Адміністрування виборів

Світова практика налічує різні моделі адміністрування виборів. Експерти Міжнародного інституту демократії та сприяння виборам (International IDEA) виокремлюють три основні:

1.

2. урядову модель (вибори організовуються та проводяться виконавчою гілкою влади через міністерство та/або місцеві органи влади);

3. змішану модель (включає два органи: урядовий, який організовує вибори, та незалежний, який здійснює контроль за цим процесом)¹.

У п. 69, 70, 71 Пояснювальної доповіді Кодексу належної практики у виборчих справах зазначено:

■ У державах, де адміністративні органи традиційно незалежні від політичної влади, державна служба застосовує виборче законодавство, не піддаючись політичному тиску. Тому нормальним і прийнятним вважають, коли вибори організують адміністративні органи під контролем міністерства внутрішніх справ.

■ Однак там, де ще не має достатнього досвіду в організації плюралістичних виборів, існує надто велика небезпека того, що влада намагатиметься змусити адміністративні органи діяти за її наказом. Це стосується як центрального уряду, так і місцевої влади, причому навіть у тих випадках, коли органи останньої контролює національна опозиція.

■ Саме тому для забезпечення належного проведення виборів або принаймні усунення серйозних підозр у порушеннях на всіх рівнях - від загальнонаціонального до рівня виборчої дільниці - слід створювати незалежні, безсторонні виборчі комісії.

Для адміністрування виборчого процесу в Україні діє система виборчих комісій, яка складається із:

1. Центральної виборчої комісії (ЦВК), повноваження якої поширюються на всю територію України;

2. Окружних виборчих комісій (ОВК), повноваження яких поширюються на територію відповідного територіального виборчого округу;

3.

Порядок утворення, організації роботи виборчих комісії, статусу їх членів регулюється розділом 4 Закону.

Очолює систему виборчих комісій ЦВК - постійно діючий колегіальний державний орган, до компетенції якого належить забезпечення організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні, забезпечення реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України і прав на участь у референдумах, суверенного права Українського народу на виявлення своєї волі. Конституція України та Закон України «Про Центральну виборчу комісію»^{[125] [126] визначають порядок утворення, правовий статус, основні засади організації діяльності ЦВК.}

Згідно Закону України «Про Центральну виборчу комісію»² до складу ЦВК входять 17 членів, які призначаються ВРУ за поданням Президента України із врахуванням пропозицій депутатських фракцій і груп, утворених у поточному скликанні ВРУ. ЦВК в межах її повноважень ухвалює рішення у формі постанови, яке є обов'язковим для виконання всіма суб'єктами відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму, в тому числі відповідними виборчими комісіями нижчого рівня, а також органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та громадянами України. Однак рішення ЦВК можуть бути оскаржені до суду і змінені лише самою ЦВК з власної ініціативи або на підставі рішення суду.

Відповідно до ст. 18 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»^[127], ст. 25 Закону України «Про вибори Президента України» ЦВК наділена наступними повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України:

■ організовує підготовку і проведення виборів Президента України;

■ здійснює контроль за додержанням і однаковим застосуванням законодавства про вибори Президента України;

■ оголошує початок процесу виборів Президента України;

■ очолює систему виборчих комісій, які утворюються для проведення виборів Президента України, спрямовує та контролює їх діяльність;

■ приймає обов'язкові для застосування виборчими комісіями роз'яснення з питань виконання цього Закону, здійснює організаційно-методичне забезпечення їх діяльності;

■ скликає у разі необхідності за власною ініціативою засідання виборчої комісії нижчого рівня;

■ утворює територіальні виборчі округи з виборів Президента України;

■ реєструє кандидатів на пост Президента України, їх довірених осіб, уповноважених представників у ЦВК;

■ здійснює контроль за цільовим використанням коштів, виділених з Державного бюджету України на підготовку і проведення виборів Президента України¹;

■ здійснює контроль за надходженням і використанням коштів особистих виборчих фондів кандидатів, залучає до проведення відповідних перевірок органи доходів і зборів, а також установи банків, в яких відкрито відповідні рахунки;

■ встановлює форми виборчих документів, затверджує зразки печаток та вивісок виборчих комісій, забезпечує виготовлення печаток окружних і дільничних виборчих комісій, штампів «Вибув» та передачу їх окружним виборчим комісіям, визначає порядок зберігання та передачі виборчих документів до відповідних державних архівних установ;

■ встановлює та офіційно оприлюднює результати виборів Президента України;

■ здійснює повноваження відповідної ОВК у разі ненадходження протоколу від окружної виборчої комісії про підсумки голосування у територіальному виборчому окрузі у строки, визначені цим Законом, а також у разі бездіяльності окружної виборчої комісії;

■ розглядає заяви і скарги на рішення, дії або бездіяльність окружних виборчих комісій та/або їх членів і приймає рішення з цих питань;

■ здійснює інші повноваження відповідно до Законів України.

Згідно ст. 22 Закону виборчі комісії є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення виборів Президента України і забезпечувати додержання та однакове застосування законодавства України про вибори Президента України. В цьому контексті, відповідно до п. 4 постанови ВАСУ від 01 листопада 2013 року № 15, виборчі комісії, їхні голови, заступники голів, секретарі та члени цих комісій є суб'єктами владних повноважень. Тому розглядати та вирішувати виборчі спори, в яких однією зі сторін є виборча комісія, її голова, заступник голови, секретар та члени цієї комісії, суди повинні з урахуванням особливостей адміністративного судочинства у спорах із суб'єктом владних повноважень.

