо [141].

Коли іноземець з незалежних від нього причин не може подати такий документ, він подає декларацію про відмову від іноземного громадянства (п. 2, ч. 2 ст. 9 Закону).

Якщо законодавство держави передбачає автоматичне припинення особою її громадянства з набуттям громадянства іншої держави, то в такому разі вона, набуваючи громадянство України, не бере зобов’язання припинити іноземне громадянство. Не вимагається цього й від особи, якій надано статус біженця чи притулок в Україні. Для біженців та осіб, яким надано притулок, є пільги і щодо безперервного проживання на законних підставах на території України. Від них не вимагається підтвердження наявності законних джерел існування.

Сучасне розуміння громадянства передбачає, що кожна людина повинна мати громадянство певноїдержави, що відповідає праву на громадянство, проголошеному у ст. 15 Загальної Декларації прав людини [3].

По-третє, в новій редакції Закону максимально враховано інші ситуації, які можуть виникнути при набутті чи припиненні громадянства України. Це стосується випадків набуття грома­дянства за народженням, територіальним походженням, унаслідок усиновлення, поновлення у громадянстві, а також виходу з громадянства і його втрати.

Спрощено порядок набуття громадянства України вихідцями з їїтериторії. Зокрема, можливість набуття ними громадянства не обмежується будь-яким терміном, як це було раніше (що, до речі, створювало чимало незручностей для людей), її застосування поширено на території, що входили до складу України в різні періоди її новітньої історії.

Закон також розв’язує ще деякі проблеми, пов’язані з виходом з іноземного громадянства. Зокрема, висока вартість оформлення виходу з іноземного громадянства, що перевищує мінімальну заробітну плату, встановлену в Україні, визначається в Законі як незалежна від особи причина неотримання документа про припинення іноземного громадянства. У цьому випадку особа подаватиме декларацію про відмову від іноземного громадянства. Але якщо ця особа скористається правами або виконає обов’язки, які надає чи покладає на неї іноземне громадянство, вона втратить громадянство України. Тобто це положення застосовується з урахуванням вартості оформлення виходу з іноземного громадянства та матеріального становища людини.

По-четверте, повніше врегульоване питання повноважень державних органів у сфері громадянства та організації їх практичної діяльності. Важливо, що порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства визначає Президент України. Це дасть змогу належно забезпечити реалізацію його конституційних повноважень щодо прийняття до громадянства України і його припинення.

На відміну від попереднього, Закон у новій редакції прямо не зазначає, на який центральний орган виконавчої влади покладається виконання положень Закону стосовно осіб, які проживають в Україні. Це зумовлено проведенням адміні­стративної реформи, в ході якої може відбутись передавання повноважень від одного центрального органу виконавчої влади до іншого. Щоб за такої ситуації не довелося в майбутньому вносити зміни до Закону (а це, як свідчить практика, є довго­тривалою процедурою), у ньому використовується назва „спе­ціально уповноважений орган виконавчої влади”. Функції цього органу, які визначено Законом, в Указі Президента України „Питання організації виконання Закону України „Про грома­дянство України” покладено на Міністерство внутрішніх справ України [37].

Усунуто суперечності, що були властиві попередньому законодавству про громадянство, в тому числі колізії між матеріальними і процедурними нормами, дано визначення термінів (розділ І), що буде суттєвою підмогою для подальшої законо­творчої роботи, і для практичного розв’язання питань гро­мадянства, вичерпно встановлено підстави набуття та припинення громадянства України (розділи II і III Закону).

Однак залишились деякі питання, які потрібно було розв’язати найближчим часом. Оскільки Закон передбачав нові документи, що підтверджують громадянство України, а саме: свідоцтво про належність до громадянства України і тимчасове посвідчення громадянина України, - Президент доручив Кабінетові Міністрів України затвердити зразки цих документів і правила та порядок їх оформлення та видачі, забезпечити їх виготовлення. Міністер­ству внутрішніх справ України та Міністерству закордонних справ України доручено затвердити зразки і виготовити бланки перед­бачених документів, що є необхідною умовою для початку розгляду заяв за новим Законом.

Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 17.07.2003 року № 1111 „Про затвердження правил і видачі тимчасового посвідчення громадянина України”. Крім того, Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 14.04.2004 року № 491 „Про затвердження Правил оформлення і видачі службою громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб свідоцтва про належність до громадянства України”.

Потрібно зазначити, що проект Закону на стадії його розгляду Верховною Радою аналізували експерти Ради Європи і Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців. їхні зауваження та пропозиції допомогли узгодити проект з міжнародними актами з питань громадянства, що створює сприятливі умови для приєд­нання до них України. А це прямо відповідає національним інтересам держави, на чому наголосив тодішній голова Комітету Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, народний депутат України Геннадій Удовенко [137, с. 13]. Зокрема, Україна уважно вивчає питання щодо можливості приєднання до Європейської Конвен­ції про громадянство 1997 р., з певними застереженнями. Як відомо, метою прийняття цієї Конвенції було вироблення прий­нятних для всіх Європейських держав сучасних підходів до розв’язання проблем громадянства. Цей міжнародний документ набув чинності 1 березня 2000 р. Його вже підписали сусіди України - Російська Федерація і Республіка Молдова, яка також ратифікувала Конвенцію. Звичайно, для приєднання України до неї потрібно здійснити масштабну і трудомістку роботу з приведення національного законодавства у відповідність із засадами, закладеними у зазначеній Конвенції.

Відповідність положень Закону вимогам міжнародно- правових документів з питань громадянства дає підстави також і для розгляду питання щодо приєднання України до Конвенції про скорочення безгромадянства 1961 р.

Як висновок слід підкреслити, що застосування в Україні для визначення кола своїх громадян так званого „нульового варіанту», згідно з яким громадянами держави були визнані усі громадяни Союзу РСР, які на момент проголошення незалежності України постійно проживали на її території, дозволило уникнути загострення суспільно-політичної ситуації. Останнє, до речі, мало місце в деяких інших нових незалежних державах, де в законах про громадянство застосовувалися інші підходи (особливо в прибалтійських державах).

Аналіз еволюції інституту українського громадянства за період з 1991 по 2004 роки (зміни вносились шість разів) показує, що основною метою численних змін законодавства про громадянство було вдосконалення механізму реалізації в Україні одного з основних прав людини - права на громадянство та приведення його у повну відповідність до Конституції України.

Прийняття ж нової редакції Закону „Про громадянство України» від 18 січня 2001 року є підтвердженням реалізації європейського вибору України у сфері громадянства.