Активне виборче право, реєстрація виборців, складання списків виборців
«Кожний громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації... і без необгрунтованих обмежень право і можливість:
■ брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників;
■ голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, які проводяться на основі загального і рівного виборчого права при таємному голосуванні і забезпечують свободу волевиявлення виборців.».
Вищезазначене положення ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права від 16.12.1966 закріплює базові принципи виборчого права. Одними з таких є принципи загальних та вільних виборів (ч. 3 ст. 21 Загальної декларації прав людини, прийнятої Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року, ст. 3 першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 20 березня 1952 року).
Зміст принципу загальних виборів розкрито у п. I, 1 Керівних принципів Кодексу належної практики у виборчих справах Венеційської комісії, де зазначено: «Загальне виборче право означає, в принципі, що кожна людина має право обирати й бути обраною. Однак це право може й, по суті, має бути обмежене певними умовами». Як зазначено у п. 4.1. рішення КСУ від 30 січня 2002 року № 2-рп/2002 (справа про виборчу заставу)[57], такі вимоги в науці та практиці виборчого права мають назву виборчих цензів (кваліфікацій), під якими розуміють визначені конституцією або законом умови для набуття або здійснення активного і пасивного виборчого права.
Слід відмітити, що ЄСПЛ, розглядаючи справи про порушення права на вільні вибори передбаченого ст. 3 Протоколу № 1 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, досить часто виступав із такою правовою позицією: «Держави у внутрішніх правових системах мають право встановлювати додаткові умови для реалізації права на вільні вибори, однак суд повинен пересвідчитись в тому, що такі умови не обмежують це право настільки, що «посягають на них по суті і не позбавляють їх ефективності, а також пересвідчитись в тому, що вони переслідують законну мету, і що використовувані засоби є співрозмірними» (справа Гітонас (Gitonas) та інші проти Греції (1997))[58].
Щодо активного виборчого права (права обирати, права голосувати) у ст. 70 Конституції України передбачено наступні цензи:
■ Громадянства, відповідно до якого право голосу на виборах мають громадяни України.
■ Віковий, яким передбачено вимогу досягти на день проведення виборів 18 років.
■ Дієздатності, згідно якого не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними.
Стосовно вікового та цензу дієздатності варто зауважити, що діюче законодавство не розмежовує виборчу (публічну, конституційну) та цивільну (приватну) дієздатності особи1. Тому набуття повної цивільної дієздатності до 18 років за підстав, визначених у ст. 34, 35 Цивільного кодексу України[59] [60] (у разі реєстрації шлюбу фізичної особи, праці за трудовим договором тощо) не призводять до набуття права голосу, так само як і обмеження цивільної дієздатності фізичної особи відповідно до ст. 36 Цивільного кодексу України4 не може мати наслідком обмеження активного виборчого права. Окрім цензів, обмежувати реалізацію активного виборчого права можуть й інші умови (наприклад, відсутність виборчих дільниць в спеціальних місцях для голосування, відсутність фактичної можливості реалізації права голосу мобільних груп населення тощо). Потрібно враховувати, що Конституційний Суд України займає принципову позицію щодо встановлення будь-яких додаткових умов, не передбачених Конституцією, щодо реалізації виборчих прав. Так, при ухваленні Закону України від 21 серпня 2009 року, яким вносились зміни до Закону України «Про вибори Президента України», було передбачено, що громадянин, який проживає або перебуває за кордоном, може реалізувати своє право голосу лише, якщо він перебуває на консульському обліку. Суд, розглянувши це питання, встановив порушення принципів виборчого права, зауваживши, що цим законом громадяни, які не перебувають на обліку, взагалі позбавляються права голосу, тобто встановлено додаткову вимогу щодо реалізації активного виборчого права для громадян, які проживають або перебувають у період підготовки й проведення виборів за межами України, - перебування на консульському обліку, чим звужено зміст та обсяг права громадян обирати Президента України (рішення Конституційного Суду України від 19 жовтня 2009 року № 26-рп/2009)[61]. Окрім цього, відповідно до ч. 4, ст. 2 Закону будь-які прямі чи непрямі привілеї або обмеження виборчих прав громадян України за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками забороняються. Проте