Спеціальний статус виборчих комісій, який пов'язаний із адмініструванням виборчого процесу, зумовлює низку процесуальних особливостей:

■ справи щодо встановлення ЦВК результатів виборів підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції (ч. 4 ст. 22, ч. 3 ст. 273 КАС України);

■ інші справи щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності ЦВК оскаржуються до апеляційного адміністративного суду в апеляційному окрузі, що включає місто Київ (ч. 2 ст. 22, ч. 3 ст. 273 КАС України, відповідно до Указу Президента України «Про ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах» від 29 грудня 2017 року № 455/2017^[128] - це юрисдикція Шостого апеляційного адміністративного суду);

■ рішення, дії чи бездіяльність ОВК або члена такої комісії можуть бути оскаржені до окружного адміністративного суду за місцезнаходженням ОВК (ч. 9 ст. 277 КАС України);

■ адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність ОВК, розглядаються і вирішуються в адміністративному суді першої інстанції колегією у складі 3 суддів (ч. 1 ст. 33 КАС України);

■ рішення, дії чи бездіяльність ДВК та її членів можуть бути оскаржені до адміністративного суду за місцезнаходженням ДВК (ч.

■ позовні заяви щодо рішень, дій чи бездіяльності виборчої комісії, членів цих комісій може бути подано до адміністративного суду у 5-денний строк, однак якщо вони стосуються рішень, дій чи бездіяльності, що мали місце до дня голосування - не пізніше 22:00 дня, що передує дню голосування (ч. 6, 7 ст. 273 КАС України);

■ позовні заяви щодо рішень, дій чи бездіяльності ДВК, членів цих комісій, що мали місце у день голосування, під час підрахунку голосів та встановлення результатів голосування на дільниці, може бути подано до адміністративного суду у 2-денний строк (ч. 8 ст. 273 КАС України);

■ суд розглядає та вирішує адміністративні справи за скаргами, поданими на вчинені порушення з моменту припинення голосування на виборчих дільницях, протягом 2 днів після дня голосування (ч. 10 ст. 277 КАС України).

2.4.1. Утворення окружних виборчих комісій, зміни у складі виборчих комісій

ОВК є юридичною особою, комісією вищого рівня щодо усіх дільничних виборчих комісій на території відповідного територіального виборчого округу з питань виборів Президента України, має власну печатку, зразок та опис якої затверджений постановою ЦВК «Про зразки та описи печаток, вивісок окружної і дільничних виборчих комісій з виборів Президента України та штампа «Вибув»» від 27 грудня 2018 року № 255¹.

ОВК утворюється ЦВК не пізніш як за 40 днів до дня виборів (до 18 лютого 2019 року включно) у складі голови, заступника голови, секретаря та інших членів комісії у кількості не менше 12 осіб.

Існує два порядки формування складу ОВК:

1. Загальний порядок. Подання кандидатур до складу ОВК (по одній особі до однієї виборчої комісії від одного кандидата) вносяться кандидатами на пост Президента України до ЦВК на паперових носіях та в електронному вигляді не пізніш як за 45 днів до дня виборів (до 13 лютого 2019 року включно) за підписом кандидата на пост Президента України або його уповноваженого представника у ЦВК.

2. Спеціальний порядок.

12 осіб з обов'язковим урахуванням поданих кандидатур від кандидатів на пост Президента України.

Форма подання до складу ОВК затверджується ЦВК не пізніше ніж за 70 днів до дня виборів (наразі затверджено постанову ЦВК «Про форми подань щодо кандидатур до складу окружних та дільничних виборчих комісій з виборів Президента України» 27 грудня 2018 року № 265^{[129] [130]). У поданні зазначаються прізвище, ім'я та по батькові особи, дата народження, громадянство, місце проживання та адреса житла особи, а також її контактні телефони, володіння державною мовою, освіта, місце роботи та займана посада особи, наявність досвіду щодо участі в роботі виборчих комісій, відомості про відсутність у особи судимості за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, злочину проти виборчих прав громадян чи корупційного злочину, яка не погашена або не знята у встановленому законом порядку.}

У абз. 13 ч. 3 ст. 23 Закону зазначена вимога подання ксерокопії першої та другої сторінок паспорта громадянина України кожної запропонованої особи, що створює практичні проблеми зі згаданими вище паспортами зразка 2015 року типу Ю-1. Якщо ця законодавча прогалина не буде врегульована, доцільно використовувати підхід, аналогічний зазначеному щодо реєстрації кандидатів на пост Президента України - замість першої та другої сторінок визнавати прийнятним використання ксерокопії обох боків (лицьового та зворотного) паспорту зразку 2015 року.

Кандидатури до складу ОВК можуть бути відхилені лише з підстав порушення наступних вимог:

■ щодо форми та змісту подання, а також інших документів, визначених ч. 3 ст. 23 Закону;

■ необхідності володіти правом голосу (активним виборчим правом);

■ щодо можливості входити до складу лише однієї виборчої комісії на будь-яких видах виборів чи референдумів, якщо виборчий процес зазначених виборів чи процес референдуму проводиться одночасно з виборчим процесом виборів Президента України;

■ щодо неможливості входження до складу ОВК кандидатів на пост Президента України, їх уповноважених представників, довірених осіб, офіційних спостерігачів;

■ щодо неможливості входження до складу ОВК кандидатів, які балотуються на інших виборах, якщо вони проводяться одночасно з виборами Президента України, їх довірених осіб, уповноважених осіб партій - суб'єктів відповідних виборчих процесів, офіційних спостерігачів;

■ щодо неможливості входження до складу ОВК посадових та службових осіб органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, працівники судів та правоохоронних органів;

■ щодо неможливості входження до складу ОВК громадяни, які утримуються в установах виконання покарань чи слідчих ізоляторах або мають судимість за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, злочину проти виборчих прав громадян чи корупційного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята у встановленому законом порядку.

