Пасивне виборче право, висування та реєстрація кандидатів на пост Президента України

Як правило реалізація пасивного виборчого права (права бути обраним, права балотуватись) обмежується більшою кількістю цензів, а їх зміст передбачає «жорсткіші» вимоги. Така практика відповідає позиції Венеційської комісії (п.

Щодо пасивного виборчого права (права бути обраним, права балотуватись на виборах) у ст. 103 Конституції України, ст. 9 Закону передбачено наступні цензи:

■ Громадянства, відповідно до якого право обиратись на президентських виборах мають громадяни України.

■ Віковий, яким передбачено вимогу досягти 35 років. При чому в Законі уточнено, що 35 років повинно виповнитись особі на день проведення виборів.

■ Осілості, згідно якого особа повинна проживати в Україні протягом останніх 10 років перед днем виборів.

Звертаємо увагу, що Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори Президента України» та деяких інших законодавчих актів України щодо техніко-юридичного вдосконалення виборчого процесу»¹ було суттєво змінено підхід щодо визначення поняття «проживання в Україні»^{[91] [92]. Сьогодні у Законі (ч. 2 ст. 9) використовується формальний підхід, відповідно до якого особа вважається такою, що проживає на території України, якщо її місце проживання зареєстроване в Україні відповідно до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні»[93]. Поняття та порядок реєстрації (зняття з реєстрації) визначені ст. 3, 6-9 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні»3, постанові КМУ «Про затвердження Правил реєстрації місця проживання та Порядку передачі органами реєстрації інформації до Єдиного державного демографічного реєстру» від 2 березня 2016 р. № 207[94].}

Варто зауважити, що у Законі України «Про вибори народних депутатів України»^[95] (ч.

Стосовно цензу осілості експерти місії ОБСЄ/БДІПЛ^[98] рекомендують розглянути можливості для усунення вимоги щодо мінімального строку проживання для кандидатів, щоб привести законодавство у відповідність до міжнародних зобов'язань.

■ Мовний ценз, відповідно до якого особа повинна володіти державною мовою. Зазначена вимога узгоджується із юридичною позицією КСУ у рішенні від 14 грудня 1999 року № 10-рп/99 (справа про застосування української мови)^[99], відповідно до якої українська мова як державна

є обов'язковим засобом спілкування на всій території України при здійсненні повноважень органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Єдиний документ, де кандидат на пост Президента України вказує інформацію про володіння державною мовою є анкета кандидата, форма якої затверджена постановою ЦВК «Про форму анкети кандидата на пост Президента України» від 27 грудня 2018 року № 270¹. Проте у законодавстві не деталізується яким чином особа повинна підтвердити факт володіння державною мовою і яким цей «рівень володіння» повинен бути (наприклад, у п. 5 ч. 2 ст. 9 Закону України «Про громадянство України»^{[100] [101] використовується поняття володіння державною мовою в обсязі, достатньому для спілкування). Сумнівною видається можливість застосування по аналогії положень Закону України «Про державну службу»[102], зокрема п. 5 ч. 1 ст. 25, де закріплено поняття «посвідчення атестації щодо вільного володіння державною мовою» (порядок атестації осіб, які претендують на вступ на державну службу затверджено постановою КМУ «Про організацію проведення атестації осіб, які претендують на вступ на державну службу, щодо вільного володіння державною мовою» від 26 квітня 2017 року № 301[103]).}

Питання застосування мовного цензу щодо реалізації пасивного виборчого права на парламентських виборах було предметом розгляду у ЄСПЛ (рішення у справі «Подколзіна (Podkolzina) проти Латвії» від 09.04.2002^[104]). ЄСПЛ зазначив, що держава безсумнівно наділена свободою розсуду щодо встановлення умов реалізації вказаного права, однак принцип, згідно з яким права повинні бути дієвими, вимагає, щоб висновок про невідповідність кандидата тим чи іншим умовам відповідав ряду критеріїв, які мають на меті запобігання прийняттю свавільних рішень. Такими критеріями є вимоги процесуальної справедливості і правової визначеності, яких необхідно дотримуватися відносно права бути висунутим кандидатом на виборах. Існування у законодавстві України «розмитих» критеріїв володіння державною мовою фактично не відповідає зазначеним вимогам.

в Дієздатності, згідно якого не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними. Зазначене положення логічно походить із вимоги мати право голосу, що означає необхідність відповідати цензам щодо активного виборчого права.