однією з обов'язкових умов для реалізації права голосу є включення особи до списку виборців. Формування таких списків може створювати окремі перешкоди в аспекті реалізації принципу загальних виборів, проте є необхідністю для забезпечення рівності виборчих прав, а саме положення ч. 2, ст. 3 Закону: «Кожний громадянин України на виборах Президента України має один голос. Виборець може використати право голосу тільки на одній виборчій дільниці, де він включений до списку виборців». Без прив'язки виборця до конкретної виборчої дільниці виникатиме можливість багаторазового голосування. У п. I, 1.2. Пояснювальної доповіді Кодексу належної практики у виборчих справах наголошується, що належне ведення списків виборців має суттєве значення для гарантування загального виборчого права. Зазначена теза підтверджується практикою розгляду судових справ. Так, у постанові Пленуму ВАСУ від 12.09.2014 р. № 9 зазначено: «Аналіз статистичних даних показує, що за кількістю справи за позовними заявами про уточнення списків виборців домінують серед інших категорій виборчих справ. Наприклад, під час виборів Президента України у 2010 році такі справи становили 96 % виборчих справ (32374 справи з 33801 справи всіх категорій), у 2014 році - 98 % виборчих справ (4831 з 4912)». Для забезпечення державного обліку громадян України, які мають право голосу, у 2007 році було запроваджено автоматизовану інформаційно-телекомунікаційну систему Державний реєстр виборців, яка використовується для обліку виборців у масштабах всієї країни. Ця система дає можливість здійснювати оновлення бази даних про виборців в режимі реального часу, включення до Реєстру всіх виборців незалежно від їх місцезнаходження, забезпечує цілісність даних і однократність включення виборців до Реєстру1. Основними завданнями Реєстру є: ■ ведення персоніфікованого обліку виборців; ■ складання списків виборців для проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, всеукраїнських та місцевих референдумів. Правові та організаційні засади створення і ведення Реєстру визначені у Законі України «Про Державний реєстр виборців»[62] [63], а окремі положення деталізуються постановами ЦВК («Про Порядок організаційно- правової підготовки і виконання дій щодо ведення Державного реєстру виборців» від 20 січня 2011 року № 13[64], «Про деякі питання забезпечення ведення Державного реєстру виборців стосовно громадян України, виборча адреса яких належить до території Донецької та Луганської областей» від 6 жовтня 2014 року № 1495[65], «Про доручення органам ведення Державного реєстру виборців знищити зайві записи Державного реєстру виборців у зв'язку з виявленням випадків кратного включення виборця до Державного реєстру виборців» від 27 грудня 2018 року № 257[66] та ін.). Дані Реєстру використовуються для формування списків виборців. Однак сам Реєстр функціонує на постійній основі, а його дані поновлюються періодично (щомісяця, за 10 днів до дня передачі попередніх списків виборців на звичайних виборчих дільницях, а також за 10 днів до дня голосування органи, заклади та установи, визначені у ст. 22 Закону України «Про Державний реєстр виборців»2 подають відомості відповідному органу ведення Реєстру або розпоряднику Реєстру), а особи мають право за власною ініціативою подати запит чи звернутись до органу ведення Реєстру щодо включення до Реєстру або зміни його персональних даних відповідно до ст. 19-21 Закону України «Про Державний реєстр виборців»[67]. Список виборців - це документ, який визначає коло учасників голосування і засвідчує право громадянина брати участь у виборах. Порядок виготовлення, передачі, складання, ознайомлення, внесенням змін до списків виборців в Україні залежить від їх типу (попередній або уточнений) та виду виборчих дільниць (звичайні, спеціальні або закордонні). Окремі особливості передбачені також для повторного голосування. Ці питання врегульовані розділом 5 Закону, ст. 7, 27, 28 Закону України «Про Державний реєстр виборців»1, постановами ЦВК «Про форми списків виборців на виборчих дільницях та інших виборчих документів для підготовки та проведення голосування з виборів Президента України» від 3 квітня 2014 року № 1911, «Про особливості виготовлення списків виборців та іменних запрошень на вибори для окремих виборчих дільниць, утворених на території Донецької та Луганської областей» від 6 жовтня 2014 року № 1494[69] [70], «Про Роз'яснення щодо складання та уточнення списків виборців для підготовки і проведення голосування з виборів Президента України» від 2 лютого 2019 року № 191[71], «Про Порядок виготовлення та передачі списків виборців для проведення повторного