ЦВК одночасно з формуванням складу ОВК призначає голову, заступника голови, секретаря такої виборчої комісії. Кожний суб'єкт подання кандидатур до складу ОВК має право на пропорційну частку кожної категорії керівних посад. Порядок розподілу керівних посад в ОВК визначений постановою ЦВК «Про Порядок розподілу керівних посад в окружних виборчих комісіях з виборів Президента України між суб'єктами подання кандидатур до складу цих комісій» від 25 березня 2014 року № 701. Забезпечення рівних можливостей для кандидатів на пост Президента України покликано сприяти неупередженості роботи ОВК.

Особливості внесення змін до складу ОВК розкриті у постанові ЦВК «Про Роз'яснення щодо порядку внесення змін до складу окружних та дільничних виборчих комісій з виборів Президента України» від 16 квітня 2014 року № 290^{[131] [132], а форми подань затверджені постановою ЦВК «Про форми подань про заміну членів окружних та дільничних виборчих комісій з виборів Президента України» від 27 грудня 2018 року № 266[133].}

Рішення про утворення ОВК та про їх склад оприлюднюються на офіційному веб-сайті ЦВК не пізніше наступного дня від дня його прийняття. Рішення про зміни у складі ОВК оприлюднюється не пізніше наступного дня від дня його прийняття, однак не пізніше останнього дня перед днем виборів.

ОВК набуває статусу юридичної особи з моменту внесення запису про включення відомостей про комісію до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців. Для внесення такого запису голова ОВК, в разі його відсутності - заступник голови, не пізніш як на 4 день з дня її утворення повинен особисто подати державному реєстратору за місцем розташування окружної виборчої комісії копію відповідної постанови ЦВК про утворення комісії та заповнену реєстраційну картку встановленого зразка.

2.4.2. Утворення дільничних виборчих комісій, зміни у складі ДВК

ДВК є комісією нижчого рівня, суб'єктом відповідного виборчого процесу, має право звернення у межах своїх повноважень до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, підприємств, закладів, установ та організацій, їх посадових та службових осіб. ДВК не є юридичною особою, однак має власну печатку, зразок та опис якої затверджений постановою ЦВК «Про зразки та описи печаток, вивісок окружної і дільничних виборчих комісій з виборів Президента України та штампа «Вибув»» від 27 грудня 2018 року № 255^[134].

ДВК утворюється відповідною ОВК не пізніш як за 18 днів до дня виборів (до 12 березня 2019 року включно) у складі голови, заступника голови, секретаря та інших членів комісії. Склад ДВК повинен налічувати:

■ за загальним правилом не менше 9 осіб;

■ на виборчих дільницях, де кількість виборців не перевищує 50 осіб, ДВК може утворюватися у складі голови, секретаря та 2-3 членів комісії.

Існує декілька порядків формування складу ДВК, які залежать, в тому числі, від типу виборчої дільниці:

1. Загальні порядки:

1.1. Подання кандидатур до складу ДВК (по одній особі до однієї виборчої комісії від одного кандидата) здійснюється кандидатами на пост Президента України до ОВК на паперових носіях та в електронному вигляді не пізніш як за 23 дні до дня виборів (до 7 березня 2019 року включно) за підписом довіреної особи кандидата на пост Президента України у загальнодержавному або відповідному територіальному виборчому окрузі.

1.2. ДВК спеціальної виборчої дільниці, утвореної на судні, яке в день виборів перебуває у плаванні під Державним Прапором України, на полярній станції України, утворюється ОВК за місцем приписки судна, полярної станції, за поданням капітана судна, керівника станції, яке може надсилатися технічними засобами зв'язку не пізніш як за 23 дні до дня виборів.

1.3. ДВК закордонної виборчої дільниці утворюється ЦВК за поданням кандидатів на пост Президента України (по одній кандидатурі до складу кожної дільничної виборчої комісії закордонної виборчої дільниці), у разі їх наявності та поданням Міністерства закордонних справ України не пізніш як за

23 дні до дня виборів. Міністерство закордонних справ України вносить кандидатури до складу кожної дільничної виборчої комісії закордонної виборчої дільниці у такій кількості, щоб забезпечити утворення кожної комісії у необхідному складі.

2. Спеціальні порядки:

2.1. У разі утворення спеціальної виборчої дільниці у винятковому випадку (відповідно до ч. 10 ст. 20 Закону) ДВК утворюється ЦВК одночасно з утворенням виборчої дільниці за поданням відповідної ОВК або Міністерства оборони України.

2.1. У разі, якщо за 23 дні до дня виборів не надійшли подання щодо складу ДВК або якщо кількість запропонованих до складу виборчої комісії осіб становить менше 9 осіб, ДВК утворюється ОВК за поданням її голови на підставі пропозицій членів цієї комісії у кількості 9 осіб (для забезпечення дільничними виборчими комісіями належної підготовки та проведення виборів ОВК може збільшити склад до 18 осіб), з обов'язковим урахуванням усіх поданих кандидатур від кандидатів на пост Президента України. Кандидатури до складу ДВК у цьому випадку можуть бути запропоновані голові ОВК іншими членами цієї комісії.