Окрім зазначених цензів існують деякі інші обмеження (вимоги) щодо реалізації права бути обраним. Зокрема, це:

в Обмеження щодо кількості строків перебування на посаді. Відповідно до ч. 3 ст. 103 Конституції України одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд. Зазначене положення деталізується у ч. 3 ст. 9 Закону, де вказано, що особа, яка двічі підряд обиралася на пост Президента України, не може бути висунута кандидатом на цей пост. Таке обмеження покликано забезпечити змінність влади та не допустити її узурпацію.

в Заборона висування кандидатури особи, повноваження якої на посту Президента України були достроково припинені.

в Необхідність сплати грошової застави. У ст. 49 Закону передбачено необхідність сплати у безготівковому порядку на спеціальний рахунок ЦВК грошової застави у розмірі 2 млн. 500 тис. гривень до подання документів ЦВК для реєстрації. Грошова застава повертається суб'єкту її внесення у двох випадках - якщо відповідного кандидата визнано обраним Президентом України або включено до виборчого бюлетеня для повторного голосування. У разі відмови у реєстрації грошова застава у п'ятиденний строк з дня прийняття такого рішення перераховується суб'єкту її внесення.

У рішенні КСУ від 30 січня 2002 року № 2-рп/2002 (справа про виборчу заставу)¹ було продемонстровано різну правову природу виборчого цензу і грошової (виборчої) застави. Зокрема, КСУ зазначив: «Виборчий ценз є кваліфікаційною умовою щодо наявності виборчого права, а виборча застава - лише умовою реєстрації кандидата у депутати... грошова застава застосовується з метою забезпечення відповідального ставлення громадян як ймовірних кандидатів у депутати до їх участі у виборах. як показує світовий досвід, розмір грошової застави встановлюється залежно від майнової спроможності переважної більшості населення країни... визначення соціально орієнтованого розміру грошової застави є питанням політичної доцільності і не належить до компетенції Конституційного Суду України».

Оскільки на виборах Президента України грошова застава потенційно може бути повернута лише одному або двом кандидатам, експерти місії ОБСЄ/БДІПЛ^{[105] [106] рекомендують розглянути можливості для запровадження бар'єру у вигляді певної кількості голосів для повернення грошової застави. Як приклад, у редакції Закону України «Про вибори Президента України» від 06.04.2004[107] передбачалось повернення грошової застави за умови отримання не менш як 7% голосів виборців, які взяли участь у голосуванні.}

Звертаємо увагу, що у ч. 4 ст. 103 Конституції України передбачені вимоги несумісності, згідно яким Президент України не може:

■ мати іншого представницького мандата;

■ обіймати посаду в органах державної влади або в об'єднаннях громадян;

■ займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю;

■ входити до складу керівного органу або наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.

Зазначений інститут пов'язаний з особливостями представницького мандату Президента України^[108], однак він не може перешкоджати реалізації пасивного виборчого права, в тому числі реєстрації кандидата на пост Президента України. Згідно з ч. 2 ст. 48 та п. 6 ч. 2 ст. 51 Закону кандидати лише зобов'язані у заяві про самовисунення або заяві про згоду балотуватися (щодо кандидатів висунутих партією) вказати інформацію про зобов'язання, у разі обрання, передати у порядку, встановленому законом, протягом місяця після офіційного оголошення результатів виборів, в управління іншій особі належні йому підприємства та корпоративні права і припинити діяльність чи скласти представницький мандат.

Стосовно процесу реєстрації кандидатів у Остаточному звіті ОБСЄ/БДІПЛ місії зі спостереження за позачерговими виборами Президента України 25 травня 2014 року^[109] зазначено, що на цих виборах 11 з 23 кандидатів, яким було відмовлено у реєстрації, оскаржили рішення у Київському адміністративному апеляційному суді. Апеляційний суд міста Києва та Вищий адміністративний суд

України при розгляді справ у другій інстанції залишили в силі всі рішення ЦВК на підставі відсутності доказів внесення грошової застави та недоліків у поданих документах. В одному випадку кандидат, якому було відмовлено у реєстрації, вніс заставу, але відкликав скаргу.

Порядок висування і реєстрації кандидатів на пост Президента України врегульовано розділом 7 Закону. Висування кандидатів на пост Президента України відбувається двома способами:

■ політичними партіями (при чому партія може висунути кандидатом особу, яка є членом цієї партії, або позапартійного громадянина);

■ шляхом самовисування.