голосування з виборів Президента України» від 2 лютого 2019 року № 192[72], «Про складання та уточнення списків виборців у разі одночасного проведення виборів Президента України з місцевими виборами» від 2 лютого 2019 року № 193[73], та узагальнені у блок-схемах 1-3. Порядок складання попередніх списків виборців для звичайних виборчих дільниць (ЗВД) та їх уточнення Блок-схема 1 Порядок складання та уточнення списків виборців на закордонних виборчих дільницях Блок-схема 2 Порядок складання та уточнення списків виборців на спеціальних виборчих дільницях (СВД) Блок-схема 3 Важливо розрізняти спори пов'язані із внесення змін до персональних даних Реєстру та спори щодо уточнення (у тому числі про включення або виключення зі списку себе особисто або інших осіб) списку виборців. Спори із першої групи (пов'язані із внесенням, знищенням записів про виборців, внесення змін до персональних даних Реєстру, інші спори з органами Реєстру) можуть виникати поза межами виборчого процесу (тобто в міжвиборчий період), оскільки реєстр діє на постійній основі. Такі спори розглядаються без врахування особливостей провадження, передбачених ст. 274 КАС України. Як було зазначено вище, умовою реалізації права голосу є внесення особи саме до списку виборців (ч. 2, ст. 3 Закону), а не до даних Реєстру. Тому, при вирішенні адміністративних справ щодо уточнення списку виборців, підлягає застосуванню ст. 274 КАС України, де зазначено: 1. Право звернутися з адміністративним позовом про уточнення списку виборців, у тому числі про включення або виключення зі списку себе особисто або інших осіб, має кожен, хто має право голосу на відповідних виборах або референдумі. З цієї норми вбачається, що виборець може бути позивачем у справі щодо захисту «чужого» виборчого права (включення особи до списків виборців)1. 2. Зазначені справи розглядає місцевий загальний суд як адміністративний за місцезнаходженням відповідної комісії. Цьому суду предметно підсудні всі спори незалежно від того, хто є відповідачем (окружна виборча комісія, орган ведення Державного реєстру виборців, дільнична виборча комісія тощо) у справі (п. 11 постанови Пленуму ВАСУ від 01.11.2013 № 15). Відповідачами у таких справах є виборчі комісії або органи ведення ДРВ залежно від того, у кого з них знаходиться список виборців. Якщо уточнений список виборців переданий відповідній дільничній виборчій комісії, то вона є належним відповідачем у такій справі. Враховуючи швидкоплинність виборчого процесу та передачу списку виборців виборчим комісіям різного рівня, необхідно, щоб у цій категорії справ орган ведення Державного реєстру виборців та дільнична виборча комісія були відповідачами (п. 11 постанови Пленуму ВАСУ від 01.11.2013 № 15). Певні складнощі можуть виникати якщо відповідачем є орган ведення Реєстру, а справа розглядається за 4 дні до дня голосування (наприклад, постанова Городищенського районного суду Черкаської області 22 травня 2014 року у справі № 691/745/14-а[74] [75]). Проблема в тому, що уточнені виборчі списки хоча й подаються дільничним виборчим комісіям не пізніш як за 2 дні до дня голосування (ч. 8, ст. 28 Закону України «Про Державний реєстр виборців»[76], ч. 6, ст. 34 Закону), однак орган ведення Реєстру виготовляє уточнений список виборців на підставі рішень судів, отриманих не пізніш як за 5 днів до дня голосування (ч. 4, ст. 34 Закону). Ці особливості доцільно роз'яснювати позивачам задля сприяння реалізації права голосу на виборах і рекомендувати подавати позови у цій категорії справ до органу ведення Реєстру та дільничної виборчої комісії (як це було зроблено позивачем у справі № 148/2430/15-а Тульчинського районного суду Вінницької області[77]). Окрім цього, відповідно до ст. 48 КАС України суд може залучити до участі у справі співвідповідача або другого відповідача. Рішення суду є підставою для внесення змін до уточненого списку виборців на звичайній виборчій дільниці та здійснюється головою, заступником голови та секретарем дільничної виборчої комісії (ч. 1, ст. 35 Закону). При цьому суддям варто враховувати, - якщо адміністративний позов заявляється до дільничної виборчої комісії або до відповідного відділу ведення ДРВ, то і в резолютивній частині рішення повинно міститися зобов'язання вчинити дії саме цих суб'єктів виборчого процесу, а не осіб, які визначаються виборчим законодавством як особи, що мають повноваження на виконання цього рішення (тобто голова, заступник голови та секретар дільничної виборчої комісії). У протилежному разі суд покладає обов'язки на осіб, які не брали участі у справі (п. 4.4.2. постанови Пленуму ВАСУ від 12.09.2014 р. № 9). 