Форма подання до складу ДВК затверджується ЦВК не пізніше ніж за 70 днів до дня виборів (наразі затверджено постанову ЦВК «Про форми подань щодо кандидатур до складу окружних та дільничних виборчих комісій з виборів Президента України» від 27 грудня 2018 року № 265^[135]). У поданні зазначаються прізвище, ім'я та по батькові особи, дата народження, громадянство, місце проживання та адреса житла особи, а також її контактні телефони, володіння державною мовою, освіта, місце роботи та займана посада особи, наявність досвіду щодо участі в роботі виборчих комісій, відомості про відсутність у особи судимості за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, злочину проти виборчих прав громадян чи корупційного злочину, яка не погашена або не знята у встановленому законом порядку.

У абз. 12 ч. 6 ст. 24 Закону зазначена вимога подання ксерокопії першої та другої сторінок паспорта громадянина України кожної запропонованої особи, що створює практичні проблеми зі згаданими вище паспортами зразка 2015 року типу Ю-1. Якщо ця законодавча прогалина не буде врегульована, доцільно використовувати підхід, аналогічний зазначеному щодо реєстрації кандидатів на пост Президента України - замість першої та другої сторінок визнавати прийнятним використання ксерокопії обох боків (лицьового та зворотного) паспорту зразку 2015 року.

Кандидатури до складу ДВК можуть бути відхилені лише з підстав порушення наступних вимог:

■ щодо форми та змісту подання, а також інших документів, визначених ч. 6 ст. 24 Закону;

■ необхідності володіти правом голосу (активним виборчим правом);

■ щодо можливості входити до складу лише однієї виборчої комісії на будь-яких видах виборів чи референдумів, якщо виборчий процес зазначених виборів чи процес референдуму проводиться одночасно з виборчим процесом виборів Президента України;

■ щодо неможливості входження до складу ДВК кандидатів на пост Президента України, їх уповноважених представників, довірених осіб, офіційних спостерігачів;

■ щодо неможливості входження до складу ДВК кандидатів, які балотуються на інших виборах, якщо вони проводяться одночасно з виборами Президента України, їх довірених осіб, уповноважених осіб партій - суб'єктів відповідних виборчих процесів, офіційних спостерігачів;

■ щодо неможливості входження до складу ДВК посадових та службових осіб органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, працівники судів та правоохоронних органів;

■ щодо неможливості входження до складу ДВК громадян, які утримуються в установах виконання покарань чи слідчих ізоляторах або мають судимість за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, злочину проти виборчих прав громадян чи корупційного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята у встановленому законом порядку;

■ щодо неможливості входження до складу ДВК спеціальної виборчої дільниці, утвореної в стаціонарному закладі охорони здоров'я або в установі виконання покарань чи слідчому ізоляторі, працівників відповідного закладу або установи.

Кожний суб'єкт подання кандидатур до складу дільничних виборчих комісій (крім Міністерства закордонних справ України) має право на пропорційну частку кожної категорії керівних посад у ДВК. Частка керівних посад для кожного суб'єкта подання кандидатур до складу ДВК в межах ТВО визначається відповідно до кількості кандидатур, включених від цього суб'єкта до складу ДВК, у відношенні до загальної кількості осіб, включених до складу ДВК. Особа, включена до складу ДВК за поданням голови ОВК (для закордонної виборчої дільниці - за поданням Міністерства закордонних справ України), може бути призначена на керівну посаду в цій комісії тільки у разі відсутності кандидатур на таку посаду від кандидатів на пост Президента України. Розподіл керівних посад між суб'єктами подання в межах часток, визначається ОВК (для закордонної виборчої дільниці - ЦВК). При цьому повинна бути дотримана приблизна рівномірність територіального розподілу посад, отриманих представниками кожного суб'єкта подання, задля забезпечення неупередженості роботи ДВК. Порядок розподілу керівних посад у ДВК визначений постановою ЦВК «Про Порядок розподілу керівних посад у дільничних виборчих комісіях з виборів Президента України між суб'єктами подання кандидатур до складу цих комісій» від 25 березня 2014 року № 71¹.

Особливості внесення змін до складу ДВК розкриті у постанові ЦВК «Про Роз'яснення щодо порядку внесення змін до складу окружних та дільничних виборчих комісій з виборів Президента України» від 16 квітня 2014 року № 290^{[136] [137], а форми подань затверджені постановою ЦВК «Про форми подань про заміну членів окружних та дільничних виборчих комісій з виборів Президента України» від 27 грудня 2018 року № 266[138].}

Рішення про утворення дільничної виборчої комісії та про її склад, а також рішення про зміни в її складі, підлягають оприлюдненню в засобах масової інформації у відповідному регіоні не пізніш як на третій день з дня їх прийняття.

2.4.3. Повноваження виборчих комісій щодо організації підготовки та проведення виборів

Повноваження ЦВК поширюються на всю територію України. Окрім того, відповідно до ч. 3 ст. 24 Закону, ЦВК здійснює повноваження ОВК закордонного округу.

Повноваження ОВК поширюються на територію відповідного територіального виборчого округу та починаються з моменту складення присяги не менш як двома третинами її складу, визначеного при її утворенні, на її першому засіданні, яке проводиться не пізніш як на 2 день після дня прийняття рішення про її утворення і скликається її головою.

Повноваження ОВК припиняються через 10 днів після дня офіційного оголошення ЦВК результатів виборів Президента України. Статус ОВК як юридичної особи припиняється в порядку та у строки, визначені ст. 30-1 Закону.