Процес висування кандидатів розпочинається з першого дня виборчого процесу (тобто за 90 днів до дня голосування, з 31 грудня 2018 року), подання документів до ЦВК для реєстрації кандидатів закінчується за 55 днів до дня виборів (до 3 лютого 2019 року включно), а закінчується реєстрація кандидатів не пізніше ніж за 50 днів до дня виборів (ч. 3 ст. 17, ч. 1 ст. 44, ч. 5, ч. 10 ст. 51 Закону, до 8 лютого 2019 року включно).

Перелік документів, за умови отримання яких ЦВК реєструє кандидата на пост Президента України, зазначено у таблиці.

документа про внесення грошової застави

декларація особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування

ксерокопії першої та другої сторінок паспорта громадянина України кандидата на пост Президента України та сторінок, де зазначаються відомості про його місце проживання відповідно до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні»

* для громадян, які мають паспорт громадянина України у вигляді картки - ксерокопії лицьового та зворотного боків паспорта у вигляді картки разом з довідкою про реєстрацію місця проживання особи^[110]

чотири фотографії кандидата на пост Президента України розміром 4х6 сантиметрів, а також дві фотографії кандидата на пост Президента України розміром 9х13 сантиметрів, на паперових носіях та в електронному вигляді

ЦВК приймає рішення про реєстрацію кандидата на пост Президента України або відмову у реєстрації кандидата на пост Президента України протягом 5 днів з дня прийняття документів. ЦВК закінчує реєстрацію кандидатів на пост Президента України не пізніше ніж за 50 днів до дня виборів.

Підстави відмови, скасування реєстрації кандидата та оголошення йому попередження розкрито у таблиці.

Рішення ЦВК про оголошення попередження кандидату на пост Президента України чи партії оприлюднюється в державних засобах масової інформації та на офіційному веб-сайті ЦВК. Однак, незалежно від кількості таких попереджень, це не є підставою для скасування реєстрації кандидата на пост Президента України.

Варто звернути увагу, що відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 52 Закону помилки і неточності, виявлені в поданих кандидатами на реєстрацію документах, підлягають виправленню і не є підставою для відмови в реєстрації кандидата на пост Президента України. Згідно постанови ЦВК «Про Роз'яснення щодо розгляду звернень з питань внесення змін до постанов Центральної виборчої комісії про реєстрацію кандидатів на пост Президента України на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року» 27 грудня 2018 року № 267^[111], з метою недопущення порушення строків оприлюднення інформації про зареєстрованих кандидатів, виготовлення інформаційних плакатів та виборчих бюлетенів, забезпечення при цьому достовірності та об'єктивності інформації про кандидатів усі звернення щодо уточнення відомостей про них подаються до ЦВК не пізніш як за 31 день до дня виборів (до 27 лютого 2019 року включно) та розглядаються Комісією не пізніш як за 30 днів до дня виборів (до 28 лютого 2019 року включно).

Відповідно до абз. 8 ч. 1 ст. 56 Закону у разі надходження звернення з письмовою заявою про відмову від балотування пізніш як за 23 дні до дня виборів або пізніш як за 13 днів до дня повторного голосування, таке звернення ЦВК не розглядається, рішення по ньому не приймається.

Окрім того, можуть виникати наступні проблеми зі спорами щодо відмови у реєстрації кандидата на пост Президента України.

1. У п. 3 ч. 1 ст. 51 Закону передбачена необхідність подачі до ЦВК передвиборної програми кандидата, викладеної державною мовою, обсягом до 12 тис. друкованих знаків. Постановою ВАСУ від 10 квітня 2014 року у справі № 875/5/14¹ було встановлено, що ЦВК не має технічних можливостей здійснити підрахунок друкованих знаків передвиборної програми позивача. Із висновком ВАСУ можна погодитись лише частково. Дійсно, ЦВК не визначила методологію обрахунку друкованих знаків, а тому будь-

які сумніви стосовно обрахунку їх кількості повинні тлумачитись на користь кандидата (наприклад, незрозумілим є чи враховуються при підрахунку кількості знаків пробіли). В той же час, «розмір» такої програми не може бути надто великим. Адже відповідно до ст. 56-4 Закону ЦВК за рахунок коштів, що виділяються з Державного бюджету України, забезпечує виготовлення інформаційних плакатів із розрахунку по 2 примірники на кожну виборчу дільницю, які повинні містити передвиборну програму кандидата на пост Президента України подану ним при реєстрації. Тому надмірна кількість друкованих знаків програми кандидата може призвести до значних витрат із Державного бюджету України та унеможливити (ускладнити) фізичне розміщення інформаційних плакатів на дільницях. Схожа підстава для відмови у реєстрації кандидата, однак в контексті перевищення обсягу друкованих знаків в автобіографії, мала місце у постанові ЦВК від 4 січня 2019 року № 19^{[112] [113].}

2. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2014 року у справі

№ 875/19/14^[114] було відмовлено в задоволенні позову щодо скасування постанови ЦВК від 03 квітня 2014 року № 195^[115]. Справа полягала в тому, що згідно зазначеної постанови документи було подано особою Вейдером Дартом Олексійовичем, яка на обліку Міністерства доходів і зборів України перебувала як Шевченко Віктор Олексійович. Зазначена особа змінила ім'я та прізвище 19 квітня 2014 року. Суд зазначив, що показники про майно, витрати та доходи зазначені у поданій до ЦВК декларації за 2013 рік у зазначеному звітному періоді відносилися до особи, яка мала інше прізвище та власне ім'я, про що не зазначено у декларації. Про зміну імені та прізвища не вказувалося у анкеті, автобіографії, а документ про зміну імені та прізвища до ЦВК не надавався.

Зазначена справа набула розголосу та скептично сприймалась внаслідок використання відомостей, як зазначає ЦВК, «вигаданого персонажа відомої кіноепопеї», при подачі документів для реєстрації кандидата. В той же час, абстрагуючись від використовуваного імені та прізвища кандидатом, викликає сумнів відмова у його реєстрації з наступних причин:

■ ст. 295 Цивільного кодексу України^[116] гарантує право на власний розсуд змінити своє прізвище та власне ім'я;

■ серед переліку документів, які кандидат зобов'язаний подати до ЦВК, відсутній документ про зміну імені та прізвища;

■ ні анкета, форма якої на той момент була затверджена постановою ЦВК «Про форму анкети кандидата на пост Президента України» від 25 лютого 2014 року № 21^[117] (сьогодні чинною є постанова ЦВК «Про форму анкети кандидата на пост Президента України» від 27 грудня 2018 року № 270^[118]), ні автобіографія, зазначена у п. 2 ч. 1 ст. 51 Закону, не передбачають обов'язку вказувати відомості про зміну імені та прізвища;

■ відповідно до ч. 1 ст. 51 Закону кандидатом подається декларація особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за рік, що передує року початку виборчого процесу; як старою формою декларації, затвердженою вже не чинним Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції»¹, так і нині актуальною, затвердженою рішенням НАЗК від 10 червня 2016 року № 3^{[119] [120], встановлено обов'язок вказувати інформацію про попереднє прізвище, ім'я, по батькові лише у разі, якщо воно було змінено у звітному році; тому кандидат}

не був зобов'язаний вказувати цю інформацію, так як змінив ім'я та прізвище у 2014 році, а декларацію подавав за 2013 рік;

■ судом було встановлено факт зміни імені та прізвища, що унеможливлює будь-які дискусії стосовно невизначеності щодо суб'єкта подачі документів та реалізації пасивного виборчого права.

3. У п. 6 ч. 1 ст. 51 Закону передбачено необхідність подачі ксерокопії першої та другої сторінок паспорта громадянина України кандидата на пост Президента України та сторінок, де зазначаються відомості про його місце проживання відповідно до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні»^[121]. Однак у 2015 році постановою КМУ від 25 березня 2015 року № 302^[122] було затверджено зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України нового зразка, який виготовляється у формі пластикової картки типу Ю-1, а тому не містить жодних сторінок (як це було у паспорті зразка 1993 року).

Для уможливлення реалізації виборчих прав громадян постановою ЦВК «Про Роз'яснення щодо застосування деяких положень Закону України «Про вибори Президента України» під час реєстрації кандидатів на пост Президента України на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року» від 31 грудня 2018 року № 272^[123] було надано роз'яснення, що для реєстрації кандидата на пост Президента України на чергових виборах 31 березня 2019 року до ЦВК можуть подаватись ксерокопії лицьового та зворотного боків паспорта громадянина України у вигляді картки разом з довідкою про реєстрацію місця проживання особи (видача такої довідки передбачена п. 9 «Правил реєстрації місця проживання», затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 2016 р. № 207^[124]).

Якщо суд встановлює факт відсутності підстав для відмови у реєстрації кандидата, доцільно, з огляду на швидкоплинність виборчого процесу та обмеженість строку реєстрації кандидатів, покладати на ЦВК обов'язок зареєструвати зазначену особу задля уможливлення реалізації нею пасивного виборчого права.

2.4.