3. Позовна заява подається без сплати судового збору не пізніш як за 2 дні до дня голосування. У зв'язку з цим у постановах суду, якими вирішується спір про уточнення списку виборців, немає необхідності зазначати про розподіл судових витрат, оскільки такі витрати жодною зі сторін не здійснюються. Тим більше не відповідає вимогам КАС України зазначення судом того, що судові витрати слід віднести за рахунок Державного бюджету України (п. 4.4.2. постанови Пленуму ВАСУ від 12.09.2014 р. № 9). Суд при розгляді цього позову звертається до відповідного органу ведення ДРВ із запитом щодо уточнення відомостей про виборця. Неможливість встановлення наявності чи відсутності відповідної інформації про особу в ДРВ є підставою для відмови в позові, оскільки ненадходження до суду відомостей з Державного реєстру виборців вважається неповним з'ясуванням обставин у справі, а задоволення позову може призвести до кратного включення позивача до списку виборців, що суперечитиме вимогам пункту 5 частини 1 статті 3 Закону про Державний реєстр виборців щодо однократності включення виборця до списку виборців і тим самим порушуватиме права інших суб'єктів виборчого процесу на чесні вибори (п. 1. постанови Пленуму ВАСУ від 12.09.2014 р. № 9). Щоб уникнути таких випадків необхідно перевіряти факт відсутності особи в Реєстрі загалом, а не лише в списках виборців окремих територіальних округів. Так, постановою Дніпровського районного суду м. Києва від 22 травня 2014 року у справі № 755/13570/14-а1 суд задовольнив вимогу про включення до списку виборців, отримавши довідку дільничної виробної комісії про відсутність особи в списку виборців на відповідному територіальному виборчому окрузі звичайної виборчої дільниці, що також підтверджувалося листом відділу ведення державного реєстру виборців районної у місті державної адміністрації. З тексту рішення можна зробити висновок, що суд встановив факт відсутності особи лише в списках конкретного територіального округу, а це може призвести до неоднократного включення виборця до списків різних територіальних округів. В той же час неправильною є відмова у задоволенні позовних вимог лише з мотивів відсутності позивача у Реєстрі. Якщо позивач не включений до Реєстру, суд повинен перевірити наявність у позивача конституційного статусу виборця, виборчої адреси (місця реєстрації). У разі документального підтвердження відсутності позивача у Реєстрі (довідка від відповідного органу ведення Реєстру) та за умови, що позивач є виборцем (громадянин України, досяг вісімнадцяти років, дієздатний) та має місце реєстрації (зазначене в паспорті), - позовні вимоги про включення такого позивача до списку виборців повинні бути задоволені (п. 1. постанови Пленуму ВАСУ від 12.09.2014 р. № 9). Варто звернути увагу, що відповідно до п. 9 «Правил реєстрації місця проживання», затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 2016 р. № 207[78] [79], відомості про реєстрацію чи зняття з реєстрації місця проживання вносяться до паспорта громадянина України зразка 2015 року: ■ шляхом внесення інформації до безконтактного електронного носія, який імплантовано у такий паспорт, у разі наявності робочих станцій та підключення органу реєстрації до Єдиного державного демографічного реєстру; ■ у разі непідключення органу реєстрації до Єдиного державного демографічного реєстру особі видається довідка про реєстрацію або зняття з реєстрації місця проживання, а внесення інформації до безконтактного електронного носія здійснюється територіальним підрозділом Державної міграційної служби України на підставі такої довідки. 4. Суд вирішує такі справи у дводенний строк після надходження позовної заяви, але не пізніше ніж за два дні до дня голосування, а якщо позовна заява надійшла за два дні до дня голосування, - невідкладно. В даному аспекті важливо зауважити, що на відміну від Закону України «Про вибори народних депутатів України»1, де у ч. 2 ст. 42 передбачена можливість вносити зміни до уточненого списку виборців у день голосування на підставі рішення суду, у ч. 3 ст. 35 Закону встановлена заборона вносити такі зміни у день голосування. 