Повноваження ДВК поширюються на територію відповідної виборчої дільниці та починаються з моменту складення присяги більшістю від складу, визначеного при її утворенні, на засіданні комісії, що проводиться не пізніш як на 2 день після дня прийняття рішення про її утворення і скликається її головою.

Повноваження та діяльність ДВК припиняються через 5 днів після дня офіційного оголошення ЦВК результатів виборів Президента України.

Повноваження ОВК та ДВК розкриті у таблиці.

Член ОВК, ДВК на першому засіданні виборчої комісії, в якому він бере участь, в обов'язковому порядку ознайомлюється зі змістом ч. 5-8 ст. 29 Закону, після чого складає присягу. Відмова скласти присягу означає відмову особи бути членом комісії.

Питання оплати праці членів ОВК та ДВК, закупівлі товарів і послуг, подання фінансових звітів про надходження та використання коштів Державного бюджету України регулюється ч. 4, ст. 29, розділом VI Закону, а також постановами ЦВК «Про Порядок оплати праці членів окружних та дільничних виборчих комісій з виборів Президента України» від 8 квітня 2014 року № 226¹, «Про здійснення окружними виборчими комісіями з виборів Президента України попередньої оплати під час закупівлі товарів і послуг, необхідних для підготовки та проведення виборів Президента України 31 березня 2019 року» від 3 січня 2019 року № 2^{[139] [140], «Про Роз'яснення щодо порядку передавання виборчої та іншої документації, а також матеріальних цінностей виборчими комісіями з виборів Президента України виборчим комісіям, склад яких сформовано для проведення повторного голосування з виборів Президента України» від 8 січня 2019 року № 36[141].}

Права та обов'язки членів виборчих комісій розкриті у таблиці.

Підставами дострокового припинення повноважень члена ОВК та ДВК є:

■ особиста заява про складення повноважень члена комісії;

■ внесення подання про заміну члена виборчої комісії відповідним кандидатом на пост Президента України;

■ припинення його громадянства України;

■ прийняття рішення про скасування реєстрації кандидата на пост Президента України, за поданням якого кандидатуру такого члена було включено до складу відповідної виборчої комісії;

■ реєстрація його кандидатом на пост Президента України, а також кандидатом у народні депутати України, кандидатом у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, кандидатом у депутати місцевої ради або кандидатом на посаду сільського, селищного, міського голови, якщо ці вибори проводяться одночасно з виборами Президента України;

■ реєстрація його представником кандидата на пост Президента України у Центральній виборчій комісії, довіреною особою кандидата на пост Президента України, а також довіреною особою кандидата у народні депутати України або кандидата у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, кандидата у депутати місцевої ради або кандидата на посаду сільського, селищного, міського голови, якщо ці вибори проводяться одночасно з виборами Президента України;

■ систематичне або грубе порушення ним законодавства України про вибори, встановлене рішенням суду або рішенням виборчої комісії вищого рівня, двома і більше неявками на засідання виборчої комісії без поважних причин або неявкою на засідання виборчої комісії у день голосування;

■ набрання щодо нього законної сили обвинувальним вироком суду за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, злочину проти виборчих прав громадян чи корупційного злочину;

■ входження його до іншої виборчої комісії будь-якого рівня, що здійснює підготовку та проведення виборів Президента України, а також виборів народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, якщо ці вибори проводяться одночасно з виборами Президента України;

■ визнання його недієздатним або безвісно відсутнім;

■ його смерть або оголошення його померлим.

Особливості припинення повноважень виборчої комісії та члена виборчої комісії врегульовані у ст. 30 Закону та постановою ЦВК «Про Роз'яснення щодо порядку внесення змін до складу окружних та дільничних виборчих комісій з виборів Президента України» від 16 квітня 2014 року № 290^[142].

На відміну від Закону України «Про вибори народних депутатів України»¹, де у ч. 4 ст. 37 залежно від підстав диференційовано момент дострокового припинення повноважень ОВК та ДВК (наприклад, у разі припинення громадянства України повноваження члена виборчої комісії припиняються з моменту виникнення або виявлення цієї обставини, а у разі подання особистої заяви про складення повноважень - з моменту прийняття рішення виборчою комісією, яка її утворила), у Законі таке розмежування відсутнє, а тому повноваження члена виборчої комісії припиняються з моменту прийняття такого рішення.

Варто наголосити, що відповідно до ч. 4 ст. 30 Закону, припинення повноважень члена комісії здійснюється виборчою комісією, яка її утворила (тобто ОВК або ЦВК). У разі подачі скарги до ОВК або ЦВК, щодо припинення повноважень члена нижчестоящої комісії, за результатами розгляду повинно бути прийнято рішення про їх задоволення або відмову у задоволенні. І хоча суд не уповноважений припиняти повноваження членів виборчих комісій, у випадку встановлення підстав для цього він може скасувати відповідні рішення ОВК та ЦВК та зобов'язати їх повторно розглянути подані скарги (як, приклад, було зроблено постановою Херсонського окружного адміністративного суду 21 жовтня 2014 року у справі № 821/4202/14^{[143] [144]).}

Щодо такої оціночної категорії як грубе порушення законодавства України про вибори, встановлене рішенням суду або рішенням виборчої комісії вищого рівня, суди, як правило, вбачають «грубе порушення закону» у випадках, коли йдеться про відверте, умисне вчинення членом комісії дій, які межують або становлять собою склад адміністративного чи кримінального правопорушення. При цьому йдеться про порушення істотних для виборців, кандидатів, інших суб'єктів виборчого процесу прав чи порушення, що ставлять під сумнів легітимність виборчого процесу або певних його стадій.

Як приклад (щоправда, із місцевих виборів, де також застосовується така норма), постанова Одеського окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2010 року (справа № 2а-10187/10/1570), якою дії члена міської виборчої комісії, що полягали в незаконному виносі за територію підприємства- виготовлювача технологічних відходів, отриманих під час виготовлення виборчих бюлетенів, були визнані грубим порушенням виборчого закону.

Іншим прикладом може бути постанова Київського окружного адміністративного суду від 31 грудня 2010 року, якою визнано як грубе порушення виборчого законодавства з боку члена комісії здійснення ним передвиборної агітації шляхом публікації членом комісії у друкованому виданні власної політичної статті^[145].

Також одноразовим грубим порушенням постановою ВАСУ 7 листопада 2014 року у справі № 875/377/14^[146] було визнано фізичне вчинення перешкод членами ОВК для складення присяги осіб, що призвело до позбавлення їх можливості набути повноваження членів ОВК.

В той же час, суди встановлювали факти вчинення правопорушень, однак не визнавали їх грубими за такі діяння як: невиконання головою ОВК обов'язків по скликанню першого засідання ОВК (постановою 4 вересня 2012 року у справі № 2-а/1970/3151/12 Тернопільський окружний адміністративний суд^[147] аргументував це тим, що така бездіяльність не спричинила суттєвих негативних наслідків для суб'єктів виборчого процесу); відмова секретаря ОВК зробити копії документів члену цієї ж ОВК (постановою 18 вересня 2012 року у справі № 1170/2а-3078/12 Кіровоградський окружний адміністративний суд¹ аргументував це тим, що відмова стосувалась лише певного способу ознайомлення з документами, а порушене право може бути відновлено в найкоротші строки).

2.4.4. Діяльність виборчих комісій: загальні положення (проведення засідань, оприлюднення документів, дотримання вимог до рішень тощо)

Питання діяльності ОВК та ДВК врегульовані Законом та постановою ЦВК «Про Порядок ведення діловодства у виборчих комісіях та комісіях з референдумів» від 15 вересня 2010 року № 350^{[148] [149].}

Основною формою роботи виборчої комісії є засідання. Проведення голосування виборців не є засіданням дільничної виборчої комісії. Скликається засідання:

■ головою;

■ заступником голови (у разі відсутності голови);

■ секретарем (у разі відсутності голови та його заступника).

Перше засідання виборчої комісії скликається не пізніш як на 2 день після дня її утворення, а наступні - за необхідності. На письмову вимогу третини складу виборчої комісії голова виборчої комісії або його заступник зобов'язаний скликати засідання комісії не пізніше наступного дня після отримання такої вимоги. У разі необхідності засідання виборчої комісії може бути скликане за рішенням виборчої комісії вищого рівня.

Засідання виборчої комісії скликається з обов'язковим повідомленням усіх членів комісії про час, місце проведення засідання та його порядок денний. Членам виборчої комісії надаються проекти рішень комісії та необхідні матеріали, як правило, не пізніш як за день до дня проведення засідання комісії, однак не пізніш як до початку засідання. Підготовку матеріалів до засідання комісії, оформлення та доопрацювання прийнятих на її засіданні документів, достовірність документування засідання комісії забезпечує секретар комісії. Секретар ОВК та ДВК повинен володіти державною мовою.

Підготовка і проведення засідання. Засідання виборчої комісії є повноважним за умови присутності більше половини членів комісії від складу цієї комісії. Список запрошених на засідання комісії готує секретар комісії. У списку зазначаються: прізвище, ім'я, по батькові, посада запрошених, офіційні назви органів (організації, установи, політичної партії, виборчого блоку партій тощо) або особи, яких вони представляють, а також у зв'язку з розглядом якого питання порядку денного вони запрошені. Проект порядку денного засідання комісії готує секретар комісії згідно з планом роботи та за дорученням голови комісії, а також з урахуванням пропозицій членів комісії, як правило, не пізніше ніж за день до засідання.

Засідання виборчої комісії веде голова комісії або його заступник, а у разі невиконання ними цієї функції - комісія визначає зі свого складу головуючого на засіданні. Головуючий на засіданні комісії на початку засідання або початку розгляду питання оголошує кількість присутніх членів комісії, список запрошених та інших осіб, які мають право бути присутніми на засіданні комісії без дозволу або запрошення комісії, представників засобів масової інформації. Проект порядку денного обговорюється на початку засідання комісії.

Виборча комісія на вимогу 3 членів комісії від її складу, а також за рішенням виборчої комісії вищого рівня, зобов'язана розглянути на своєму засіданні питання, що відносяться до її повноважень не пізніш як у 3-денний строк, але не пізніше дня виборів, а в день виборів, крім дільничної виборчої комісії, - невідкладно. Дільнична виборча комісія зобов'язана розглянути на своєму засіданні звернення, які надійшли до неї в день виборів чи в день повторного голосування, невідкладно після закінчення голосування.

На засіданнях виборчої комісії у приміщенні, де проводиться голосування, мають право бути присутніми без дозволу чи запрошення відповідної комісії лише:

■ члени виборчих комісій вищого рівня;

■ кандидати на пост Президента України, їх довірені особи (не більше однієї довіреної особи від одного кандидата);

■ офіційні спостерігачі від кандидатів на пост Президента України, партій - суб'єктів виборчого процесу, від громадських організацій (разом не більше ніж по 2 особи від одного кандидата на пост Президента України, від партії, від громадської організації);

■ офіційні спостерігачі від іноземних держав і міжнародних організацій;

■ представники засобів масової інформації (не більше двох осіб від одного засобу масової інформації);

■ інші особи, однак тільки з дозволу або на запрошення цієї комісії, про що приймається рішення на засіданні комісії.