5. Рішення адміністративного суду щодо внесення змін у список виборців виконується негайно, а його оскарження не перешкоджає виконанню. Припис про негайне виконання постанови є обов'язковим, а тому суд у цій категорії справ не повинен обґрунтовувати висновок про допуск постанови до її негайного виконання і лише в резолютивній частині зазначити про негайне виконання постанови (п. 4.4.2. постанови Пленуму ВАСУ від 12.09.2014 р. № 9). Ще одне питання на яке варто звернути увагу, це забезпечення права голосу внутрішньо переміщених осіб, місце проживання яких зареєстровано на тимчасово окупованих територіях, що визнані такими згідно Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України»[80] [81] та Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях»[82]. Хоча ст. 3 першого протоколу до Конвенції захищає право на вільні вибори законодавчого органу, у справі «Азіз (Aziz) проти Кіпру» від 22 червня 2004 року[83] ЄСПЛ дійшов висновку, що відмова занести громадянина до списку виборців на підставі його належності до турецько-кіпріотської громади свідчить про очевидність неоднакового ставлення до здійснення виборчого права та є порушенням ст. 14 (Заборона дискримінації) у поєднанні зі ст. 3 Першого протоколу. У ч. 2 ст. 24 Конституції України встановлено заборону привілеїв чи обмежень за ознакою місця проживання (схожа заборона щодо виборчих прав встановлена у ч. 4 ст. 2 Закону). А тому обмеження права голосу внутрішньо переміщених осіб може розглядатись не лише як порушення активного виборчого права, а й як дискримінація за ознакою місця проживання. Відповідно до ст. 8 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб»[84] внутрішньо переміщена особа реалізує своє право голосу на виборах Президента України шляхом зміни місця голосування без зміни виборчої адреси згідно з ч. 3 ст. 7 Закону України «Про Державний реєстр виборців»[85], у якій зазначено: «За мотивованим зверненням виборця, який має право голосу на відповідних виборах, орган ведення Реєстру може тимчасово (на період їх проведення) змінити виборцю місце голосування (виборчу дільницю) без зміни його виборчої адреси. Таке звернення подається до органу ведення Реєстру за місцезнаходженням зазначеної виборцем виборчої дільниці або за виборчою адресою не пізніше ніж за 5 днів до дня голосування на відповідних виборах чи референдумі. Тимчасова зміна місця голосування виборця (виборчої дільниці) підтверджується посвідченням за формою, встановленою Центральною виборчою комісією, яке видається виборцю». Зазначена форма, а також порядок зміни місця голосування визначені постановою ЦВК «Про забезпечення тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни його виборчої адреси» від 13 вересня 2012 року № 8931. Відповідно до положень Закону України «Про Державний реєстр виборців»3 та п. 2.5. зазначеної постанови, у заяві про тимчасову зміну місця голосування виборця зазначається мотивування необхідності тимчасової зміни місця голосування. Проте на виборах Президента України, які проводяться в єдиному загальнодержавному окрузі, мотивація зміни місця голосування не має жодного значення, оскільки виборча система на цих виборах не враховує належність особи до того чи іншого округу або територіальної громади (лише формально, оскільки для організації підготовки та проведення виборів Президента України використовуються одномандатні виборчі округи, що були утворені відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України»[86] [87] і діють на постійній основі), а тому результат голосування в жодному разі не зміниться незалежно від місця голосування виборцем. Ця проблема, як було зазначено вище, гостро стоїть на місцевих виборах та виборах народних депутатів України в одномандатних округах (за мажоритарною виборчою системою), а не на виборах Президента України. Окреслена позиція підтримана й міжнародними експертами в Остаточному звіті ОБСЄ/БДІПЛ місії зі спостереження за позачерговими виборами президента 25 травня 2014 року[88], де рекомендується «розглянути можливості для скасування вимоги щодо обґрунтування заяви виборця про тимчасову зміну адреси голосування та надати виборцям право звертатися з такою заявою лише на підставі посвідчення особи». Варто також звернути увагу, що у 2018 році до постанови ЦВК «Про забезпечення тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни його виборчої адреси» від 13 вересня 2012 року № 893[89] були внесені зміни, відповідно до яких виборці, виборча адреса яких знаходиться на тимчасово окупованих територіях, можуть не додавати до заяви документи, які підтверджують необхідність тимчасової зміни місця їх голосування. Межі тимчасово окупованих територій у Донецькій та Луганській областях визначені Указом Президента України «Про межі та перелік районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій, тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях» від 7 лютого 2019 року № 32/20 19[90]. А тому, при вирішенні спорів щодо зміни місця голосування такими особами, достатньо перевіряти місце їх реєстрації без зобов'язання подачі довідки чи будь-якого іншого документу, який підтверджує статус внутрішньо переміщеної особи. 2.3.