Виборча комісія може прийняти мотивоване рішення про позбавлення права присутності на своєму засіданні кандидата на пост Президента України, його довіреної особи, офіційного спостерігача, представника засобів масової інформації та іншої особи, яка була запрошена чи якій було дозволено бути присутній на засіданні, якщо вона неправомірно перешкоджає його проведенню. Таке рішення приймається не менше ніж двома третинами голосів від складу комісії. Працівники правоохоронних органів можуть здійснювати охорону правопорядку в день голосування та при підрахунку голосів лише поза межами приміщення для голосування. У разі виникнення фактів порушень правопорядку, голова, заступник голови чи секретар комісії може їх викликати виключно для вчинення дій з відновлення правопорядку і на час, необхідний для таких дій.

Дотримання вимог до рішень. Виборча комісія приймає рішення у формі:

■ постанови;

■ протокольного рішення (приймається з питань поточної діяльності, а його зміст заноситься до протоколу виборчої комісії та не оформлюється окремим документом).

Також виборча комісія складає:

■ акти (засвідчують певний факт або певну подію, виявлені і визнані комісією);

■ протоколи (встановлюють підсумки певних дій, виконаних комісією).

Дотримання вимог до постанови комісії. Постанова комісії повинна містити:

1. Реквізити. Обов'язковими реквізитами є найменування комісії; найменування постанови; дату, час та місце її прийняття і порядковий номер. Найменування постанови повинне бути лаконічним та відображати її основний зміст. Проте, якщо в рішенні комісії йдеться про кілька питань, найменування може бути узагальненим.

2. Мотивувальну частину. Обов'язковими є посилання на обставини, що зумовили розгляд питання на засіданні комісії, та посилання на конкретні положення нормативно-правових актів або постанову виборчої комісії вищого рівня чи судові рішення, якими керувалася комісія при прийнятті постанови.

3. Резолютивну частину. Обов'язково містить відповідне рішення комісії, викладене у формі висновку, із зазначенням завдань і заходів, спрямованих на реалізацію повноважень комісії з питання, що розглядається. У разі потреби, резолютивна частина може містити вказівки на необхідність доведення змісту рішення до суб'єктів, на яких поширюється дія рішення, виконавців, осіб, на яких покладається контроль за виконанням документа, а також строки його виконання та додатки.

Зразок постанови присутній у додатку 2 до постанови ЦВК «Про Порядок ведення діловодства у виборчих комісіях та комісіях з референдумів» від 15 вересня 2010 року № 350^[150].

Дотримання вимог до протоколу засідання. На засіданні виборчої комісії ведеться протокол засідання, який веде секретар комісії. За відсутності секретаря комісії чи у разі невиконання ним своїх повноважень, на засіданні комісія обирає зі свого складу секретаря засідання, який виконує обов'язки секретаря комісії на відповідному засіданні та при оформленні документів засідання. Протокол засідання комісії надається для ознайомлення членам комісії на їх вимогу не пізніше наступного засідання комісії, при цьому член комісії має право його підписати.

Протокол має містити такі реквізити:

■ назву документа;

■ порядковий номер;

■ назву виду діяльності комісії - засідання;

■ назву комісії;

■ дату і місце проведення засідання;

■ загальну кількість членів комісії, кількість присутніх на засіданні членів комісії, кількість осіб, які беруть участь у засіданні на запрошення комісії та без дозволу або запрошення (у разі потреби до протоколу додається реєстраційний листок);

■ порядок денний з формулюванням питань у називному відмінку.

Текст протоколу складається з трьох частин, що починаються словами:

■ «Слухали»;

■ «Виступили»;

■ «Вирішили» («Постановили»).

У протоколі повинні бути відображені зміст та номер постанови, протокольного рішення, протоколу чи акта, які були відповідно прийняті або складені на засіданні комісії. До протоколу долучаються у вигляді додатків оригінали документів, прийнятих на засіданні, а також викладені в письмовій формі окремі думки членів комісії, які брали участь у її засіданні, але не згодні з прийнятим на засіданні комісії рішенням. Окремі думки членів комісії є невід'ємною частиною протоколу засідання комісії.

Протокол засідання комісії підписується головуючим на засіданні та секретарем комісії (чи секретарем засідання). Протокол засідання комісії може бути наданий для ознайомлення суб'єкту виборчого процесу на його вимогу не пізніше наступного засідання комісії.

Зразок протоколу присутній у додатку 1 до постанови ЦВК «Про Порядок ведення діловодства у виборчих комісіях та комісіях з референдумів» від 15 вересня 2010 року № 350¹.

Акт або протокол комісії підписується всіма присутніми на засіданні членами виборчої комісії, підписи яких скріплюються печаткою виборчої комісії. Перший примірник акта чи протоколу мають право підписати присутні на засіданні кандидати на пост Президента України, їх довірені особи, уповноважені представники кандидатів на пост Президента України у ЦВК, офіційні спостерігачі. Акт повинен бути складений за формою, затвердженою ЦВК. На час написання цього посібника форми окремих актів затверджено постановою ЦВК «Про форми виборчих документів дільничних виборчих комісій з виборів Президента України» від 23 квітня 2014 року № 338^{[151] [152], постановою ЦВК «Про форми протоколів та інших виборчих документів виборчих комісій з виборів Президента України щодо підрахунку голосів виборців на виборчих дільницях» від 7 квітня 2014 року № 218[153], постановою ЦВК «Про Порядок передачі виборчим комісіям виборчих бюлетенів з виборів Президента України» від 26 березня 2014 року № 75[154].}

Оприлюднення документів. Постанова, не пізніше ранку наступного дня після дня її прийняття, а прийнята напередодні дня голосування, у день голосування та під час підрахунку голосів, встановлення підсумків голосування, - не пізніш як через 4 години після завершення засідання виборчої комісії:

■ вивішується для загального ознайомлення на стенді офіційних матеріалів комісії, який обладнується в приміщенні комісії у місці, вільно доступному для відвідувачів (постанова прийнята ОВК чи ДВК);

■ надсилається через автоматизовану інформаційно-аналітичну систему до ЦВК, яка оприлюднює її на своєму офіційному веб-сайті невідкладно після надходження постанови (постанова прийнята ОВК).

Копія постанови, прийнятої окружною чи дільничною виборчою комісією, засвідчена головою виборчої комісії чи його заступником і секретарем виборчої комісії та скріплена печаткою виборчої комісії, видається суб'єкту виборчого процесу, якого вона стосується, на його вимогу не пізніше ніж через 4 години після її прийняття, а прийнятої напередодні дня голосування та в день голосування, - невідкладно.

Розгляд скарг. Виборчі комісії також уповноважені вирішувати виборчі спори, а тому їх рішення за результатами розгляду скарг повинні бути законними і обґрунтованими. У справі «Давидов (Davydov) та інші проти Росії»¹ 30 травня 2017 року ЄСПЛ визнав порушення Росією ст. 3 Першого протоколу в контексті проведення виборів до Законодавчих зборів Санкт-Петербурга та Державної думи Російської Федерації. Серед іншого, порушення було зумовлено й відсутністю ефективної системи розгляду скарг заявників виборчими комісіями.

Питання оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів виборчого процесу, порядку розгляду скарг виборчими комісіями врегульовано розділом 12 Закону та постановою ЦВК «Про Порядок розгляду скарг виборчими комісіями з виборів Президента України» від 28 березня 2014 року № 114^{[155] [156].}

Рішення, дії чи бездіяльність ДВК, її члена може бути оскаржено до ОВК, яка утворила відповідну ДВК, або до суду.

Рішення, дії чи бездіяльність ОВК, її члена може бути оскаржено до ЦВК або до суду.

Скарги розглядаються виборчими комісіями:

■ у дводенний строк з дня її отримання, а щодо порушень, які мали місце до дня голосування, - не пізніше 24 години дня, що передує дню голосування;

■ щодо порушення, яке мало місце під час голосування, подана до ДВК, розглядається нею відразу після закінчення голосування;

■ щодо порушення, яке мало місце у день голосування, під час підрахунку голосів на дільниці, подана до виборчої комісії вищого рівня, розглядається відповідною виборчою комісією у дводенний строк з дня її подання.

У разі задоволення скарги виборча комісія приймає рішення, яким може:

■ визнати рішення суб'єкта оскарження чи окремих його положень, дії чи бездіяльність такими, що не відповідають вимогам законодавства про вибори Президента України, порушують виборчі права громадян, права та законні інтереси суб'єкта виборчого процесу;

■ скасувати рішення;

■ зобов'язати суб'єкта оскарження здійснити дії, передбачені законодавством, що регулює організацію та порядок проведення виборів Президента України;

■ зобов'язати суб'єкта оскарження утриматися від вчинення певних дій;

■ поновити іншим способом порушені виборчі права громадян, права та законні інтереси суб'єкта виборчого процесу;

■ зобов'язати суб'єкта оскарження здійснити передбачені законодавством, що регулює організацію та порядок проведення виборів Президента України, дії, які випливають із факту скасування рішення, визнання оскаржених дій або бездіяльності протиправними.

Суд, до якого подано адміністративний позов щодо підготовки і проведення виборів Президента України, невідкладно повідомляє Центральну виборчу комісію, відповідну окружну та (чи) дільничну виборчу комісію про його надходження та про ухвалене судом рішення. Якщо судом прийнято до провадження адміністративний позов із того ж питання та з тих же підстав, що подано скаргу до виборчої комісії, виборча комісія, після отримання повідомлення суду про прийняття до провадження адміністративного позову, повертає таку скаргу суб'єкту звернення без розгляду не пізніше наступного дня з дня отримання повідомлення суду із зазначенням підстав її повернення.

У разі скасування судом рішення відповідної виборчої комісії, у тому числі з питання визнання голосування на виборчій дільниці недійсним, встановлення підсумків і результатів голосування, рішення з цього питання приймає виборча комісія, рішення якої було скасовано, або виборча комісія вищого рівня на підставі рішення суду. При цьому виборча комісія не може прийняти рішення, яке по суті повторює рішення, скасоване судом. Виборча комісія вищого рівня на підставі скарги, рішення суду може скасувати рішення виборчої комісії нижчого рівня та прийняти рішення по суті питання або зобов'язати виборчу комісію нижчого рівня повторно розглянути порушене питання.

Окремі питання діяльності виборчих комісій (складання і уточнення списків виборців, підготовки, організації та встановлення підсумків голосування, підрахунку голосів, транспортування виборчих бюлетенів, встановлення результатів виборів та ін.) розкриті в інших параграфах.

2.5.